孫慧

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，以及不斷深化的住房體制改革，我國住房公積金管理體制對其制度的可持續(xù)發(fā)展形成制約。文章分析了我國目前住房公積金制度存在的問題，并學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗(yàn)，基于供給側(cè)改革視角對我國住房公積金制度進(jìn)行重新定位，建立互助性住房政策性金融體系，突破舊的管理制度框架的約束，進(jìn)而保障房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：住房公積金；供給側(cè)；制度改革；政策性金融機(jī)構(gòu)

一、引言

我國住房公積金制度始于20世紀(jì) 90年代。作為住房制度改革的內(nèi)容之一，它使住房從實(shí)物向貨幣供給的制度轉(zhuǎn)變，從實(shí)物性向以市場為主的制度轉(zhuǎn)變。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，現(xiàn)行的住房公積金制度面臨著諸多新問題，制度公平性、管理的效率屢遭質(zhì)疑，落后的管理體制成為制約公積金制度發(fā)展的瓶頸。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，住房公積金制度改革成為順應(yīng)新形式的需要，尤其是住房保障體系建立、發(fā)展的需要。進(jìn)一步明確我國公積金管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，對公積金制度再定位，建立適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公積金制度，會有助于住房制度的改革，讓更多職工感受到我國全面深化改革的制度福利。

二、我國住房公積金制度的問題

（一）公積金繳存覆蓋面較窄

以我國現(xiàn)在住房公積金的繳存情況看，盡管國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)能夠基本全覆蓋，但部分民辦社會組織、民營企業(yè)考慮到減少支出、控制成本，對繳存公積金不是很積極。依照國務(wù)院提出的“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系”、“住房保障等基本公共服務(wù)全覆蓋”的規(guī)劃，現(xiàn)行住房公積金制度與國家的要求是不相適應(yīng)的。

（二）缺乏公平性和互助性

強(qiáng)繳免稅、強(qiáng)制低存和購房低貸是我國現(xiàn)行住房公積金制度的主要環(huán)節(jié)，應(yīng)包含公平性和互助性。然而實(shí)踐結(jié)果卻高收入群體由于該制度獲得了更大的益處，形成了“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象，缺乏公平性；中低收入群體因很難符合貸款條件而處于長期“只存不貸”的狀態(tài)，高收入群體卻更容易獲得公積金貸款，形成了“逆向補(bǔ)貼”，互助性的特性隨著時(shí)間推移漸漸減弱，有研究表明在目前制度體系下，約20年后我國公積金制度的互助性作用基本喪失。

（三）制度剛性不夠，管理水平不高

強(qiáng)制繳存是住房公積金制度的根基。目前住房公積金制度的基本依據(jù)是《住房公積金管理?xiàng)l例》，還沒有上升為國家法律，強(qiáng)制性不夠，導(dǎo)致住房公積金管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法依據(jù)不強(qiáng)，力度不夠。另外，我國住房公積金管理機(jī)構(gòu)為非營利性事業(yè)單位，受單位性質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等因素影響，可調(diào)動的資源有限，部分城市管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作水平不高，服務(wù)模式陳舊，資源浪費(fèi)較大，引起社會公眾質(zhì)疑。

三、國外可借鑒的公積金制度

（一）美國政策性住房金融體系

較早建立政策性住房金融體系的國家之一是美國，它建立了聯(lián)邦住房局、政府全國抵押貸款協(xié)會和退伍軍人局等三家政策性金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)，它還設(shè)立了國家抵押貸款協(xié)會、聯(lián)邦住房抵押貸款公司和聯(lián)邦住房貸款銀行個(gè)住房政策機(jī)構(gòu)。商業(yè)性與政策性的互補(bǔ)機(jī)制構(gòu)成了美國的住房金融體系，大力支持了中低收入家庭的住房需求。

（二）日本住房政策

日本設(shè)立了住房金融公庫，它具有住房政策性和社會保障性，隨著政府住房政策目標(biāo)和住宅市場的調(diào)整而不斷改革其金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融服務(wù)，為日本住宅金融公庫持續(xù)的發(fā)展動力和強(qiáng)大的生命力提供了保障，在不同發(fā)展階段轉(zhuǎn)變了其制度功能。政府從不同方面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，通過融資制度和財(cái)政補(bǔ)貼，使很多家庭特別是中低收入家庭能夠有房住有所居。

（三）德國儲蓄銀行管理模式

德國住房公積金管理模式是儲蓄銀行式的管理模式。住房儲蓄銀行主導(dǎo)著德國的公共住房金融體系，住房儲蓄銀行是“互助式契約儲蓄系統(tǒng)”，定向的為儲戶提供購房服務(wù)。公積金封閉運(yùn)行且存貸款利息都很低，無論存款還是貸款，其資金的運(yùn)作只面向自己的儲戶，存款者繳存的資金不允許用于投資行為，存貸的利率差是其利潤的唯一來源。由于業(yè)務(wù)單一，它與商業(yè)銀行進(jìn)行合作，可以降低機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。

四、我國住房公積金制度改革方案規(guī)劃

針對我國住房公積金制度的實(shí)際問題，借鑒國外政策性住房金融制度的成功經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為我國住房公積金制度應(yīng)定位于政策性互助性金融機(jī)構(gòu)，通過系統(tǒng)設(shè)計(jì)讓公積金制度由封閉式變?yōu)殚_放式，提高資金的安全性。

（一）立法制度

加快住房政策性金融機(jī)構(gòu)的立法步伐，突出強(qiáng)制性，依照國家的政策規(guī)定使政策性金融機(jī)構(gòu)的制度立法層級得到提高，全面提升管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平，擴(kuò)大制度覆蓋面，做到應(yīng)建盡建、應(yīng)繳盡繳。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置

建立以中央住房金融機(jī)構(gòu)為中心的政策性互助性金融體系，通過平衡地方和中央的利益打破我國公積金制度屬地化管理的舊體制。組織架構(gòu)采用“總分行制”，即“國家（總）—?。ǚ郑校ㄖВ?，有利于歸集、分配資金，抵御風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的使用效率，增強(qiáng)競爭力。

（三）資金來源

高效率、高集聚力的資金組織系統(tǒng)是政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。資金來源主要有：1.住房公積金（最主要的資金來源渠道）；2.住房補(bǔ)貼；3.公有住房、商品房專項(xiàng)維修資金；4.公有住房出售的房款；5.存量房交易監(jiān)管資金；6.通過發(fā)行債券、貸款證券化等金融工具歸集資金；7.房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售款；8.政府財(cái)政資金；9.從其他機(jī)構(gòu)借入的資金。以上渠道將籌集大量的資金，由政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控和充分的利用，還可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，利用多種負(fù)債工具進(jìn)一步拓寬資金來源渠道，保證資金來源充沛和自身流動性安全。

（四）資金使用

政策性金融機(jī)構(gòu)的資金主要用于：舊房改造貸款、購買住房貸款、保障性住房建設(shè)以及其他相關(guān)的住房貸款。重點(diǎn)使用于購房支持，提高職工住房率，針對低收入者出臺相應(yīng)的優(yōu)惠傾斜政策。資金還可投資資本市場和貨幣市場，整合同業(yè)資源，利用互聯(lián)網(wǎng)金融平臺大力提升其金融服務(wù)能力，創(chuàng)新與住房相關(guān)的金融業(yè)務(wù)，為居民提供住房政策性金融融資服務(wù)。

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（作者單位：大連市住房公積金管理中心）