唐光濤

摘 要：政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。建國初期我國實行計劃經(jīng)濟體制，公有制在國民經(jīng)濟中占主導(dǎo)地位，幾乎所有的固定資產(chǎn)投資項目都有各級政府投資、建設(shè)?，F(xiàn)如今雖然我國已經(jīng)建立起比較完善的市場經(jīng)濟體制，但政府投資項目所占的比重仍然是相當大的。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；固定資產(chǎn)

一、政府投資項目定義及其管理模式

1.政府投資項目工程管理模式

（1）工程指揮部型。多為一次性業(yè)主，計劃部門下達基本建設(shè)計劃后，由政府有關(guān)部門牽頭，組建一個臨時性的基建班子（建設(shè)工程指揮部），待基建任務(wù)完成后，基建班子解散。

（2）基建處室型。主要存在于一些常年有建設(shè)任務(wù)的政府部門，由其代替政府行使部門業(yè)主職能。

（3）事業(yè)單位型。政府設(shè)立其他的事業(yè)單位，從事工程建設(shè)的組織實施，如高速公路管理局、公路局等。

（4）項目法人型。一些主要由政府投資的如高速公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施工程，由政府設(shè)立企業(yè)法人負責(zé)項目建設(shè)資金的籌措和建設(shè)管理，項目建成后負責(zé)項目的運營管理。

（5）政府部門型。地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程及水務(wù)工程，由政府相關(guān)部門，如市政管理處等負責(zé)組織建設(shè)和管理。

2.政府投資項目管理模式存在的問題

（1）這些模式下，許多政府投資的工程項目，行政權(quán)力直接介入工程項目的實施，相互之間缺乏有效的監(jiān)督機制，造成決策失誤或監(jiān)督失效、失靈，導(dǎo)致項目投資效益低下，形成投資“黑洞”，嚴重影響工程質(zhì)量，出現(xiàn)“豆腐渣”工程，滋生腐敗現(xiàn)象。

（2）在這些模式下，由使用單位組建臨時基建班子，往往對基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī)不夠了解，缺乏工程建設(shè)專業(yè)知識和項目管理經(jīng)驗，難以很好地完成任務(wù)，責(zé)任難以落實。結(jié)果是只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗，經(jīng)驗難以積累。

（3）更為嚴重的是這種方式使得建設(shè)單位的利益與工程的規(guī)模、投資規(guī)模成正比，因而建設(shè)單位忽視了投資部門和使用部門的利益，從自身的部門利益出發(fā)，爭項目、爭資金，千方百計擴大投資規(guī)模，導(dǎo)致“釣魚工程”、“三超工程”，造成社會資源的極大浪費。

二、一種適合政府投資項目的管理模式———代建制

目前政府投資項目管理模式所暴露出來的弊端已經(jīng)愈來愈引起相關(guān)部門的重視，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的通知，政府投資項目要進一步加強管理，改進建設(shè)實施方式，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推進管理模式的改革。在實踐過程中，政府及其相關(guān)部門逐漸認識到“代建制”是一種適合政府投資項目的管理模式。

1.代建制的提出

代建制即通過招標等方式、選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。它是由具有專業(yè)技術(shù)資質(zhì)和管理能力的法人單位（代建人）接受業(yè)主委托承擔建設(shè)項目全過程管理工作的項目建設(shè)方式，是現(xiàn)行的在我國非經(jīng)營性政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域推行的一種項目管理模式。

2.代建人與業(yè)主的關(guān)系

在目前，我國大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部，與政府在一定意義上是一種代理關(guān)系。這些管理部門以政府代理人的身份出現(xiàn)，代表政府管理工程，所產(chǎn)生的管理后果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業(yè)主之間的關(guān)系不是代理關(guān)系，代建人與業(yè)主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業(yè)主委托，在授權(quán)范圍內(nèi)進行建設(shè)項目可行性研究、設(shè)計、招標、施工、工程竣工驗收、移交和工程保修階段的管理服務(wù)；業(yè)主按委托合同要求，為代建人工作進行提供必要的配合并按時支付相應(yīng)報酬。代建人接受業(yè)主委頭后是以自己的名義而不是以業(yè)主的名義從事工程項目管理服務(wù)，在此過程中產(chǎn)生的利益和發(fā)生的風(fēng)險由自己而不是由業(yè)主承擔。

3.實行“代建制”的過程中應(yīng)該注意的幾個問題

（1）嚴格制定代建人資質(zhì)標準及其考核制度。毋庸置疑，“代建制”實施的成功與否，代建人在其中起到了相當大的作用?？梢赃@樣說，代建人的選擇位具體的對比分析。相關(guān)部門在制定代建人資質(zhì)標準的時候要從分別考慮到各種單位的特點，保證只有專業(yè)、正規(guī)、符合要求的單位才能參與代建人招投標?？梢赃@樣說，代建人的選擇是“代建制”能否取得成功最為關(guān)鍵的一個因素。同時，目前我們對代建人的考核-制度還沒有完全建立起來。項目結(jié)束以后，竣工驗收單上只有勘察設(shè)計施工監(jiān)理簽字沒有代理制單位的地方，這樣代理人的業(yè)績無法得到體現(xiàn)，為以后的考評、升級也帶來影響。

（2）代建費用的計算不盡合理。目前，我國實施代建制的地區(qū)大都對履行代建人職責(zé)所獲取的代建費用有原則性規(guī)定，即通過公開招投標方式，按工程投資總額的一定比例確定代建費用，其總額不超過現(xiàn)行標準的建設(shè)單位管理費上限。這一原則雖然已經(jīng)在許多城市中采用，但在實踐中易產(chǎn)生兩方面問題：

第一，按現(xiàn)行的建設(shè)單位管理費標準不能滿足履行代建工作的需要，導(dǎo)致代建制度難以推進。

第二，在我國信用機制和擔保機制不健全的情況下，會出現(xiàn)代建人在代建工作投標中無序競爭的現(xiàn)象，使代建費一降再降。

因而，在代建制推行初期，為了避免出現(xiàn)上述兩種傾向，保證制度的順利實施，應(yīng)對待建費采取適當寬松政策。首先，應(yīng)根據(jù)工程投資規(guī)模、技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險等因素確定建設(shè)費的下限，要求代建人的代價費包括一筆風(fēng)險補償費用；其次，建立嚴格的代建人淘汰機制，避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本，降低代建費用。

（3）建立完善的工程擔保和工程保險制度。工程擔保是指承包商或代建單位委托第三方向業(yè)主提供一定金額的經(jīng)濟和責(zé)任保證，如承包商不能履行工程建設(shè)合同，或代建單位不能履行代建合同。則由擔保方承擔由此產(chǎn)生的一切后果。工程擔保是建筑業(yè)中的一種懲戒機制。它通過保函的無條件支付功能實現(xiàn)快速理賠。能較好地解決承包商或代建單位的道德風(fēng)險問題又能解決其逆向選擇問題，是建筑經(jīng)濟中的內(nèi)在穩(wěn)定器。由于擔保人在提供擔保時要求反擔保，因此工程擔保實質(zhì)上是讓風(fēng)險的制造者成為風(fēng)險的承擔者，所以能夠有效地約束承包商或代建單位。

工程保險有利于規(guī)避因設(shè)計工作疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成的風(fēng)險，以及由于施工、材料或使用過程中由于疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成的風(fēng)險。

實行代建制后，如果沒有工程擔保與保險等相應(yīng)的配套措施，代建單位將可能在工程項目的管理上成為風(fēng)險的制造者。解決此類問題，除強調(diào)代建單位必須提交無條件不可撤銷履約保函，并將其列為市場準入條件外，還應(yīng)該不斷完善我國工程保險方面的制度，建立代建人信用機制。

五、結(jié)語

代建制是我國建設(shè)投資管理體制的一項重大改革，也是針對政府投資項目建立的一種建設(shè)管理模式。其在我國傳播時間不長，但發(fā)展得卻如火如荼，全國大部分地區(qū)都根據(jù)自己的實際情況總結(jié)出具有地方特色的代建制。但不可否認，完善這一制度，在理論上還有許多需要討論的領(lǐng)域。其中，對代建人的產(chǎn)生、資質(zhì)管理、信用管理和代建費用的計取等問題，將是代建制面臨的直接問題。其解決，需要在理論分析的基礎(chǔ)上，在實踐中進一步探討嘗試。