姜慶國

（1.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130012；2.中國社會科學(xué)院評價研究院，北京 100732）

十九大報告指出：“要強化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。”西部地區(qū)作為中國重要的區(qū)域板塊之一，是中國全面建成小康社會的重點難點，也是提升全國平均發(fā)展水平的巨大潛力所在，事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是否得以順利實施。自1999年中國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)的發(fā)展面貌得到了極大的改善。當(dāng)下，西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入爬坡過坎、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，如何多舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局將成為了新時代中國面臨的重大現(xiàn)實問題之一。

為進(jìn)一步落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，力助西部地區(qū)在新形勢下形成新的增長極，探尋一條新的發(fā)展路徑，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)尤顯重要。新城新區(qū)建設(shè)作為進(jìn)一步加快中國工業(yè)化進(jìn)程的戰(zhàn)略支撐，也是實現(xiàn)城市規(guī)模與空間擴(kuò)張，深化城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新形式。新城新區(qū)涵蓋了國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)等。同時，它也是中國各大城市新建的獨立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。目前，中國關(guān)于新城新區(qū)建設(shè)理論的研究還處于探索階段，鮮見研究西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的相關(guān)問題。事實上，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開發(fā)等戰(zhàn)略息息相關(guān)，在發(fā)展過程中，不可避免地遇到一系列現(xiàn)實難題。新時代下，研究如何通過“新”理念、“新”思想促進(jìn)西部地區(qū)新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

中國新城新區(qū)的建設(shè)發(fā)展起步較晚，從1979年第一個工業(yè)區(qū)——蛇口工業(yè)區(qū)成立，到1992年第一個國家級新區(qū)——浦東新區(qū)的設(shè)立，再到2017年4月1日第19個國家級新區(qū)——雄安新區(qū)的塵埃落定，先后歷時近40年。目前，中國新城新區(qū)建設(shè)相關(guān)理論還處于探索階段，對于新城新區(qū)概念的界定尚不明晰、內(nèi)涵把握也有待進(jìn)一步深化。劉士林參照西方國家新城建設(shè)的相關(guān)理論，并結(jié)合我國新城新區(qū)建設(shè)實踐，對新城新區(qū)的概念做出了嘗試性的界定[1]。根據(jù)新城新區(qū)涵蓋的范圍將新城新區(qū)界定為廣義和狹義兩類，廣義的新城新區(qū)為1979年（蛇口工業(yè)區(qū)）以來我國各省市在原來的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機構(gòu)的區(qū)域；狹義的新城新區(qū)為1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來我國各大城市新建的獨立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。馮奎在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新城新區(qū)的發(fā)展功能，將新城新區(qū)定義成為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多方面需要，主動規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對獨立的城市空間單元[2]。

表1 西部地區(qū)新城新區(qū)分布情況[1]

烏魯木齊經(jīng)開區(qū)、石河子經(jīng)開區(qū)、庫爾勒經(jīng)開區(qū)、奎屯經(jīng)開區(qū)、阿拉爾經(jīng)開區(qū)、五家渠經(jīng)開區(qū)、準(zhǔn)東經(jīng)開區(qū)、甘泉堡經(jīng)開區(qū)、庫車經(jīng)開區(qū)西藏 / / 拉薩經(jīng)開區(qū)合計 6個 33個 46個新疆 /烏魯木齊高新區(qū)、昌吉高新區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)石河子高新區(qū)

借鑒劉士林、馮奎等學(xué)者們關(guān)于新城新區(qū)的界定，并結(jié)合西部地區(qū)的實際情況，本文將新城新區(qū)具體鎖定為國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)科技城、產(chǎn)業(yè)新城、智慧新城、海綿城市、空港新城、高鐵新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城等。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2017年底，西部地區(qū)國家級新區(qū)數(shù)量達(dá)到了6個，國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)也有33個，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)達(dá)46個等（詳見表1）。

二、西部地區(qū)新城新區(qū)的總體布局和戰(zhàn)略定位

（一）西部地區(qū)新城新區(qū)的總體布局

在國家“一帶一路”倡議及長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總體框架下，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，已形成了以國家級新區(qū)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為戰(zhàn)略支撐，以?。ㄊ?、區(qū)）級各類新城新區(qū)為重要補充的總體發(fā)展布局。

1.國家級新區(qū)的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

近年來，西部地區(qū)六大國家級新區(qū)發(fā)展勢頭良好，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。接下來，筆者以重慶兩江新區(qū)和云南滇中新區(qū)為例，分析國家級新區(qū)的重要戰(zhàn)略地位。重慶兩江新區(qū)作為西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點，也是“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要聯(lián)接點。在新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)上，其戰(zhàn)略定位瞄準(zhǔn)于探索和深化中國內(nèi)陸區(qū)域參與國際分工，融入全球市場。重慶兩江新區(qū)“一心四帶”的產(chǎn)業(yè)布局就是在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下漸趨成形。云南滇中新區(qū)是中國面向南亞、東南亞輻射中心的重要支點。新區(qū)的總體定位是充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢，提升面向南亞、東南亞開放的通道和門戶功能，將新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國際合作的重要平臺，形成內(nèi)外聯(lián)動、互為支撐的開放合作新格局?；诖耍颇系嶂行聟^(qū)圍繞“開放、合作”這一主題，規(guī)劃設(shè)立了臨空產(chǎn)業(yè)基地、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范基地、綠色先進(jìn)制造基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，這些產(chǎn)業(yè)基地的設(shè)立為帶動滇中地區(qū)乃至云南省經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)更好更快發(fā)展，努力縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距發(fā)揮著積極作用。

2.國家級高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略支撐作用

與國家級新區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用相一致，作為戰(zhàn)略支撐實體的開發(fā)區(qū)也在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。特別是國家級開發(fā)區(qū)，由于適宜的稅收優(yōu)惠政策以及獨立的行政審批制度等，吸引著周邊其他地區(qū)的企業(yè)向開發(fā)區(qū)聚集，形成了產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮了集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)模平穩(wěn)增長的作用。無論是廣西省的南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，還是新疆地區(qū)的烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、庫爾勒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、奎屯經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，這些國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量中都占據(jù)著重要一席，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的重要引擎。國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)則主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的作用，通過不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助地區(qū)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)從低質(zhì)量增長到高質(zhì)量增長的平穩(wěn)過渡。同時，國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)主要集中了各地區(qū)的政府大力扶植的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的重要推動力量。

3.?。ㄊ?、區(qū)）級新城新區(qū)的重要補充作用

除了國家級新城新區(qū)以外，西部地區(qū)各?。ㄊ?、區(qū)）級新城新區(qū)也是遍地開花。這些省（市、區(qū)）級的新城新區(qū)作為當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)增長極，在國家“一帶一路”及西部大開發(fā)戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的作用。事實上，國家級新城新區(qū)也大都由?。ㄊ?、區(qū)）級的新城新區(qū)發(fā)展而來，并依托?。ㄊ?、區(qū)）級的新城新區(qū)的歷史積累進(jìn)一步完善和升級再造。這一定程度上表明省（市、區(qū)）級新城新區(qū)的發(fā)展作為衡量一個地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獏⒖贾笜?biāo)，完善和補充著國家級新城新區(qū)的建設(shè)任務(wù)。

（二）西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略定位

西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)不僅關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，更是擔(dān)負(fù)著國家“一帶一路”和建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶連接點的重要歷史使命。經(jīng)過多年的開發(fā)與建設(shè)，西部地區(qū)新城新區(qū)已發(fā)展成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的新引擎、東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的核心紐帶和西部地區(qū)對外開放的重要門戶。

1.西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長新引擎

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)，尤其是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，不僅為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大增添了動力，同時還通過不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大招商引資的力度，擴(kuò)大了民營經(jīng)濟(jì)比重，優(yōu)化了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。以云南滇中新區(qū)為例，2015年，滇中新區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值522億元，同比增長6.5%，占昆明市地區(qū)生產(chǎn)總值的12.89%；規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資540.5億元，增長15.7%；一般公共預(yù)算收入43.4億元，增長11.7%；規(guī)模以上工業(yè)增加值122.3億元；社會消費品零售總額124.7億元，增長11.1%。不難發(fā)現(xiàn)，滇中新區(qū)已經(jīng)成為了地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長引擎。

2.長江經(jīng)濟(jì)帶的重要連接點

長江經(jīng)濟(jì)帶是西部地區(qū)依托黃金水道打造中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶的戰(zhàn)略支點。經(jīng)濟(jì)帶除了覆蓋上海、浙江、江蘇、湖北等中東部地區(qū)外，還覆蓋了四川、重慶、云南、貴州等這些西部重點省份。長江經(jīng)濟(jì)帶除了有利于構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，推動沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，培育具有國際競爭力的城市群，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為充分體現(xiàn)國家綜合經(jīng)濟(jì)實力、積極參與國際競爭與合作的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶外，還能帶動西部地區(qū)的開發(fā)與發(fā)展，為西部大開發(fā)戰(zhàn)略添加新動能。重慶地處絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與長江經(jīng)濟(jì)帶“Y”字形大通道的聯(lián)絡(luò)點上，具有承東啟西、連接南北的獨特區(qū)位優(yōu)勢，既是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要戰(zhàn)略支點、海上絲綢之路的產(chǎn)業(yè)腹地，又是長江經(jīng)濟(jì)帶的西部中心樞紐。習(xí)近平總書記曾指出，重慶作為我國中西部地區(qū)唯一的直轄市，區(qū)位優(yōu)勢突出，戰(zhàn)略地位重要，是西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點，處在“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的連接點上，在國家區(qū)域發(fā)展和對外開放格局中具有獨特而重要的作用。

3.西部地區(qū)對外開放的重要門戶

西部地區(qū)地理位置特殊，處于東南亞經(jīng)濟(jì)圈的核心地帶，是中國對外加強東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要關(guān)口和門戶。2017年4月1日，備受海內(nèi)外關(guān)注的重慶自貿(mào)區(qū)方案公布，重慶自貿(mào)區(qū)即將掛牌。這是中國自貿(mào)區(qū)從沿海開放到內(nèi)陸開放的全新布局和全面改革，對探索和深化中國內(nèi)陸區(qū)域參與國際分工，融入全球市場，對正在實施的“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，對中國對沖全球市場風(fēng)險、開發(fā)內(nèi)陸腹地市場，均具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。此外，在西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)中也帶動了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為加強東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作出了巨大的貢獻(xiàn)。

三、西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)中存在的問題

中國新城新區(qū)建設(shè)雖然起步較晚，但發(fā)展速度卻異常迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2014年底，中國各級新城新區(qū)的數(shù)量已突破3000個，而各類產(chǎn)業(yè)園更是數(shù)以萬計。新城新區(qū)的爆發(fā)式增長有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動的合理因素，但也暴露出了諸多問題，不利于新城新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)為：新城新區(qū)數(shù)量過多，政府債臺高筑；新城新區(qū)功能定位不清，產(chǎn)業(yè)趨同明顯，新城新區(qū)土地利用效率低下，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”等[3][4][5]。西部地區(qū)雖起步較晚，但在發(fā)展過程中也不可避免地出現(xiàn)一系列問題。

（一）產(chǎn)業(yè)布局重疊現(xiàn)象明顯

西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展起步較晚，在后期開發(fā)建設(shè)中因缺少相關(guān)經(jīng)驗指導(dǎo)，各類新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局存在一定的重疊。西部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要涵蓋生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等幾大門類。其中，云南滇中新區(qū)規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、石油煉化產(chǎn)業(yè)、汽車及現(xiàn)代裝備制造業(yè)、臨空產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)。重慶兩江新區(qū)則在努力打造“311”產(chǎn)業(yè)體系，即電子信息、裝備制造、大汽車三大優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)。同樣，成都天府新區(qū)也致力于發(fā)展生物醫(yī)藥、信息安全、智能制造、創(chuàng)意設(shè)計、科技研發(fā)、新興金融等新興產(chǎn)業(yè)。除此之外，貴州貴安新區(qū)現(xiàn)已規(guī)劃建設(shè)32平方公里電子信息產(chǎn)業(yè)園、22平方公里高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、9.8平方公里新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，重點培育新一代信息技術(shù)、大力發(fā)展電子信息制造業(yè)，高端裝備制造產(chǎn)業(yè)和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)?？梢钥闯?，不同新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上都存在一定的重疊現(xiàn)象。

（二）缺乏合理的新城新區(qū)評價體系指導(dǎo)

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，但不理性的跟風(fēng)因素也較為嚴(yán)重，這點在不少縣市級新城新區(qū)建設(shè)中表現(xiàn)明顯。究竟哪些城市該設(shè)立新城新區(qū)？應(yīng)該設(shè)置多少新城新區(qū)？標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致新城新區(qū)建設(shè)的可行性、必要性、合理性都有待進(jìn)一步考證。政府在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)決定性作用，而市場對于新城新區(qū)建設(shè)作用發(fā)揮相當(dāng)有限，這就容易造成城市邊界的無序蔓延，政府財政不斷吃緊。雖然針對國家級高新區(qū)創(chuàng)新能力、國家級經(jīng)開區(qū)投資環(huán)境有一套通用的評價標(biāo)準(zhǔn)，但不同的新城新區(qū)類型和層次，不同的省際情況，不同的發(fā)展需求都需要建設(shè)更有針對性的評價體系作為科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)的指導(dǎo)，這樣才能避免千城一面和城市邊界無序蔓延的發(fā)生。

（三）環(huán)境問題日益凸顯

西部地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱、生態(tài)環(huán)境問題最為頻發(fā)的地區(qū)[6]。新城新區(qū)建設(shè)引致的大規(guī)模基建建設(shè)，帶來了一系列環(huán)境問題。以西咸新區(qū)的秦漢新城為例，就出現(xiàn)了地下水位下降，其中2011-2013年地下水位降幅達(dá)0.41～2.78m[7]。除此之外，西咸新區(qū)還存在地面沉降問題，不論是在灃東新城還是咸陽市主城區(qū)，都面臨著不同程度的地面沉降，且沉降有向西進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢[8]。與此同時，西咸新區(qū)的地下水污染問題也引起了普遍關(guān)注。由于西咸新區(qū)的工業(yè)污水未經(jīng)充分處理便被排放河流，污染物下滲，進(jìn)而嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐牡叵滤碵9]。

四、新時代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略及對策建議

（一）新時代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略

1.西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開發(fā)

西部大開發(fā)戰(zhàn)略自1999年實施以來，有力地推動了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長，提高了人們生活水平。西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)承擔(dān)著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重任，應(yīng)積極融合于西部大開放戰(zhàn)略之中。特別是習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要進(jìn)一步擴(kuò)大西部大開發(fā)力度，強化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局。從目前的現(xiàn)實情況來看，西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在發(fā)展過程中涌現(xiàn)出不少問題，致使在改革西部地區(qū)僵化的體制機制、不完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和激發(fā)缺乏活力的微觀主體的作用方面效果有限。因此，新時代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)借助西部大開發(fā)之力，大膽創(chuàng)新，積極探索，將體制機制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和微觀主體方面的問題與新城新區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，形成具有“西部特色”的新城新區(qū)。

2.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

新城新區(qū)建設(shè)一方面可以擴(kuò)大城市區(qū)域邊界，增加城市住房面積，緩解城市居住壓力，使更多農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并舉；另一方面也可以擴(kuò)大城市的功能邊界，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市公共服務(wù)水平，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能區(qū)布局的雙重優(yōu)化。但西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在過去很長一段時間內(nèi)對城鎮(zhèn)化的推動作用卻相當(dāng)有限，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率依舊遠(yuǎn)低于全國平均水平。這主要是由于西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)大都是在城市的外圍進(jìn)行拓展，交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完備性有所欠缺，產(chǎn)業(yè)和人口的聚集效應(yīng)不明顯，容易出現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中就明確指出，要嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)的建設(shè)，嚴(yán)格新城新區(qū)的設(shè)立條件，對于確需規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的，必須以人口密度、產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn)，科學(xué)合理編制規(guī)劃，防止城市邊界的無序蔓延。未來西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)要加強與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可協(xié)調(diào)性，用科學(xué)合理的規(guī)劃確保土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。

3.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與“一帶一路“建設(shè)

西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)是在國家“一帶一路”建設(shè)指導(dǎo)下有序推進(jìn)的。新時代下，西部地區(qū)新城區(qū)建設(shè)要與“一帶一路”建設(shè)深度融合，將西部地區(qū)打造成為中國西部開放的重要窗口和東南亞地區(qū)合作的中心樞紐。以云南滇中新區(qū)為例，新區(qū)的總體定位就在于要充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢，提升面向南亞東南亞開放的通道和門戶功能，把新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國際合作的重要平臺，形成內(nèi)外聯(lián)動、互為支撐的開放合作新格局。新區(qū)的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)轄區(qū)內(nèi)擁有中國第四大門戶樞紐機場——昆明長水國際機場，貴昆鐵路、滬昆高鐵、昆曲高速公路、嵩昆高速公路、320國道及小龍高速公路、嵩昆大道穿境而過，在綜合交通布局上形成“一港二鐵六路一軌”的總體結(jié)構(gòu)?！耙桓邸敝咐ッ餍聶C場；“二鐵”指滬昆客專高速鐵路和沾昆鐵路兩個鐵路通道；“六路”指昆嵩高速路、機場高速路、昆曲高速路、東南繞城高速公路四條高速路以及新320國道和呈黃快速路；“一軌”指軌道交通6號線（機場線）。此外，云南省昆明空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是云南唯一一個臨空特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是云南省深入實施橋頭堡、民航強省建設(shè)兩大戰(zhàn)略和滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的重要支撐。

（二）新時代西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展的對策建議

西部地區(qū)作為中國全面建成小康社會的重點難點，也是提升全國平均發(fā)展水平的巨大潛力所在。在西部大開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化和“一帶一路”建設(shè)等戰(zhàn)略支持下，西部地區(qū)新城新區(qū)應(yīng)瞄準(zhǔn)自身定位，結(jié)合各地區(qū)實際情況進(jìn)行差異性發(fā)展。新時代下，西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)成敗在于唯“新”，是改革之“新”，而不是簡單的區(qū)域之“新”，新城新區(qū)不是“拿新瓶裝舊酒”，而應(yīng)該是“換新瓶釀新酒”，以新城新區(qū)作為改革試點區(qū)，在新發(fā)展理念下，用新的體制機制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運營模式來突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，培育“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新格局。

1.因勢利導(dǎo)，積極助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

2014年，科技部提出2020年國家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動的總體目標(biāo)，即到2020年，將國家高新區(qū)建設(shè)成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎。從1988年第一批，也是僅有的第一家國家級高新區(qū)——北京中關(guān)村高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建成以來，截止到2015年，全國共成立了145家國家級高新區(qū)。在國家級新城新區(qū)的規(guī)劃戰(zhàn)略中，不同的開發(fā)區(qū)在目標(biāo)和功能定位上承載著不同的歷史使命。除了國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以外，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)則主要著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵。西部地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，需要加大招商引資的力度，通過引進(jìn)外資企業(yè)和國外先進(jìn)技術(shù)，完善本地的市場競爭機制，從而提升本土企業(yè)的國際競爭力水平，實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級再造。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)快速發(fā)展，在新城新區(qū)內(nèi)的企業(yè)還可以借助互聯(lián)網(wǎng)的信息平臺打破市場地域的限制，開拓國內(nèi)市場乃至國際市場。

2.因地制宜，科學(xué)合理布局新興產(chǎn)業(yè)

新城新區(qū)的開發(fā)與建設(shè)必須要以產(chǎn)業(yè)作為支撐，產(chǎn)城融合是新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求[10][11]。在新城新區(qū)的建設(shè)過程中，應(yīng)依據(jù)各地區(qū)發(fā)展的實際情況，因地制宜，切勿貪大求全，要避免土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。在產(chǎn)業(yè)布局方面，在綜合考量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力、社會支撐力、環(huán)境承載力以后，再科學(xué)合理地制定發(fā)展規(guī)劃，改變產(chǎn)業(yè)布局“千城一面”的格局。在新城新區(qū)的建設(shè)過程中，還要破除“固步自封”的舊理念，大膽創(chuàng)新、積極探索。以新城新區(qū)作為改革試點區(qū)，用新的體制機制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運營模式來突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，培育具有西部特色的新興產(chǎn)業(yè)。

3.增強體制機制靈活性，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，體制機制較為僵化，這將一定程度上制約了西部地區(qū)市場主體活力。要想進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力，就必須不斷深化改革，進(jìn)一步擴(kuò)大開放力度，改變過去“強政府，弱市場”的局面。從目前的現(xiàn)實情況來看，西部地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重相對較高，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不足。為此，西部地區(qū)在建設(shè)新城新區(qū)過程中，應(yīng)堅決破除體制機制障礙，根據(jù)自身所處階段對標(biāo)國內(nèi)外新城新區(qū)在此階段的先進(jìn)做法與模式，以市場化為導(dǎo)向，大力推進(jìn)簡政放權(quán)，削弱人為干預(yù)的力量，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。同時，也應(yīng)積極參與國際國內(nèi)分工，擴(kuò)大對外開放，讓資源在不同區(qū)域間充分自由流動，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

4.重塑微觀主體，增添市場活力

從國家級和省市級新城新區(qū)的規(guī)劃來看，不同層次的新城新區(qū)目標(biāo)和功能定位均有所不同。對于西部地區(qū)而言，大量勞動力特別是高素質(zhì)勞動力外流至東南沿海地區(qū)工作，使得該區(qū)域勞動力特別是高素質(zhì)人才明顯不足。如何依托新城新區(qū)建設(shè)，從“流”之變轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬邸敝?，實現(xiàn)“城歸”尤顯關(guān)鍵。為此，西部地區(qū)在新城新區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體，吸引高素質(zhì)人才回歸，使國家級新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)成為開放型經(jīng)濟(jì)新體制和吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵。同時，依托其他類型的國家級和省級新城新區(qū)積極吸引和培育新型微觀主體，造就一批有一定專業(yè)技能的勞動者。在微觀企業(yè)上，在進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的新形勢下，政府應(yīng)明確自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有針對性的吸引相關(guān)企業(yè)落戶新城新區(qū)，同時注重扶持本土企業(yè)發(fā)展，努力打造一批有代表性、符合西部地區(qū)特色的龍頭企業(yè)，成為西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的中堅力量。

5.完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，建立環(huán)境監(jiān)測預(yù)警長效機制

在西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)過程中，要合理布局并建立新城新區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。針對生態(tài)環(huán)境相對脆弱的地區(qū)，尤其要做好重點監(jiān)測，對于生態(tài)環(huán)境相對較好的地區(qū)也應(yīng)做到基本覆蓋。在西部地區(qū)新城新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計當(dāng)中，要有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制空間開發(fā)強度，切實將新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)活動限制在環(huán)境承載能力以內(nèi)，為構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局奠定堅實基礎(chǔ)。

注：

[1]限于本文篇幅，文中僅列示西部地區(qū)國家級新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的情況。

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