摘 要：政府誠(chéng)信是指政府行政機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)力和職責(zé)的正確執(zhí)行程度，鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)村社會(huì)的組織對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理與調(diào)控。喪失政府誠(chéng)信是鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要因素。本文基于鄉(xiāng)村治理的視野下的政府誠(chéng)信問題及其原因，探討優(yōu)化政府誠(chéng)信的方法。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理：政府誠(chéng)信：原因：對(duì)策

對(duì)于鄉(xiāng)村治理的概念，有以下幾個(gè)看法，其一是鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會(huì)的組織或者機(jī)構(gòu)通過(guò)眾多制度來(lái)協(xié)調(diào)處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的一種過(guò)程，它在整個(gè)國(guó)家治理體系構(gòu)建中起著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用[1]。其二是“鄉(xiāng)村治理”即“村治”，是農(nóng)村中村民自治的治理組織，村委會(huì)的行為屬于村民自治的自發(fā)行為。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理指的是在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)進(jìn)行公共事務(wù)管理的一種政府與鄉(xiāng)村之間的治理關(guān)系。

誠(chéng)信，即誠(chéng)實(shí)守信。而政府誠(chéng)信是指政府機(jī)關(guān)在自身能力所能達(dá)到的范圍內(nèi)對(duì)民眾所做出的約定的履行程度，包括政府機(jī)構(gòu)科學(xué)執(zhí)政的程度、政府部門依法行政的程度、政府公務(wù)人員公信力等?！鞍凑丈鐣?huì)契約理論，公眾與政府的關(guān)系是基于行政權(quán)的運(yùn)行而達(dá)成的政治委托代理關(guān)系?！盵2]筆者認(rèn)為，政府誠(chéng)信是存在于政府與民眾之間的特殊誠(chéng)信，當(dāng)政府做出失信行為時(shí)，民眾由于其權(quán)力分配上的明顯劣勢(shì)會(huì)變得束手無(wú)策。

近年隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日益加快，鄉(xiāng)村社會(huì)也迎來(lái)了轉(zhuǎn)型時(shí)期，基本上變遷總體呈現(xiàn)良性特征，但依舊面臨著一些治理困境。而基層組織建設(shè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)在一些地方滯后，政府喪失誠(chéng)信，公權(quán)力和公信力明顯下降，是鄉(xiāng)村治理存在困境的關(guān)鍵原因。

1 鄉(xiāng)村治理中政府誠(chéng)信缺失的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村利益的掠奪

自農(nóng)業(yè)稅取消以來(lái)，中央政府制定了很多惠農(nóng)的政策，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的利益剝奪卻越來(lái)越普遍，這些剝奪不僅僅只出現(xiàn)在中西部農(nóng)村地區(qū)，也大量發(fā)生在東部沿海地區(qū)的農(nóng)村。[3]

以征地拆遷來(lái)說(shuō)，由于“土地財(cái)政”的盛行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的來(lái)源主要是依靠出讓國(guó)有土地來(lái)來(lái)獲得土地出讓金，因此政府不斷地從農(nóng)村及農(nóng)民手中掠奪土地。在有的農(nóng)村地區(qū)，出售國(guó)有土地所得收入占政府預(yù)算外收入的60%甚至更多。根據(jù)現(xiàn)有的土地財(cái)政制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往可以通過(guò)與農(nóng)民之間不對(duì)等的權(quán)利分配來(lái)獲取私利，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展及穩(wěn)定造成了不利的影響，“這種個(gè)體化的不規(guī)范行為不同于政府組織在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，在客觀條件下所采取的不規(guī)范行為，具有更大的隱蔽性、無(wú)規(guī)則性和危害性?！盵4]

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員腐敗行為頻發(fā)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的腐敗現(xiàn)象這些年沒有得到實(shí)質(zhì)性的改善，一是在鄉(xiāng)村治理中政府官員在國(guó)有土地的買賣過(guò)程中收受不法錢財(cái)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中未依法依規(guī)。而是通過(guò)弄虛作假來(lái)套取國(guó)家補(bǔ)貼。二是在評(píng)估農(nóng)村低保戶的資格是出現(xiàn)多報(bào)、虛報(bào)的現(xiàn)象，甚至本應(yīng)發(fā)放到農(nóng)民手中的低保金也被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)r截。在一些經(jīng)濟(jì)比較活躍、位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)，個(gè)別官員目無(wú)法紀(jì)，他們操縱選舉、籠絡(luò)打手、強(qiáng)行斂財(cái)，搖身成為百姓痛惡的“黑老大”。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧妙地運(yùn)用自身與村民中存在的信息不對(duì)等來(lái)隱瞞或者掩飾自己的一些不法行為，甚至于控制或者剝奪村民的合法權(quán)益。有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員組成了利益集團(tuán)，自治制度在很大程度上會(huì)可能損害這些官員的私人利益，為了獲得更大的自身利益，官員們會(huì)在行使自身職能或者村民自治方面剝奪村民的基本權(quán)利。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政赤字巨大

近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所造成的財(cái)政赤字的規(guī)模十分巨大，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不但會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，還會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行日常管理和行政中的功能發(fā)揮，還會(huì)因?yàn)樨?cái)政的短缺和補(bǔ)貼的困難導(dǎo)致社會(huì)組織與村民不愿意參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，“一個(gè)有權(quán)威的政府，必須是合法的政府，必須是守法的政府，也必須是遵守承諾的政府?！盵6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)給農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大不穩(wěn)定的因素，給村民與官員的干群關(guān)系造成了嚴(yán)重破壞。如果不解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字，造成的后續(xù)后果難以想象。

2 鄉(xiāng)村治理中政府誠(chéng)信缺失的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治體制改革滯后

農(nóng)村現(xiàn)行的政治體制已經(jīng)不能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變革，鄉(xiāng)級(jí)政府過(guò)多考慮自身的既得利益，在政治體制中沒有得到有效的制約。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只顧追求自身的既得利益，所以在很大程度上并不能做到依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，所以村民的利益和國(guó)家利益都得不到有效的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會(huì)集中轄區(qū)內(nèi)所有的有利資源為自己謀取私利，當(dāng)上級(jí)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況制定出政策時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府往往會(huì)通過(guò)“打擦邊球”的方式來(lái)規(guī)避一些有可能是自身利益受損的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。這種以犧牲農(nóng)民的切身利益來(lái)?yè)Q取基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益其實(shí)看起來(lái)社會(huì)利益的總和并沒有發(fā)生變化，但通過(guò)新的制度安排來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間這種不對(duì)等的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整無(wú)疑是必不可少的 。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員失信成本低

失信成本是指因失信人因其自身的失信行為所造成的各種損失。這些損失主要包括經(jīng)濟(jì)、道德等方面，有時(shí)甚至需要承擔(dān)法律帶來(lái)的懲罰。有學(xué)者從制度上認(rèn)為：“信用政府，不僅是一個(gè)主動(dòng)承擔(dān)內(nèi)在責(zé)任的政府，更主要的還是一個(gè)在制度上受到剛性的約束的政府?！盵7] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及政府工作人員失信成本過(guò)低的根本原因就在于對(duì)失信成本制度方面約束的不足，但是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理中獲取的收益比其失信所損失的成本要高得多，所以政府及其官員腐敗問題無(wú)法得到根治。一是道德規(guī)范對(duì)官員的制約作用降低，失信而付出的道德代價(jià)不高，沒有形成廉潔的道德風(fēng)氣，加之腐敗情況越來(lái)越嚴(yán)重的大背景下，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)政府和官員失信行為并不罕見。二是對(duì)失信行為的制約沒有相應(yīng)的法律制度，失信所需要付出的法律成本偏低，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員在如土地拆遷、低保戶工作等鄉(xiāng)村治理中的腐敗沒有一個(gè)明確的法律條例，給失信違法者以可乘之機(jī)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置不合理

“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必須的?！盵8]鄉(xiāng)村社會(huì)如今處在劇烈變革之中，一個(gè)良好的政府更是必不可少。如果不存在一個(gè)有效的政府，鄉(xiāng)村社會(huì)就會(huì)陷入治理的困境之中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”就是一紙空談。其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門職能劃分不清，出現(xiàn)了一件事多個(gè)部門管或者多個(gè)部門都不愿意管的現(xiàn)象，這種職能的交叉造成了政府部門資源的浪費(fèi)，當(dāng)農(nóng)民有問題需要找政府解決時(shí)，解決往往面臨很大的困難。其二是職能越位情況頻發(fā)?！霸轿弧笔青l(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉過(guò)多農(nóng)村發(fā)展的生產(chǎn)生活活動(dòng)，這種干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為結(jié)果往往是是農(nóng)民怨聲載道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒少出力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅喪失了公信力還背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3 鄉(xiāng)村治理中誠(chéng)信缺失的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)動(dòng)政府職能最重要的就是要打造一個(gè)服務(wù)型政府。在農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)生活時(shí)轉(zhuǎn)變以前通過(guò)行政手段進(jìn)行管理的思路。一是要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門設(shè)置進(jìn)行改革，撤銷多余的行政機(jī)構(gòu)，理清部門之間的權(quán)責(zé)劃分，改善冗員的現(xiàn)狀，只有這樣，才能夠減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展；二是政府部門設(shè)置要符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)因地制宜原則確定部門及部門工作人員的配置。在鄉(xiāng)村規(guī)模方面，如果規(guī)模較大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的區(qū)域可以配置經(jīng)濟(jì)方面的管理部門，如果規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需配置少量部門管理日常事務(wù)即可。

（二）提高政府及其官員的失信成本

在前文中我們提到制度設(shè)計(jì)上的缺陷是造成失信成本過(guò)低的根本原因，因此我們應(yīng)該建立一個(gè)提高官員失信成本的合理且全面的制度體系，在真正意義上減少失信行為的發(fā)生。首先，要建立完善的追責(zé)體系，不論該干部是在任該職位還是離任。除了腐敗行為要嚴(yán)懲不貸以外，因?yàn)楣賳T追求自身政績(jī)或者好大喜功造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也要對(duì)其進(jìn)行追責(zé)，不然會(huì)使得有些官員離任時(shí)毫無(wú)顧忌的將債務(wù)問題留給繼任者。其次，要完善對(duì)官員的評(píng)價(jià)體系，明確“清舊債也是任務(wù)與政績(jī)”對(duì)官員在任期間的政績(jī)進(jìn)行全面的科學(xué)考核，并以此作晉升的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立多元主體治理的格局

在鄉(xiāng)村治理中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還需要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源、村民參與等多元治理主體的作用。以前簡(jiǎn)單而且單一的治理手段已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)村治理復(fù)雜的實(shí)際需要。在市場(chǎng)資源的配置方面，政府不要為了短期政績(jī)或者自身利益作出違背市場(chǎng)規(guī)律的行為，盲目制定一些沒有經(jīng)過(guò)科學(xué)研究的政策，比如強(qiáng)制要求農(nóng)民種植政府要求的農(nóng)作物或者隨著領(lǐng)導(dǎo)的變更強(qiáng)制要求農(nóng)民更換種植的農(nóng)作物，這樣的行為都會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)損失。在社會(huì)參與方面，政府一是要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，根據(jù)費(fèi)孝通先生的差序格局理論，鄉(xiāng)村社會(huì)是以熟人模式為基礎(chǔ)的社會(huì)，因此農(nóng)民的廣泛參與對(duì)鄉(xiāng)村治理有很大的幫助。二是要對(duì)新團(tuán)體組織給予廣大的支持，這些新團(tuán)體組織作為溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的橋梁和紐帶，能夠起到化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足及協(xié)同政府治理的作用[9]。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的政府機(jī)關(guān)，而如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化也是如今的重要議題，在鄉(xiāng)村治理中如何實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信政府的目標(biāo)，對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展具有重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失信行為頻繁發(fā)生會(huì)隔斷政府與農(nóng)村以及農(nóng)民之間溝通的橋梁，會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失信的原因涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及個(gè)人等諸多方面，僅僅從理論上進(jìn)行的研究是完全不夠的，只有在實(shí)踐中尋求更大的突破才能夠推動(dòng)我國(guó)政府信任問題的研究得到更好的發(fā)展。

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[7]毛壽龍政府向人大報(bào)告舉債是好的開始， 2004年3月1日，http： //post. csonline. com. cn/pinglin/shizhengpinglun/t20040301_130945.htm

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[9]王義，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的協(xié)同治理能力[J].社團(tuán)管理研究，2005.

作者簡(jiǎn)介

潘文希（1993-）女，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2015級(jí)研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。