李新安

摘 要：本文圍繞構(gòu)建銀行業(yè)市場化風(fēng)險處置機(jī)制的目標(biāo)，結(jié)合國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置現(xiàn)狀，以及我國對相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的符合情況，對建立和完善存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接機(jī)制進(jìn)行了分析研究，提出了對破產(chǎn)銀行進(jìn)行高效有序處置，及時化解和妥善處置金融風(fēng)險的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：存款保險；破產(chǎn)法；處置機(jī)制

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）03-0044-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.007

一、引言

存款保險與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置制度均是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。銀行作為經(jīng)營存貸款和信用的企業(yè)，容易因信息不對稱等問題導(dǎo)致擠兌和銀行乃至金融體系的不穩(wěn)定。金融穩(wěn)定制度設(shè)計的目標(biāo)是促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)整體金融穩(wěn)定，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，但并非是保護(hù)行業(yè)內(nèi)每一個機(jī)構(gòu)都不失敗、不出風(fēng)險。對于經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險或失敗的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立有序的處置和退出框架，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)，以增強(qiáng)市場約束。

存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接本質(zhì)上屬于商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置問題范疇。由于我國存款保險制度實(shí)施時間較短，實(shí)踐中仍缺乏銀行破產(chǎn)處置的可循操作實(shí)例，存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法銜接方面的研究文獻(xiàn)也較少，相關(guān)文獻(xiàn)主要集中于對問題銀行的識別、監(jiān)管與處置方面。黃志凌（2015）討論了問題銀行的判斷與破產(chǎn)早期干預(yù)機(jī)制，提出應(yīng)完善銀行破產(chǎn)風(fēng)險治理和金融風(fēng)險基礎(chǔ)設(shè)施。呂苿等（2015）梳理了巴塞爾委員會發(fā)布的《問題銀行識別和應(yīng)對指引》，對完善我國問題銀行識別和應(yīng)對機(jī)制提供了借鑒。張勇等（2016）研究了國際上問題銀行的識別與界定方法，提出了適用于我國問題銀行的識別監(jiān)測與處置框架及相關(guān)政策建議。黃曉龍（2017）討論了存款保險機(jī)制在金融風(fēng)險處置中的作用，提出應(yīng)當(dāng)通過存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接，完善我國金融機(jī)構(gòu)市場化法律退出體系。

從國際標(biāo)準(zhǔn)看，2014年12月國際存款保險協(xié)會（IADI）公布的《有效存款保險制度核心原則》（修訂版）（以下簡稱《核心原則》），是存款保險制度領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)?！逗诵脑瓌t》共16條，進(jìn)一步明確了限額償付和市場約束等基本理念，著重強(qiáng)調(diào)了存款保險當(dāng)局應(yīng)具有直接信息收集權(quán)和必要的現(xiàn)場檢查權(quán)，確立了存款保險在市場化風(fēng)險處置機(jī)制中的重要地位，并應(yīng)作為危機(jī)應(yīng)對的重要平臺。《核心原則》強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善存款保險的及時償付及配套機(jī)制建設(shè)，有效發(fā)揮存款保險的早期糾正和風(fēng)險處置功能，破產(chǎn)處置和存款人保護(hù)程序并不僅限于對存款人的償付，還包括采取如更換高級管理層、終止合同、轉(zhuǎn)讓和出售資產(chǎn)及負(fù)債、債務(wù)減記或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)、設(shè)立臨時性過橋銀行等各種有效措施，以確保銀行關(guān)鍵業(yè)務(wù)不中斷，避免存款人賬戶凍結(jié)與實(shí)施處置（如償付存款）間隔時間過長。同時，在破產(chǎn)清算中，應(yīng)通過法律法規(guī)明確存款保險當(dāng)局作為借位求償債權(quán)人，至少具有與存款人同等的債權(quán)人權(quán)利和地位。2014年10月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）正式發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》（以下簡稱《核心要素》），這是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的國際標(biāo)準(zhǔn)?！逗诵囊亍窂倪m用范圍、處置機(jī)構(gòu)、處置權(quán)力、客戶資產(chǎn)處置、保障措施、機(jī)構(gòu)處置基金、跨境合作的法律機(jī)制、危機(jī)管理工作組、特定機(jī)構(gòu)的跨境合作協(xié)議、可處置性評估、恢復(fù)和處置計劃、信息獲取和信息共享12個方面明確了有效處置機(jī)制應(yīng)包含的基本要素。這些要素的實(shí)施將使處置當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有序處置，避免出現(xiàn)因償付能力救助造成納稅人的損失，同時，確保重要經(jīng)濟(jì)功能的可持續(xù)性?！逗诵囊亍访鞔_有效處置機(jī)制應(yīng)向處置機(jī)構(gòu)提供廣泛的處置權(quán)和選擇，對那些無法自主生存或沒有理由相信其能繼續(xù)維持下去的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。包括兩種選擇：一是穩(wěn)定化選擇。該選擇旨在確保系統(tǒng)重要性功能的持續(xù)性，包括向第三方（直接或間接通過過橋機(jī)構(gòu)）出售或轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)全部或部分股權(quán)、業(yè)務(wù)，或由官方授權(quán)的機(jī)構(gòu)提供重要功能，這些機(jī)構(gòu)由債權(quán)人提供資金、實(shí)現(xiàn)了資本重組。二是清算選擇。包括有序關(guān)停部分或所有機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，保護(hù)受保儲戶、保單持有者和其他零售業(yè)務(wù)客戶。

本文結(jié)合相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)對國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)處置現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，對建立和完善存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接機(jī)制，依法合規(guī)實(shí)現(xiàn)對破產(chǎn)銀行有序處置，及時化解和妥善處置金融風(fēng)險提出了相關(guān)政策建議。

二、國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置現(xiàn)狀

（一）國外現(xiàn)狀

1. 國際上破產(chǎn)處置立法模式。從國際立法實(shí)踐看，由存款保險和企業(yè)破產(chǎn)法為主體構(gòu)成銀行破產(chǎn)處置制度，是各國的普遍做法。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前主要由存款保險機(jī)構(gòu)發(fā)揮補(bǔ)充監(jiān)管職能，從“尾部風(fēng)險”著手對問題銀行進(jìn)行早期糾正和風(fēng)險處置并清理公眾債權(quán)。最好的風(fēng)險管理是防范和控制風(fēng)險少發(fā)生，而在風(fēng)險發(fā)生后能夠及早發(fā)現(xiàn)和處置。因此，關(guān)鍵要依賴良好的制度設(shè)計，對風(fēng)險進(jìn)行有效的疏導(dǎo)、識別和管理。目前國際上主要有三種銀行破產(chǎn)處置立法模式。

（1）以存款保險法建立銀行破產(chǎn)處置制度。典型代表如美國。美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）承擔(dān)銀行破產(chǎn)法庭的角色，F(xiàn)DIC有權(quán)擔(dān)任問題投保機(jī)構(gòu)的接管人、清算人，啟動對問題投保機(jī)構(gòu)的接管及破產(chǎn)清算。由于存款人保護(hù)在銀行破產(chǎn)處置中居于先導(dǎo)地位，因此美國在制度設(shè)計上由存款保險部門主導(dǎo)問題投保機(jī)構(gòu)的行政重組和破產(chǎn)處置。

（2）以“存款保險法+企業(yè)破產(chǎn)法”建立銀行破產(chǎn)處置制度。實(shí)踐表明，在妥善解決存款人保護(hù)及與之相關(guān)的社會穩(wěn)定問題后，問題投保機(jī)構(gòu)完全可以通過正常的企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場退出，典型代表是部分歐盟成員、加拿大、日本、韓國、中國臺灣地區(qū)等。以日本為例，日本未制定專門的銀行破產(chǎn)法，銀行破產(chǎn)適用于普通破產(chǎn)法，日本的《存款保險法》規(guī)定了存款保險制度在銀行風(fēng)險處置中的主導(dǎo)地位，并將其作為落實(shí)危機(jī)應(yīng)對措施的重要平臺。

（3）少數(shù)未制定專門存款保險法的國家，銀行破產(chǎn)適用企業(yè)破產(chǎn)法。典型代表如澳大利亞，該國未制定專門的銀行破產(chǎn)法，銀行破產(chǎn)適用于普通破產(chǎn)法。

2. 國際金融危機(jī)中的風(fēng)險處置模式比較。從目前國際實(shí)踐和趨勢看，一般都是由存款保險擔(dān)任問題金融機(jī)構(gòu)的處置當(dāng)局。就存款保險制度而言，根據(jù)國際存款保險協(xié)會歸納，全球存款保險主要有三種模式。一是“付款箱”模式。該模式中存款保險當(dāng)局的職責(zé)僅為在銀行倒閉后賠付存款人或?yàn)榈归]銀行提供資金。典型代表如危機(jī)前的英國和澳大利亞。二是“成本最小化”模式。該模式中存款保險當(dāng)局在“付款箱”之外還擁有參與處置問題及倒閉金融機(jī)構(gòu)的職能，力求維護(hù)存款保險基金支出最小化。典型代表如日本、加拿大。三是“風(fēng)險最小化”模式。該模式中存款保險當(dāng)局在“成本最小化”基礎(chǔ)上又進(jìn)一步增加了補(bǔ)充監(jiān)管和早期糾正職能。典型代表如美國、韓國以及我國臺灣地區(qū)。2008年國際金融危機(jī)以來，越來越多的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)向“成本最小化”或“風(fēng)險最小化”模式。

2008年發(fā)生的國際金融危機(jī)是對存款保險職能的一次檢驗(yàn)。從美國情況來看，截至2016年10月，美國在危機(jī)中共倒閉525家銀行。美國依靠其比較成熟有效的存款保險平臺，靈活運(yùn)用收購、承接等多種市場化處置方式，及時處置不同規(guī)模銀行的倒閉風(fēng)險，維護(hù)了公眾對銀行體系的信心，有效遏制了大量銀行倒閉的風(fēng)險向金融體系蔓延，維護(hù)了美國銀行體系穩(wěn)定和納稅人利益。在汲取成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，美國進(jìn)一步強(qiáng)化了存款保險風(fēng)險處置職能，將其延伸至具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機(jī)構(gòu)，使存款保險制度成為覆蓋整個金融業(yè)的風(fēng)險防范和處置制度安排。表1列出了美國FDIC處置問題銀行的四種方式。反觀歐洲，由于各國存款保險采用“付款箱”模式，主要依賴公共財政資源，出臺“壞銀行”計劃剝離不良資產(chǎn)，既使銀行業(yè)遭受重創(chuàng)，又引起對公共財政資源使用的極大爭議，在化解危機(jī)中作用有限。

（二）我國商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置現(xiàn)狀

我國目前尚未建立商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置相關(guān)的部門性法律制度。目前由中國人民銀行承擔(dān)存款保險職能，中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險制度處加掛“中國存款保險業(yè)務(wù)中心”的牌子，專門負(fù)責(zé)存款保險制度的組織實(shí)施與基金管理工作。在商業(yè)銀行破產(chǎn)處置方面，人民銀行、銀監(jiān)、地方政府、人民法院等部門和機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)履行各自的處置職責(zé)，具體見表2。

作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，存款保險進(jìn)一步完善了金融機(jī)構(gòu)市場化退出法律體系。存款保險制度實(shí)施前，我國盡管有央行最后貸款人的保障，以及防范風(fēng)險的各種努力，但銀行恐慌、擠兌現(xiàn)象仍有發(fā)生，其觸發(fā)因素并非銀行經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險，而是由偶然因素引起存款人恐慌，從而帶來連鎖反應(yīng)?！洞婵畋ｋU條例》在制訂中已充分考慮了存款人的信心保障問題，設(shè)置了50萬元這一比較高的償付限額，能夠覆蓋到99.6%的存款人?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，存款保險管理部門應(yīng)在7個工作日內(nèi)依法足額償付存款。我國存款保險制度明確存款保險基金管理部門具有早期糾正和風(fēng)險處置職能，通過事前的風(fēng)險識別和校正有利于風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生，從而促進(jìn)銀行健康發(fā)展。我國現(xiàn)有法律框架下，問題銀行風(fēng)險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產(chǎn)?！洞婵畋ｋU條例》賦予存款保險擔(dān)任接管組織、實(shí)施清算或破產(chǎn)管理人的法定職責(zé)，按照成本最小化原則使用存款保險基金，對破產(chǎn)銀行進(jìn)行處置。

三、存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接

相對于一般工商企業(yè)，金融風(fēng)險處置中的難點(diǎn)主要在于存款人的清償以及相關(guān)的社會穩(wěn)定和資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定問題。從國際立法實(shí)踐看，各國普遍由存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法共同確立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置制度。多數(shù)情況下由存款保險法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險處置和市場化退出。存款保險制度建立后，存款人的相關(guān)權(quán)益依照法律規(guī)定受到保護(hù)，存款人的信心以及相關(guān)的社會穩(wěn)定、金融穩(wěn)定問題得到有效解決。同時，由于對問題銀行采取早期糾正措施，以及主要采取收購承接等市場化手段對倒閉銀行進(jìn)行處置，經(jīng)處置后倒閉銀行主要的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)或負(fù)債都已被其他合格投保機(jī)構(gòu)收購或承擔(dān)。因此，即使在少部分情況下走破產(chǎn)程序，倒閉銀行涉及的債權(quán)人數(shù)也較少，對資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定影響也較小，此時企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)原則和程序可以滿足銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的需要，從而為及時化解和妥善處置金融風(fēng)險奠定較好的基礎(chǔ)。

（一）銀行破產(chǎn)中存款保險制度與破產(chǎn)法的銜接

1.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)入司法破產(chǎn)程序之前，應(yīng)當(dāng)由存款保險在其風(fēng)險處置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。存款保險擔(dān)任問題銀行接管組織、實(shí)施清算，是國際成熟做法。存款保險機(jī)構(gòu)靈活運(yùn)用收購承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接償付等市場化方式，對問題投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行快速、高效處置，從而實(shí)現(xiàn)處置成本最小化目標(biāo)。其中，收購承接是最常用的方式，在該方式中由一家健康機(jī)構(gòu)收購或承接問題機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債，以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵金融服務(wù)不中斷，從而降低金融機(jī)構(gòu)處置對金融市場的沖擊，有效保護(hù)存款人的利益，維護(hù)資產(chǎn)價格和金融體系的穩(wěn)定。在存款保險基金使用方面，可以采取提供擔(dān)保、損失分?jǐn)?、直接注資、購買股份、增加存款、提供借款、購買債券、購買資產(chǎn)等方式，促成收購承接交易。

我國現(xiàn)有法律框架下，問題銀行風(fēng)險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產(chǎn)。我國《存款保險條例》賦予存款保險擔(dān)任接管組織、實(shí)施清算的法定職責(zé)，按照成本最小化原則使用存款保險基金。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生，借鑒國際上成功經(jīng)驗(yàn)和做法，《存款保險條例》第7條已明確存款保險“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施”；國務(wù)院批準(zhǔn)的存款保險制度實(shí)施方案也明確，由存款保險依法辦理對有問題投保機(jī)構(gòu)接管或撤銷清算的相關(guān)事項(xiàng)。為減少存款保險基金的損失，并與現(xiàn)行法律做好銜接，《存款保險條例》還規(guī)定存款保險有必要的風(fēng)險處置措施，當(dāng)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條、第39條規(guī)定情形時，可以建議銀監(jiān)會接管或撤銷問題投保機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)在監(jiān)管框架下依法宣布接管或撤銷，存款保險可依法擔(dān)任接管組織、實(shí)施清算。在基金使用成本最小化的前提下，存款保險能夠靈活運(yùn)用收購與承接等市場化處置措施，充分保護(hù)存款人利益，在快速、有效處置金融風(fēng)險的同時，確保銀行業(yè)正常經(jīng)營及金融資產(chǎn)價格和金融體系的穩(wěn)定。

因此，存款保險作為調(diào)整和完善對存款人保護(hù)、處置問題投保機(jī)構(gòu)和實(shí)施市場退出的前置環(huán)節(jié)，將在很大程度上提高金融風(fēng)險處置效率，為及時化解和妥善處置金融風(fēng)險提供制度和法律基礎(chǔ)。

2. 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)入司法破產(chǎn)程序之后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定。我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)并且可以適用《企業(yè)破產(chǎn)法》?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條明確規(guī)定，對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算的，應(yīng)向人民法院提出申請?！渡虡I(yè)銀行法》第71條也明確規(guī)定，商業(yè)銀行破產(chǎn)由人民法院宣告。

從歷史上來看，我國銀行不能破產(chǎn)、不敢破產(chǎn)的根本原因并非銀行破產(chǎn)無法可依，而是存款人保護(hù)及與之相關(guān)的資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定問題未能有效解決，從而使各級政府實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置的兜底職能。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與一般企業(yè)破產(chǎn)的主要區(qū)別是，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有大量的儲戶債權(quán)，需要在進(jìn)入司法破產(chǎn)程序之前，由存款保險基金及時甄別、償付，依法采取市場化手段有效處置和控制金融風(fēng)險，維護(hù)資產(chǎn)價格、金融和社會穩(wěn)定，從而降低司法破產(chǎn)程序的成本。2012年河北省滄州市中級人民法院對尚村農(nóng)村信用社進(jìn)行了破產(chǎn)清算，也從實(shí)際上表明《企業(yè)破產(chǎn)法》完全可以適用于存款類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置。同時，即使在進(jìn)入破產(chǎn)程序后，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)人民法院的裁定擔(dān)任破產(chǎn)銀行的管理人，對破產(chǎn)銀行進(jìn)行清算。

（二）我國存款保險制度和處置機(jī)制對國際標(biāo)準(zhǔn)的符合性情況

1. 對《有效存款保險制度核心原則》的符合性情況。依照2016 年3 月IADI 發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則一致性評估手冊》（以下簡稱《手冊》），對我國存款保險制度評估結(jié)果如下。

“大部分達(dá)標(biāo)”的條款較多，主要是我國《存款保險條例》中有規(guī)定，但與核心原則相比仍然存在不足，隨著我國存款保險制度的不斷完善，這些要素要求會逐步實(shí)現(xiàn)。比如滿足核心原則的公共政策目標(biāo)評估機(jī)制的建立、獨(dú)立后存款保險機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制以及與金融安全網(wǎng)中其他成員的關(guān)系、對保障程度動態(tài)評估機(jī)制的建立等， 均需要一定的時間進(jìn)行健全完善，以較好地滿足核心原則的要求。

“實(shí)質(zhì)不符”主要表現(xiàn)在《條例》中僅有原則性規(guī)定但無相應(yīng)的可操作性程序安排和措施，如核心原則第15條“存款人償付”；或者實(shí)踐中尚未形成長效機(jī)制，又如核心原則第10條“公眾認(rèn)知”，體現(xiàn)在當(dāng)前存款保險宣傳依然未能形成一個有效操作機(jī)制，在提高社會公眾對存款保險認(rèn)知度方面缺乏完整的長期規(guī)劃。

“不適用”是因?yàn)槟壳拔覈稐l例》中未涉及相關(guān)內(nèi)容， 無法對照做出評估。如核心原則第3 條要求存款保險必須運(yùn)作獨(dú)立、透明、負(fù)責(zé)任、不受外界的不當(dāng)干預(yù)。但目前我國存款保險基金管理機(jī)構(gòu)尚未獨(dú)立設(shè)置，《條例》也未涉及具體的內(nèi)部管理和運(yùn)作機(jī)制。另外如應(yīng)急方案、跨境處置、法律保護(hù)以及對倒閉銀行負(fù)有責(zé)任人員的處理等均未在《條例》中體現(xiàn)。

2. 金融穩(wěn)定理事會主題審查結(jié)論。金融穩(wěn)定理事會定期對其成員國處置機(jī)制進(jìn)行主題審查，F(xiàn)SB于2016年3月18日公布的第二次處置機(jī)制審查報告中指出，中國于2015年5月設(shè)立存款保險基金管理機(jī)構(gòu)并擔(dān)任倒閉金融機(jī)構(gòu)的接管組織。處置機(jī)制主要依靠監(jiān)管權(quán)力或現(xiàn)有的破產(chǎn)法，尚未建立單獨(dú)的處置機(jī)制，但正在完善其處置機(jī)制以符合《核心要素》的實(shí)施。中國人民銀行作為最后貸款人，同時具有維護(hù)金融穩(wěn)定、防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險的職責(zé)，在實(shí)踐中參與處置，并已成為處置金融集團(tuán)的牽頭部門。中國銀監(jiān)會在監(jiān)管框架下有監(jiān)管權(quán)來決定破產(chǎn)銀行進(jìn)入接管程序。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以作為接管人對倒閉銀行進(jìn)行重組，并動用基金提供資金支持（例如通過資產(chǎn)購買或負(fù)債承接），或促成收購和承接交易（例如通過資金支持、擔(dān)保和損失分擔(dān)）。雖然存在債權(quán)人（除存款人外）告知程序，但是在未經(jīng)股東和債權(quán)人同意情況下轉(zhuǎn)讓也可生效。表3列出了對于中國處置機(jī)制的評估情況。

3. 國際貨幣基金組織和世界銀行FSAP評估結(jié)論。2017年12月，國際貨幣基金組織和世界銀行發(fā)布了中國FSAP（金融部門評估規(guī)劃）報告。該報告指出，中國應(yīng)根據(jù)《核心要素》的要求進(jìn)一步修訂處置問題金融機(jī)構(gòu)的方法，雖然破產(chǎn)法也適用于金融機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際中地方政府會牽頭與股東、債權(quán)人和潛在的新投資者協(xié)調(diào)對問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，并且有時也會動用財政資源。國際上良好的實(shí)踐做法是使股東和未受保護(hù)的債權(quán)人承擔(dān)損失，使失敗的機(jī)構(gòu)有序退出，在存款保險限額內(nèi)保護(hù)存款人，并最小化公共財政的使用。中國雖然在建立存款保險制度方面邁出了值得肯定的一步，但仍需要有進(jìn)一步的行動來確保與最佳實(shí)踐相符合。同時該報告也指出，雖然中國已對全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)建立了危機(jī)管理工作組，但恢復(fù)計劃和可處置性評估尚在進(jìn)行中。需要為銀行和系統(tǒng)重要性非銀行機(jī)構(gòu)建立專門的處置機(jī)制，并授權(quán)一個行政管理部門負(fù)責(zé)債務(wù)清償次序中損失的認(rèn)定，并可以行使諸如向健康機(jī)構(gòu)或過橋機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓部分業(yè)務(wù)或股份等的廣泛的處置權(quán)力，包括問題機(jī)構(gòu)的自救權(quán)力。報告中還提出，我國存款保險制度的實(shí)施為金融機(jī)構(gòu)的有序倒閉提供了支持，并幫助清理或有負(fù)債，同一存款人信息系統(tǒng)建設(shè)也正在進(jìn)行中，但由于并未清晰定義“存款”概念，存款保險的覆蓋可能會延伸至投資產(chǎn)品。

（三）銜接機(jī)制運(yùn)行中存在的實(shí)際問題

1. 存款保險在金融機(jī)構(gòu)市場化風(fēng)險化解機(jī)制中的地位和作用不明確。一般來說，對健康投保機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)部門是主監(jiān)管部門，存款保險是輔助監(jiān)管部門；對問題投保機(jī)構(gòu)，存款保險是主監(jiān)管部門，銀監(jiān)部門是輔助監(jiān)管部門。但在實(shí)際中上述分工以及中國人民銀行、銀監(jiān)部門、存款保險基金管理中心哪個部門作為牽頭處置當(dāng)局仍未明確，對存款保險處置風(fēng)險的觸發(fā)機(jī)制、處置權(quán)力和工具、處置方式以及基金使用方式等仍缺乏操作性的程序規(guī)定，尤其是對系統(tǒng)重要性銀行、農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu)尚未有成熟的處置辦法及流程，存款保險應(yīng)如何介入對這些機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置尚需進(jìn)一步明確。

2. 金融機(jī)構(gòu)處置工作中部門間的合作協(xié)調(diào)和信息溝通機(jī)制不完善。我國目前由人民銀行負(fù)責(zé)存款保險基金管理的主要工作，存款保險機(jī)構(gòu)尚未獨(dú)立設(shè)置。在對不同的投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處置時，地方政府、人民銀行、銀監(jiān)、存款保險基金管理機(jī)構(gòu)、人民法院、財政部門之間的職責(zé)分工仍需進(jìn)一步明確，各部門之間缺乏高效的合作協(xié)調(diào)與信息溝通機(jī)制。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

《存款保險條例》與《企業(yè)破產(chǎn)法》構(gòu)成我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的基本法律框架，在處置主體、權(quán)力和資金來源等關(guān)鍵性制度安排上，所需的法律依據(jù)已基本具備。但在地方政府、人民銀行、銀監(jiān)、存款保險基金管理機(jī)構(gòu)、人民法院、財政部門之間的職責(zé)分工與合作協(xié)調(diào)，存款保險風(fēng)險處置的觸發(fā)機(jī)制，存款保險依法擔(dān)任接管組織、行使被接管機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理權(quán)、成立臨時性過橋機(jī)構(gòu)與資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等處置權(quán)力和工具等方面，仍需通過制定風(fēng)險處置相關(guān)法律制度進(jìn)一步予以明確，從而為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有效處置提供具有操作性的程序規(guī)定，并在實(shí)踐中逐步完善。

（二）政策建議

1. 盡快制訂銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置相關(guān)法律制度，理順存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接機(jī)制，不斷健全完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場化法律退出體系?？梢愿鶕?jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條 “金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法”的規(guī)定，結(jié)合我國國情和現(xiàn)狀，遵循國際標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐制訂《商業(yè)銀行破產(chǎn)處置條例》，規(guī)范和實(shí)現(xiàn)包括系統(tǒng)重要性銀行、農(nóng)信社等在內(nèi)的各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的有序破產(chǎn)。

2. 穩(wěn)步和深入推進(jìn)存款保險制度實(shí)施，推動形成切實(shí)有效的市場化金融風(fēng)險處置機(jī)制。補(bǔ)充完善設(shè)立過橋銀行、資產(chǎn)管理公司等對問題銀行進(jìn)行處置以及增加經(jīng)營中救助的機(jī)制，使存款保險基金管理部門具備完備的處置權(quán)力，合理設(shè)置其職責(zé)邊界，切實(shí)發(fā)揮存款保險在商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置中的主導(dǎo)性作用。

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