摘 要：非營利組織具有公益性、靈活性的特點，在市場及政府雙重失靈的背景下，引導其參與公共服務具有重要意義。本文對非營利組織的概念進行了闡述，提出其參與公共服務意義，同時總結(jié)出非營利組織參與公共服務的制約因素并提出對策建議，以期拋磚引玉。

關鍵詞：非營利組織；公共服務；政府失靈；合作關系

一、非營利組織的概念界定

非營利組織首次提出于美國1967年的聯(lián)邦稅法，原意是指為實現(xiàn)部分社會群體的非經(jīng)濟利益而發(fā)起的，介于政府和企業(yè)之外的組織總稱。由于關注點不同，學界對其稱謂也不近相同，但總體而言并無本質(zhì)的區(qū)別。薩拉蒙指出，非營利組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性以及志愿性等五個特征，其中非營利性是非營利組織的根本特征[1]。

二、非營利組織參與公共服務的意義

無論是政府部門還是社會市場，都存在犯錯誤、低效率的天然傾向，僅憑任何一方自身的力量都無法完美解決公共服務中諸多問題。而非營利組織具有非營利性、運作靈活等特點，能夠彌補政府和市場在公共服務供給中的短板。

（1）實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)要求。非營利組織參與服務與政府職能轉(zhuǎn)變有機統(tǒng)一的。一方面，非營利組織的良好發(fā)展，能夠有效承接政府的部分公共職能，促使政府的權利下放，實現(xiàn)“權威全能型”政府到“民主有限型”政府的角色轉(zhuǎn)變。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變所帶來的對非營利組織的依賴又可以為非營利組織的發(fā)展提供良好的外部發(fā)展環(huán)境[2]。

（2）完善多元公共服務的內(nèi)在動力

隨著經(jīng)濟發(fā)展，公共服務的需求日益多樣化，傳統(tǒng)的政府供給模式在解決多樣化公共服務的問題時顯得力不從心。非營利組織在我國為數(shù)眾多，職能涉及公共服務的各方面，相比于政府，能夠提供種類繁多的公共服務。非營利組織的產(chǎn)生本來就是社會需求多元化的結(jié)果，其運行成本低、貼近基層和追求特定群體利益滿足的特點決定了它可以及時的發(fā)現(xiàn)社會的新需求，并迅速、低成本地提供相應的服務[3]。

（3）促進社會公平發(fā)展的必要保障

在我國現(xiàn)有的非營利組織中，有很大一部分致力于弱勢群體幫扶、公益事業(yè)發(fā)展的組織，例如中國青少年基金會、中華慈善總會等。通過這些組織的發(fā)起的各項公共服務項目，數(shù)以千萬計的難民、貧困人口、婦女及兒童的各方面的生活問題得以解決，起到了緩解社會矛盾的作用。

三、非營利組織參與公共服務的現(xiàn)實困境

（1）法規(guī)政策不健全。法律法規(guī)對非營利組織參與公共服務的制約主要體現(xiàn)在兩方面：第一，法律層級較低。目前我國關于非營利組織參與公共服務的法律大多數(shù)是由國務院簽發(fā)，其效力低于人大制定的法律，約束力有限；第二，法律及政策規(guī)章的針對性不強。現(xiàn)行法律規(guī)章中，非營利組織管理的法律居多，相比之下，關于非營利組織資金保障、發(fā)展運行等規(guī)章顯得鳳毛麟角，不利于非營利組織的有效參與。

（2）政府管理應完善。第一，在準入管理方面限制過高，《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定，非營利組織成立必須滿足“社團必須擁有50人以上的個人會員或30人以上的單位會員”和“10萬元以上的活動自信”等硬性條件；第二，對非營利組織的多重管理也限制了其發(fā)展。其登記管理的歸口部門是中央及地方民政部門，而業(yè)務管理則是由其職能領域的業(yè)務主管部門負責。這種多頭管理方式存在許多問題，降低了非營利組織參與公共服務的積極性。

（3）自身能力不完備。第一，非營利組織籌資能力有限，參與公共服務時受到諸多限制，常常是“心有余而力不足”；第二，非營利組織成員的工作能力有待進一步提升。存員工學歷較低，年齡較高，工作積極性較弱等問題，這些問題嚴重降低了非營利組織在公共服務項目中的能力水平。

四、非營利組織參與公共服務的對策分析

（1）完善相關法律政策。筆者認為，從法律層面引導非營利組織參與公共服務，可以從自上而下和自下而上兩方面雙向同時進行。第一，提高法律層級。加快頂層立法進度，由人大牽頭組織制定相關法律，例如《非營利組織法》、《非營利組織管理法》、《非營利組織公益產(chǎn)權法》等，從根本上提高其效力和約束性；第二，完善相關政策。優(yōu)化我國非營利組織的政策環(huán)境，在完善基礎政策的前提下，著力于非政府組織財務管理、人力資源等方面政策的構(gòu)建，填補當前法律政策在非營利組織參與公共服務領域的空白，明確各項政策的實施細則，加強法律政策的執(zhí)行力度，確保有法可依，確保各項政策得以具體實施。

（2）構(gòu)建新型合作關系。對于非營利組織參與公共服務，政府應采取鼓勵引導為主，監(jiān)督管理的為輔方式。第一，降低門檻，放松管制。拓寬非營利組織準入領域，建立與政府部門的積極合作關系，加強雙方溝通，政府應加大對非營利組織的支持力度，為其提供資金、設備、人員等服務條件，非營利組織應著力于那些政府不愿提供或提供不好的公共服務，緩解政府壓力；第二，設立非營利組織的歸口管理部門，全權負責非營利組織的成立、登記、管理、審批等所有事務。同時減少行政審批程序，提高政府效率，為非營利組織參與公共服務創(chuàng)造條件。

（3）提高自身能力水平。提高非營利組織的自身能力水平，應從籌資能力和人力資源等兩方面入手。第一，提高籌資能力。依靠政府撥款、社會捐贈和日常費用等多種方式進行籌資，同時加大宣傳力度、拓展服務內(nèi)容，提高自身服務質(zhì)量與知名度，才能獲取更多的資金支持，才能更好的參與社會公共服務；第二，加強非營利組織內(nèi)部人才體系建設。提高非營利組織內(nèi)部的工作待遇，例如增設工資獎金、五險一金、社會福利等內(nèi)容，在引進高素質(zhì)專業(yè)人才的同時，加強對現(xiàn)有員工的培訓，以便為社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。

參考文獻：

[1]Salmon L.M.The Emerging Sector，U.S.A[M].Maryland：The Johns Hopkins University Press，1994.

[2]黃曉勇，蔡禮強.中國民間組織的現(xiàn)狀、作用及政策建議[A].中國民間組織報告2008[C].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[3]唐興霖，劉國臻.論民間組織在公共服務中的作用領域及權利保障[J].經(jīng)濟社會體制研究，2007.

[4]王會會.非營利組織參與公共服務：基于杭州市的實證研究[D].浙江大學，2010.

作者簡介：周盧鍇（1992—），男，漢族，北京人，主要研究方向：行政管理。