林冰美，查梓琰

（廣東財經(jīng)大學(xué)，廣州 510320）

一、地方稅體系構(gòu)建的必要性

1.財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的推動。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。”2016年8月24號國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，指出中央與地方財權(quán)與事權(quán)不相匹配的現(xiàn)象。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年地方政府財政收入占全國財政收入總額的54.51%，而地方政府本級財政支出占全國財政支出總額的比重卻高達(dá)85.48%。這種不平衡現(xiàn)象使得原有地方稅體系的各種弊端暴露無遺，亟須重新設(shè)置地方主體稅種，構(gòu)建一套完整的地方稅體系。因此，加快構(gòu)建和完善地方稅體系，既是全面深化財稅體制改革的重要舉措，也是對中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的理性選擇，更是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。

2.全面推行“營改增”的倒逼。2016年5月1日，伴隨著“營改增”全面推行，由此正式宣布占地方政府稅源較大比重的營業(yè)稅徹底退出歷史舞臺，地方稅體系將陷入主體稅種缺失的尷尬境地，不可避免地引發(fā)地方政府財政收入銳減的局面。一方面，原來要向地方稅務(wù)局繳納的營業(yè)稅轉(zhuǎn)為向國家稅務(wù)局繳納增值稅。據(jù)學(xué)者估計，地方政府將減少稅收收入約1萬～1.5萬億元（李晶、趙余、張美美、魏永華，2016），地方政府財力銳減，而事權(quán)卻未相應(yīng)減少，這使得地方政府陷入收入與支出不匹配、財力與事權(quán)不平衡的窘迫境地。缺錢的地方政府只能通過舉借新債，以新債來彌補(bǔ)舊債，如此循環(huán)反復(fù)，這等同于在地方埋下一顆不定時炸彈，隨時可能爆發(fā)。在此背景下，為了維持地方財力可持續(xù)發(fā)展，地方稅體系的構(gòu)建就顯得尤為重要。另一方面，地方稅體系的構(gòu)建亦是地方社會發(fā)展的需要。一個地方社會的穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展離不開強(qiáng)有力的財政保障。財政的本義就是政府通過籌集財政收入，以滿足公共需要。正如古語所云：“巧婦難為無米之炊。”如果地方?jīng)]有穩(wěn)定的收入保障，地方政府不僅很難為當(dāng)?shù)氐拿癖娞峁└玫墓伯a(chǎn)品和完善的公共服務(wù)，而且還會嚴(yán)重制約地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.健全稅收制度體系的需要。當(dāng)前，我國呈現(xiàn)出“中央強(qiáng)、地方弱”的局面，這是分稅制體制下的一大弊端。地方政府職能較弱，地方稅收制度體系不健全，設(shè)置不科學(xué)、不合理，主要集中在劃分地方稅種、設(shè)置地方稅種稅目、地方稅制結(jié)構(gòu)這三大問題，嚴(yán)重阻礙地方稅收收入的增加。理想狀態(tài)下的要求稅收收入占財政收入的比重要在90%以上才算合理。但是，下頁圖1顯示，從2010—2015年的數(shù)據(jù)來看，這一比重呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢。2015年地方稅收收入占地方財政收入占比僅為75.49%，與理想狀態(tài)相差15個百分點(diǎn)。這種現(xiàn)象容易導(dǎo)致各種扭曲行為的發(fā)生，例如地方為了完成上級的剛性支出要求，不得不依靠“土地財政”，巧立名目亂收行政事業(yè)性收費(fèi)，以彌補(bǔ)收入上的不足。這種扭曲的行為不僅不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長，甚至?xí)頋撛诘臑?zāi)難性后果。因此，地方稅體系的構(gòu)建既是健全稅收制度體系的需要，更是財政體制健全的需要。

圖1 2010—2015年地方稅收收入占地方財政收入比重情況

二、地方稅體系構(gòu)建須考慮的基礎(chǔ)

在提出如何構(gòu)建地方稅體系之前，需要明確“地方”這一概念。地方政府是與中央政府相對的一個概念，地方是中央的基礎(chǔ)。在中國特殊的行政規(guī)劃語境下，“地方”包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府結(jié)構(gòu)，地方稅體系構(gòu)建是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的工程。因此，在構(gòu)建地方稅體系前應(yīng)綜合考慮以下四個基礎(chǔ)性問題。

1.地方政府層級的確定是地方稅體系構(gòu)建的政治基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定的行政規(guī)劃中央、省、市（縣）、鄉(xiāng)四級政府結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際中是五級，中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)，出現(xiàn)了理論與實(shí)際相違背的情況。不可否認(rèn)的是，五級政府結(jié)構(gòu)在新中國成立伊始的國家治理中發(fā)揮了不可替代的重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，龐大的五級政府結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)其發(fā)展，弊端也逐漸顯露，正所謂多一級政府，多一級支出。20世紀(jì)80年代推行的“市管縣”制度沒有達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距，以市域經(jīng)濟(jì)帶動縣域經(jīng)濟(jì)的原本目的，卻出現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)負(fù)債累累，基層財政風(fēng)險凸出等諸多問題。由此可見，過多的政府層級安排不僅帶來財政供養(yǎng)人口居高不下，而且各政府層級間委托—代理效率較低，信息失真問題嚴(yán)重。同時，過多的政府層級安排也不利于政府間稅權(quán)、事權(quán)的有效劃分與合理配置。因此，我國地方稅體系的構(gòu)建，首先要考慮的是其政治基礎(chǔ)，即明確規(guī)定地方政府層級，嚴(yán)格遵循憲法的規(guī)定，將實(shí)際中的五級政府減少到四級，降低制度成本。

2.職責(zé)與事權(quán)匹配下的收入界限是地方稅體系構(gòu)建的內(nèi)涵基礎(chǔ)。明晰地方政府的職責(zé)與事權(quán)，從而確定所需要的收入水平界限是構(gòu)建地方稅的內(nèi)涵問題。地方稅體系的構(gòu)建應(yīng)以地方政府事權(quán)為底線，滿足地方的基本需要是根本要求。如果地方的事權(quán)多于其職責(zé)，一方面將會導(dǎo)致地方稅負(fù)過多、過重，另一方面地方的社會公共需要也難以得到保障，那么地方政府的存在將無任何實(shí)際意義。針對這一考慮，筆者認(rèn)為有必要借鑒美國加州的房產(chǎn)稅，加州根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，即差額來調(diào)整其稅率，使得州的職責(zé)與事權(quán)相匹配。簡言之，只有明確劃分地方政府的職責(zé)和事權(quán)，才能確定地方政府需要稅收收入的最高界限，從而明晰地方稅體系構(gòu)建的內(nèi)涵基礎(chǔ)。

3.培養(yǎng)地方稅源是地方稅體系構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。地方政府財政收入的增加根本上來自于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反哺經(jīng)濟(jì)。在進(jìn)一步完善地方稅制的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)著眼于未來、著眼于對新稅源的培育，如此方能使地方財政獲得持久的生命力，使地方經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展的動力源泉。同時，地方政府需要緊緊圍繞在當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、進(jìn)入轉(zhuǎn)型期這一大背景，積極落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長觀念。讓科學(xué)合理的地方稅體系服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，從而為地方稅體系構(gòu)建培育扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4.明確地方治理理念是地方稅體系構(gòu)建的法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)政府“越權(quán)”現(xiàn)象，即政府管得過寬過細(xì)，強(qiáng)調(diào)管理，弱化了治理的功能。現(xiàn)代化的地方治理理念要求地方政府運(yùn)用法治思維和相關(guān)的制度規(guī)則來治理地方，加強(qiáng)頂層設(shè)計，通盤考慮，調(diào)動多方利益主體來共同參與地方事務(wù)，提高決策科學(xué)性。同時，也要求地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理理念，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。因此，不難看出，明確地方治理理念是地方稅體系構(gòu)建的法律基礎(chǔ)。

三、地方稅改革須考慮的幾個特殊性

1.基礎(chǔ)的約束性。我國是單一制結(jié)構(gòu)的國家，是由若干個行政區(qū)域組成的統(tǒng)一的主權(quán)國家，各地方行使的權(quán)力來源于中央授權(quán)，并不是地方固有。這與以美國為代表的聯(lián)邦制國家差異很大，聯(lián)邦制國家的特色主要體現(xiàn)在以下四方面：稅權(quán)方面上，美國各州和地方政府擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)；稅種方面上，以共享稅種為主；稅收方面上，地方收入比重較大，地方稅收收入占總稅收收入的50%左右；稅管方面上，地方征管機(jī)構(gòu)獨(dú)立，各級政府都有自己的稅收征管機(jī)構(gòu)，且機(jī)構(gòu)之間相互獨(dú)立，不存在行政隸屬關(guān)系（趙寧、朱云飛，2014）。雖然聯(lián)邦制國家的地方稅體系中存在如此多的優(yōu)勢，但是，在構(gòu)建我國的地方稅體系過程中，不能一味地模仿和照搬美國等西方先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，而是應(yīng)該從我國單一制政體結(jié)構(gòu)出發(fā)，走出一條適合我國國情的地方稅體系構(gòu)建之路，充分體現(xiàn)中國特色社會主義初級階段轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特殊要求。

2.地方的復(fù)雜性。由于我國疆土遼闊，不同地方有不同的特殊情況，例如民俗、文化、地理環(huán)境位置等方面都表現(xiàn)出巨大的差異性?！耙坏肚小闭卟荒芊从吵霾町愋裕斐烧摺邦櫞耸П恕彪y以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這就意味著在構(gòu)建地方稅體系的過程中，要充分考慮地方的實(shí)際情況，給予地方一定的自主權(quán)，因地制宜地選取和培養(yǎng)地方稅種。地方政府在法律允許的范圍內(nèi)，從各自的“特色資源”中適當(dāng)?shù)孬@取稅收。一方面，由于“特色資源”不易流動，難以產(chǎn)生稅源競爭現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，開發(fā)和維護(hù)特色資源會增加額外的特殊成本支出，需要地方稅收來彌補(bǔ)這部分支出?？梢栽O(shè)想，在消費(fèi)稅中討論增設(shè)特色消費(fèi)稅稅目，各地區(qū)可以因地制宜地按照本地區(qū)特色資源設(shè)定具體稅目和稅率。比如，一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其自然資源或“紅色文化”積淀比較有特色，便可以考慮對來此的旅游者開征特色消費(fèi)稅。為此，可借鑒美國旅游勝地凡在當(dāng)?shù)刈∷蘼每途U納賓館床位稅這類辦法。

3.經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性。我國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域大致劃分為東、中、西三個經(jīng)濟(jì)區(qū)，從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來看，三個經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展程度差異較大，東部相對較為發(fā)達(dá)，中部次之，西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力稍弱。由于經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性要求實(shí)行流域治理，根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H情況，進(jìn)行稅種及稅收體系上的設(shè)置。但是有些財政事權(quán)，類似重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理等項(xiàng)目，具有影響范圍較廣，信息相對復(fù)雜的特點(diǎn)，單單依靠地方政府難以解決問題，需要相關(guān)流域的地方政府共同治理。這就要求在構(gòu)建地方稅體系的過程考慮經(jīng)濟(jì)區(qū)域的問題，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，發(fā)達(dá)區(qū)域與欠發(fā)達(dá)區(qū)域按比例或發(fā)達(dá)區(qū)域適當(dāng)給予補(bǔ)助方式，共同承擔(dān)支出責(zé)任，從而避免地方間互相“扯皮”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.事權(quán)的交叉性。事權(quán)的交叉性主要是由于我國政府層級較多，表現(xiàn)為中央與地方的交叉、地方與地方的交叉，而較為突出的是中央與地方的交叉。1994年的分稅制改革主要解決了“兩個比重過低”的問題，重點(diǎn)放在了稅收收入權(quán)的劃分上，而對中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上的改革和創(chuàng)新較為欠缺。當(dāng)前中央與地方存在大量的交叉性事權(quán)，如交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、高速公路、教育、自然資源、社會福利等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的利益最大化目標(biāo)出發(fā)，將交叉事權(quán)交給地方政府，會使的中央與地方之間的利益實(shí)現(xiàn)最大化。按照上述思路，中央與地方的事權(quán)交叉性問題是地方稅體系構(gòu)建所要考慮的重要一環(huán)。

5.治理的差異性。各級地方政府由于治理能力、治理理念、治理效率的不同容易導(dǎo)致理解和執(zhí)行上的偏差，以至于難以達(dá)到改革的預(yù)期效果。在治理能力方面，地方政府根據(jù)各項(xiàng)制度規(guī)定對地方事務(wù)進(jìn)行管理，但是治理能力的高低直接影響稅制體系能否順利推行。在治理理念方面，各地的負(fù)責(zé)人理解不同，也會導(dǎo)致治理效果上的偏差，這是比較主觀的因素。在治理效率方面，由于能力、對政策的理解差異以及執(zhí)行的效果與情況等都影響著治理效率。因此，在構(gòu)建地方稅體系的過程中，應(yīng)充分考慮各地在治理上的差異，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化，降低主觀因素的干擾，以期減少改革的阻力。

6.稅源的可獲得性。不同地方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致其稅源的可獲得性也有明顯差異。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度來看，沿海地區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主，內(nèi)陸地區(qū)第一、二產(chǎn)業(yè)為主。相比較而言，由于第三產(chǎn)業(yè)是高附加值產(chǎn)業(yè)，能夠給當(dāng)?shù)氐貐^(qū)帶來持續(xù)穩(wěn)定的稅源；而有些內(nèi)陸地區(qū)主要發(fā)展第一、二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)附加值低，這些地區(qū)也就沒有穩(wěn)定的稅源。例如，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與稅收一直以來依賴著傳統(tǒng)制造業(yè)，目前面臨著“去產(chǎn)能”的市場壓力，亟須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。因此，在這過程中，稅源極為不穩(wěn)定。這些事實(shí)告訴我們，在構(gòu)建地方稅體系的過程中不僅僅是從理論來分析是否合理可行，更應(yīng)該充分考慮到各地的實(shí)際情況，即稅源在地方的可獲得性問題。

四、構(gòu)建地方稅體系的整體設(shè)想

在綜合考慮地方稅體系構(gòu)建的基礎(chǔ)和特殊性后，針對我國現(xiàn)階段地方稅體系的實(shí)際情況，其構(gòu)建應(yīng)以確定稅基、稅權(quán)、主體稅種及特色稅種的設(shè)置、共享稅分成制度以及地方稅法規(guī)與地方稅征管五個方面為切入點(diǎn)。

1.稅基的確定。根據(jù)稅基的不同，可以將稅收劃分為財產(chǎn)類稅、所得類稅以及商品與勞務(wù)類三大類。圖2顯示，我國商品勞務(wù)類稅收占比最大，財產(chǎn)稅次之，所得稅略占下風(fēng)。地方稅稅基的選擇不僅要考慮收入充足，還要注意結(jié)合稅種屬性，更要有助于發(fā)揮地方政府的積極性。

首先，所得稅不適宜作為地方稅的稅基。一是由于所得稅占比較低，難以填補(bǔ)地方稅收收入的缺口；二是如果將所得稅全部作為地方稅稅基，則有可能會造成各地區(qū)間的稅收競爭，降低資源的配置效率；三是隨著個人所得稅的逐步改革，所得稅類比重將會繼續(xù)收縮，個稅最終將逐步上收中央。其次，財產(chǎn)稅由于占比不大，比重也在不斷收縮，所以在短期內(nèi)無法獨(dú)當(dāng)一面。最后，雖說商品與勞務(wù)類稅收占絕對優(yōu)勢，理應(yīng)將其作為主要考慮對象，但畢竟還是彌補(bǔ)不了地方稅收的缺口，因而也不適合作為地方稅稅基。

因此，綜合上述各方因素的考慮，不應(yīng)單獨(dú)的以某一大類作為地方稅基，最佳選擇是將三稅基進(jìn)行組合搭配，即財產(chǎn)稅稅基全部作為地方稅稅基，加上一部分商品與勞務(wù)類（以改革后的消費(fèi)稅和資源稅為主）和所得稅類。

圖2 2015年地方政府三稅的占比

2.稅權(quán)的確定。1994年的分稅制改革實(shí)質(zhì)上是“分錢制”，中央與地方的共享稅分成中央占據(jù)了主要部分，而地方只分到一些小稅種，稅源少，導(dǎo)致地方財政收入不足以支撐其支出，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的積極性。因此，激發(fā)地方政府最有效的途徑是給予地方一定的自主權(quán)，充分尊重地方自主權(quán)。

地方自主權(quán)問題其實(shí)也即是稅權(quán)問題，稅權(quán)主要包括立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)、征稅權(quán)。其中，稅收立法權(quán)應(yīng)該集中于中央，有利于稅法的穩(wěn)定。同時，適當(dāng)?shù)刭x予地方一定的稅收解釋權(quán)和調(diào)整權(quán)，增加地方的自主性，充分調(diào)動地方的活力。在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)，各省省級人大有權(quán)根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)情況對稅目、稅率和稅收減免做出一定的調(diào)整。尤其是在國地稅深化體制改革的背景下，地方稅的征稅權(quán)應(yīng)該完全歸地方所有，有助于解決目前地方稅務(wù)部門工作空心化的問題，從而讓征管部門真正做到權(quán)力與職責(zé)的相對應(yīng)。

3.地方主體稅種及特色稅種的設(shè)置。地方稅種的選擇要具備以下三個特點(diǎn)：一是稅基寬、稅源廣；二是稅基的流動性低；三是確保地方經(jīng)濟(jì)的有效資源配置。根據(jù)以上三個特點(diǎn)，建立和完善以財產(chǎn)稅為主體的地方稅體系，選擇消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅和資源稅這幾個稅種作為地方稅的稅種。具體理由如下面分析所示：

第一，消費(fèi)稅。從現(xiàn)實(shí)可行性分析，消費(fèi)稅收入規(guī)模較大，由財政部《2015年全國一般公共預(yù)算收入決算表》公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年消費(fèi)稅收入就已經(jīng)有10542.16億元，占財政收入的69.23%?？梢娖湟?guī)模之大，對彌補(bǔ)地方財政支出的缺口，緩解地方財權(quán)與事權(quán)支出責(zé)任不匹配的問題有顯著意義。再者，隨著各地征收條件的逐步完善，地方在其征管方面也日趨成熟，這為消費(fèi)稅成為地方稅創(chuàng)造了有利條件。從地方治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，將消費(fèi)稅納入地方稅體系中，可以讓地方政府改變原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，即轉(zhuǎn)變以投資促進(jìn)增長為消費(fèi)促進(jìn)增長。這種轉(zhuǎn)變符合國家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的要求，降低地方政府對土地財政的嚴(yán)重依賴局面。同時，地方政府通過對消費(fèi)稅進(jìn)行改革，將一些高能耗和高污染產(chǎn)品納入到消費(fèi)稅的征稅范圍內(nèi)，并將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到銷售環(huán)節(jié)，這些都能有效地緩解“營改增”后地方財政收入的減少問題。綜上所述，消費(fèi)稅具有成為地方稅的巨大潛能。所以，通過進(jìn)一步的稅制改革，逐步把消費(fèi)稅劃歸地方。

第二，房產(chǎn)稅。從受益原則看，房產(chǎn)稅充分體現(xiàn)為地方性受益稅。同時，由于房產(chǎn)稅的課稅對象是不動產(chǎn)，具有較強(qiáng)的固定性，不易流動，因而不會產(chǎn)生地區(qū)間惡性稅收競爭。雖然房產(chǎn)稅難以在短期內(nèi)成為地方主體稅種，但是從長遠(yuǎn)來看，隨著房產(chǎn)稅改革進(jìn)程的加快，稅收征管技術(shù)的提高，再加之房產(chǎn)稅潛在的巨大收入規(guī)模等因素的影響，房產(chǎn)稅有望成為地方主體稅種。根據(jù)2016年中國財政年鑒的數(shù)據(jù)來看（如下表所示），2015年全國與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種（不包括營業(yè)稅）總計為14909萬億元，占全國稅收收入的12%，相信房產(chǎn)稅在長期能成為地方最主要的稅種，推動地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

2015年全國房地產(chǎn)稅收收入情況 （單位：億元）

為了推動房產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種，首先，要盡快出臺房產(chǎn)稅法，促使征收的合法性。其次，拓寬征收范圍，將征收環(huán)節(jié)擴(kuò)大到保有環(huán)節(jié)，此時應(yīng)賦予地方政府一定的稅收調(diào)整權(quán)與征收的自由裁量權(quán)，保障房產(chǎn)稅的征收。

第三，資源稅。自2016年7月1日起，資源稅全面從價計征改革在全國推開，雖然資源稅稅收規(guī)模不大，但是這個稅種較好體現(xiàn)了稅收的受益性原則。因此，可以作為地方稅的補(bǔ)充稅種。

由于資源稅與地區(qū)受益密切相關(guān)且稅基不易流動，建議將其完全劃歸地方稅。通過賦予地方政府在資源稅方面的稅收調(diào)整權(quán)，約束企業(yè)合理開采地方資源，發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，調(diào)節(jié)資源的級差收益，維護(hù)代際公平，走資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)建設(shè)之路。

4.完善共享稅分成制度。目前，共享稅存在總部經(jīng)濟(jì)競爭問題，各地競相爭奪企業(yè)將總部設(shè)置在該地，短期內(nèi)會增加當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖?。但長此以往，恐會兩敗俱傷，結(jié)果得不償失。這時，科學(xué)設(shè)計共享稅稅種及其比例在地方稅體系構(gòu)建上就顯得尤為重要。

從理論上來看，科學(xué)合理的共享稅既能發(fā)揮中央調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又能激勵地方政府互相競爭。從現(xiàn)實(shí)情況來看，世界上實(shí)現(xiàn)分稅制的國家都或多或少地保留共享稅。特別考慮在當(dāng)今稅制改革大變動的背景下，地方政府需要通過一定的共享稅收入來彌補(bǔ)稅收缺口。圖3說明，共享稅分成對于地方政府財政的必要性。2011—2015年期間，地方稅收入增速持續(xù)下滑，2015年地方稅收入增長率僅為6.16%，而同期地方政府財政支出增長率高達(dá)16%，兩者相差10%。試想，如果沒有一個合理的共享稅分成制度，而地方財政支出又具有剛性的特點(diǎn)，那么地方財政將面臨前所未有的巨大壓力，所以中央在“營改增”后增值稅暫時五五分成也是基于此考慮。

關(guān)于如何完善當(dāng)前的共享稅制度，筆者認(rèn)為，對具有地方特點(diǎn)的，并且能為地方社會發(fā)展起作用的稅種，應(yīng)提高地方分享比例。例如，增值稅和所得稅應(yīng)該繼續(xù)作為中央與地方共享稅，由于近年來地方事權(quán)多于財權(quán)，應(yīng)進(jìn)一步提高其分享比例，具體的比例應(yīng)評估中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任再做定奪。分享比例一旦確定后，不得隨意改變。

圖3 地方稅收入與地方一般公共預(yù)算支出增長率比較

5.完善地方稅法規(guī)與加強(qiáng)地方稅征管。雖然地方頻頻出臺各種地方稅收法規(guī)，但是法規(guī)的立法層次不夠高，缺乏權(quán)威性，對稅務(wù)人員的約束作用不大。缺乏立法的保障，一方面，稅務(wù)人員由于無法可依導(dǎo)致其法律觀念淡薄，進(jìn)一步影響他們在執(zhí)法過程中不能完全做到公正嚴(yán)明；另一方面，納稅人的納稅意識薄弱，使得偷稅、漏稅和逃稅現(xiàn)象頻發(fā)，這也給稅務(wù)人員征管上帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

首先，完善地方稅收立法，更好地落實(shí)十八屆三中全會所提出的稅收法定原則。通過全國人大立法，頒布稅收保障法，完善稅收征管法，明確地方稅種的具體征收管理辦法，使得各級地方政府部門的職責(zé)明確，讓征管人員做到有法可依，嚴(yán)格規(guī)范征管過程，提高征管效率。其次，加強(qiáng)稅收法制宣傳，可以通過傳統(tǒng)的廣播，報刊等媒介，也可以借助新媒體的力量來幫助推廣宣傳，使得納稅觀念深入人心，提高納稅人的納稅遵從度，方便稅務(wù)人員征管。最后，稅務(wù)部門征管過程中可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，如利用好當(dāng)前的“金稅三期”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)稅收信息化管理，提高工作效率和降低納稅人的成本。

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