■ 周傳斌 楊衛(wèi)東

《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》）頒布實施一年以來，各地的生活垃圾分類管理工作正在以前所未有的速度轟轟烈烈地開展。雖然部分城市在局部示范項目上已經(jīng)取得了初步的成績，但是如何將垃圾分類管理工作繼續(xù)深入、可持續(xù)地推進也是當前不少城市困惑的問題。生活垃圾分類管理具有減量化、資源化、無害化、產(chǎn)業(yè)化、社會化等多重目標，同時又關(guān)系到居民、物業(yè)、企事業(yè)單位、政府機關(guān)、社會團體等諸多利益主體，本身就是一項復雜的、系統(tǒng)化的社會創(chuàng)新工程。垃圾分類可以減輕垃圾清運壓力，促進資源回收利用；可以加快“兩型社會”建設(shè)，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量；還可以培養(yǎng)全社會的資源環(huán)境意識，提升中華民族的文明素質(zhì)，值得長期投入、建設(shè)和完善。同大多數(shù)社會創(chuàng)新工程一樣，垃圾分類制度建設(shè)也亟需在較短時間內(nèi)夯實基礎(chǔ)、見到成效，提升全社會參與垃圾分類的信心。本文分析了我國生活垃圾分類管理所處的階段，在此基礎(chǔ)上提出當前我國生活垃圾分類管理的重點任務(wù)。

一、生活垃圾分類管理的階段分析

創(chuàng)新擴散理論（Diffusion of innovations）提出，創(chuàng)新事物的累積擴散程度總體呈S型曲線形態(tài)，即一開始只有少部分的先驅(qū)創(chuàng)新者（2．5%）和早期采用者（13．5%）接受，接著早期大眾開始接受（34%），再接著晚期大眾開始接受（34%），最后還有約16%的“遲緩者”較晚甚至永遠難以接受（見圖）。在創(chuàng)新擴散的前期，迅速累積10～20%的“早期采用者”將可能成為創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。創(chuàng)新擴散理論已在農(nóng)業(yè)、電子、信息技術(shù)、政策、媒體傳播等創(chuàng)新領(lǐng)域進行了應(yīng)用和驗證。生活垃圾分類管理是一項涉及多個參與主體的社會創(chuàng)新工程，其發(fā)展歷程也可能符合創(chuàng)新擴散模型描述的規(guī)律?；趧?chuàng)新擴散理論的關(guān)鍵要素，在調(diào)研我國部分城市垃圾分類實踐效果的基礎(chǔ)上，我國的垃圾分類管理正處于創(chuàng)新關(guān)鍵期甚至是轉(zhuǎn)折期，有以下三個方面的關(guān)鍵問題：

（1）從提高擴散程度看，需要迅速累積10～20%垃圾分類的“早期采用者”數(shù)量?？梢杂梢椎诫y，在黨政機關(guān)、學校、農(nóng)貿(mào)市場、超市、餐飲企業(yè)等便于監(jiān)管的主體率先實現(xiàn)垃圾分類全覆蓋；也需要在鞏固前期垃圾分類小區(qū)的基礎(chǔ)上，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，逐步擴大垃圾分類小區(qū)試點范圍。

（2）從強化創(chuàng)新特征看，需要提高垃圾分類活動的“可試驗性”（可復制性）和“可觀察性”?？梢赃x擇有機易腐垃圾、低值可回收物等重點領(lǐng)域，加快建設(shè)生活垃圾分類利用的基礎(chǔ)設(shè)施，形成可看、可學、可復制的垃圾分類管理模式并加強宣傳和推廣，進一步增強公眾對垃圾分類創(chuàng)新活動的信心。

（3）從優(yōu)化創(chuàng)新過程看，需要實現(xiàn)公眾對垃圾分類“獲知”到“說服”的轉(zhuǎn)變。近年來垃圾分類宣傳日漸普及，垃圾分類的理念已經(jīng)被大多數(shù)人所認知，但真正推動公眾執(zhí)行垃圾分類需要更多的“說服”手段，例如從立法上明確垃圾分類的責任、從收費上調(diào)節(jié)垃圾分類的意愿、從教育上推動公眾掌握垃圾分類操作的方法。

（4）從鞏固創(chuàng)新成效看，需要加強垃圾分類活動的績效評價、信息反饋和對策響應(yīng)體系，及時發(fā)現(xiàn)問題、“固化”成效、避免“反彈”。垃圾分類的復雜性決定了其推進過程是一個適應(yīng)性管理過程，而其中最為關(guān)鍵的信息的收集和反饋，這是職能部門考核工作完成情況、城市間比較和經(jīng)驗交流、優(yōu)化調(diào)整垃圾分類實施方案的關(guān)鍵所在。

基于創(chuàng)新擴散理論的生活垃圾分類管理階段分析

二、當前生活垃圾分類管理的重點任務(wù)建議

從提高擴散程度、強化創(chuàng)新特征、優(yōu)化創(chuàng)新過程三個方面，針對我國大部分生活垃圾分類管理的共性問題，建議先易后難、夯實基礎(chǔ)，當前重點實施以下七項任務(wù)，加快突破生活垃圾分類管理工作的轉(zhuǎn)折期。

（一）在黨政機關(guān)率先實現(xiàn)垃圾分類收集全覆蓋

《方案》確定了垃圾分類“政府推動、全民參與”的基本原則，提出“要強化公共機構(gòu)和企業(yè)的示范帶頭作用”。2017年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局出臺了《關(guān)于推進黨政機關(guān)等公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》，進一步提出黨政機關(guān)等公共機構(gòu)要帶頭實施垃圾分類工作。政府機關(guān)單位不僅是垃圾分類事業(yè)的主要推動者，也是生活垃圾的產(chǎn)生者，理應(yīng)率先垂范。從可操作性看，政府機關(guān)排放的垃圾以辦公垃圾為主，可回收物比例較高，而且機關(guān)食堂的餐廚垃圾本身也已經(jīng)同辦公區(qū)產(chǎn)生的垃圾分開，垃圾分類相對居民小區(qū)操作相對簡單，并未增加公務(wù)人員過多的負擔。在制度設(shè)計上，垃圾分類可以納入各級黨政機關(guān)年度考核，具有較高的強制性和約束性。在引領(lǐng)示范作用上，黨政機關(guān)可以將其垃圾分類實踐作為進一步宣傳垃圾分類、改善形象的抓手。黨政機關(guān)垃圾分類全覆蓋還能讓更多的黨政機關(guān)更充分地了解垃圾分類操作流程，有助于垃圾分類工作推進中的部門協(xié)作。

（二）加快推進重點對象的有機易腐垃圾治理

城市生活垃圾中有機易腐垃圾（濕垃圾）的分類收集、減量化與資源化的重要性已經(jīng)得到廣泛認同。農(nóng)貿(mào)市場、超市、餐飲企業(yè)、園林綠化單位產(chǎn)生的有機易腐垃圾產(chǎn)量大，物料相對較純，分類收集操作和監(jiān)管也相對容易。我國目前有機易腐垃圾處理和資源化利用主要存在幾個方面的問題：第一，特大城市應(yīng)加快論證和建設(shè)大型化有機易腐垃圾處理，提高現(xiàn)有餐廚垃圾處理設(shè)施的使用率。我國在運行的大型化廚余垃圾處理工程案例仍是空白（大于500噸/日），目前僅有寧波市在建1座廚余垃圾干式厭氧發(fā)酵處理廠，預(yù)計在2018年8月建成投產(chǎn)。第二，因地制宜建立一批以農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場、大型公園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的有機易腐垃圾分散式處理站點，彌補有機易腐垃圾處理設(shè)施短板，成為大型處理設(shè)施的有益補充。第三，加快形成工商、環(huán)衛(wèi)、園林部門對超市、農(nóng)貿(mào)市場、餐飲企業(yè)、大型公園等有機易腐垃圾產(chǎn)生單位的監(jiān)管合力，聯(lián)合制定管理辦法，對于未按要求制定垃圾分類的責任主體進行處罰。還可以通過部門協(xié)作實現(xiàn)廚余垃圾、餐廚垃圾、園林垃圾等不同性狀有機易腐垃圾的聯(lián)合處理，實現(xiàn)原料科學調(diào)配，使之更符合好氧、厭氧等有機垃圾處理工藝的原料需求。

（三）在學校全面落實垃圾分類教育和實踐

大、中、小各級學校的垃圾分類也具有操作和監(jiān)管相對容易的特點，學校也是垃圾分類宣教的重要陣地。垃圾分類宣傳教育的深度是影響分類成敗的關(guān)鍵，對北京市600個小區(qū)進行調(diào)查的結(jié)果顯示，垃圾分類知曉率與投放正確率顯著相關(guān)。近年來，我國的垃圾分類宣傳教育已經(jīng)非常普遍，電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、廣播中關(guān)于垃圾分類的宣傳越來越多、形式也越來越豐富，但是目前的垃圾分類教育還沒有常態(tài)化、規(guī)范化。2018年1月16日，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在學校推進生活垃圾分類管理工作的通知》，明確提出要將“生活垃圾分類知識融入教材”，將生活垃圾分類的常態(tài)化教育提上日程。首先，應(yīng)該編制一套符合不同年齡段學生使用的教材，既要體現(xiàn)垃圾分類的普適性內(nèi)容，也應(yīng)符合所在城市垃圾分類投放的具體要求細則。其次，要將課本教育同學生在校期間的實際操作相結(jié)合，實現(xiàn)學校垃圾分類的全覆蓋。第三，通過學生影響其家庭的垃圾分類操作，可采用基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的家庭垃圾分類情況抽查，作為學生垃圾分類課程考評的得分依據(jù)。第四，要強化垃圾分類教育的規(guī)范性，聘請專業(yè)人員做好教師培訓，確保垃圾分類教育的學時、考試、學分等教學安排。

（四）完善垃圾分類管理的法律、法規(guī)和標準體系

我國現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏對生活垃圾分類的強制性要求。表中綜述了我國現(xiàn)行的主要法律、法規(guī)對垃圾分類的相關(guān)條款，這些條款既沒有明確規(guī)定居民、物業(yè)、企事業(yè)單位、黨政機關(guān)等不同主體的垃圾分類投放責任，也沒有規(guī)定未進行分類投放是違規(guī)、違法行為，更未提出相應(yīng)的懲罰措施。這給地方制定垃圾分類法規(guī)和標準帶來一定的難度。例如，2017年8月上海市開出了首個針對物業(yè)公司的《責令整改通知書》，對未執(zhí)行垃圾分類的小區(qū)物業(yè)進行罰款，引起法律界的熱烈討論。物業(yè)公司是提供物業(yè)服務(wù)的主體，居民才是垃圾排放的主體，物業(yè)公司是否應(yīng)該承擔因為居民垃圾不分類帶來的處罰？之所以有這樣的討論，正是因為國家上位法律、法規(guī)只規(guī)定了“垃圾分類是一件應(yīng)當做的事情”，而并未明確各主體在垃圾分類中的責任。另外，由于各個地方試點城市的市情不同，《方案》鼓勵建立地方垃圾分類管理標準體系，而目前我國僅有少數(shù)城市探索制定了垃圾分類地方標準體系。各個城市應(yīng)依據(jù)垃圾分類管理規(guī)劃，制定包括投放、標識、設(shè)施配置、監(jiān)管、考核等垃圾分類標準體系。

我國相關(guān)法律、法規(guī)對垃圾分類管理的要求

（五）完善促進分類收集的生活垃圾收費機制

我國大部分城市都建立了針對企事業(yè)單位和居民的生活垃圾收費機制，但大多存在收繳覆蓋率和費率偏低的現(xiàn)象。城市居民是排放生活垃圾量最大的主體，但是居民并沒有為其排放垃圾的行為完全買單，不符合“誰產(chǎn)生、誰付費”的原則。目前，我國大部分城市采用按戶定額收費的方式收取垃圾處理費用，在中山、深圳等少數(shù)地方探索了垃圾處理費和水費捆綁征收。2017年寧波市啟動了世界銀行贈款項目，專題研究以垃圾收費促進垃圾分類管理的機制。目前大部分城市開展的生活垃圾分類收集試點工作基本由財政資金支付，在短期試點階段固然理所應(yīng)當，但是從長效推進垃圾分類工作角度，必須建立穩(wěn)定的垃圾收費機制。第一，應(yīng)科學測度垃圾運輸、處理、處置成本，量化垃圾處理的“負外部性”代價，作為垃圾收費的依據(jù)，增加垃圾排放付費的“痛感”。第二，將垃圾收費工作同智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設(shè)深度結(jié)合，探索具有差異性且征收成本合理的垃圾收費方法，如隨水費征收，小區(qū)、企事業(yè)單位按垃圾產(chǎn)生量計量收費等。目前垃圾智能收運車輛一般都配備有自動稱重和GPS定位系統(tǒng)，將垃圾計量延伸到小區(qū)甚至單元樓也已經(jīng)成為可能。第三，將垃圾收費與垃圾分類績效獎勵掛鉤，對于實施垃圾分類、實現(xiàn)垃圾減量的小區(qū)和企事業(yè)單位，按減量實際效果減少垃圾收費。

（六）建立針對低值可回收物的補貼機制

低值可回收物包括玻璃、鐵質(zhì)金屬、木材、低值塑料（PVC、PP、PE等）等廢棄材料。近年來國際原材料價格下行，國內(nèi)地租、房租、人力成本不斷增長，加之城市化發(fā)展帶來的廢品集散地拆遷，諸多因素導致這些在十多年前還被拾荒者收集的低值可回收物已經(jīng)逐步退出廢品回收市場。廣州市最早探索的低值可回收物補貼標準是93元/噸，其補貼依據(jù)主要是當?shù)氐睦盥窕鶞蕛r格。目前關(guān)于生活垃圾分類收集的補貼政策很多，在部分城市補貼力度也很大，甚至出現(xiàn)了1700元/噸廚余垃圾的高額補貼。對于低值可回收物補貼的對象應(yīng)該是資源再生利用企業(yè)，核心是補貼其生產(chǎn)活動的“正外部性”，即這些企業(yè)對于減輕垃圾處理設(shè)施負荷、減少填埋、焚燒等垃圾處理環(huán)節(jié)的污染排放的環(huán)保效益。應(yīng)基于全生命周期框架，對資源再生利用企業(yè)的“正外部性”價值進行評估，并建立全國統(tǒng)一的補貼標準和補貼辦法，通過對資源再生利用企業(yè)的補貼，抬高前端廢品回收價格，讓低值可回收物價通過市場機制重新回歸回收市場。尤其是在“禁止洋垃圾入境”帶來企業(yè)原料短缺的背景下，更應(yīng)該加快制定補貼政策鼓勵回收，否則這些企業(yè)將面臨倒閉風險，進而造成我國再生資源回收利用處理能力的下降。

（七）開展生活垃圾分類管理績效測評工作

管理績效測評是實施生活垃圾分類管理工作的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的生活垃圾分類評價指標包括分類收集知曉率、分類收集參與率、容器配置率、容器完好率、車輛配置率、生活垃圾分類收集率、資源回收率和末端處理率等。《方案》中首次提出“各試點城市的生活垃圾回收利用率要達到35%以上”的剛性指標，其本質(zhì)是一項基于物質(zhì)回收利用實績的評價指標，在引導我國垃圾分類工作“由虛向?qū)崱鞭D(zhuǎn)變方面具有重要作用。第一，應(yīng)建立一套務(wù)實的評價指標體系，建議以生活垃圾回收利用率為核心指標，兼顧宣傳教育知識普及程度、制度建設(shè)完善程度等方面。第二，以《方案》初步明確的生活垃圾回收利用率達到35%為基準，進一步確定科學合理的收據(jù)收集方法和評價標準體系，并及時對46個示范城市2020年的達標可行性進行評估，避免為了達標上報不實數(shù)據(jù)。第三，在已開展垃圾分類收集試點的城市應(yīng)建立年度考核制度，在地方政府層面，應(yīng)由地方監(jiān)察委牽頭，全面考核各職能部門分解任務(wù)的完成情況；在上位部門層面，應(yīng)逐步開展試點城市間的績效量化評比工作，作為城市間互相交流學習經(jīng)驗的基礎(chǔ)。