◇ 文/內(nèi)蒙古社會主義學(xué)院 馬 寧

一、我國有關(guān)清真食品管理的法律法規(guī)體系概述

（一）我國尊重和保護少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的法律法規(guī)

尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣是黨和政府的一項重要的民族政策。中國共產(chǎn)黨歷來重視尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，新中國成立以來，根據(jù)馬克思主義民族理論基本原理，結(jié)合中國民族問題的實際情況，制定了一整套民族政策，其中包括一系列尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的法律、法規(guī)及政策規(guī)定。在1949年制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定各少數(shù)民族均有保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由。歷次頒布的《中華人民共和國憲法》中也有相關(guān)的規(guī)定，如現(xiàn)行的《憲法》第一章總綱第四條規(guī)定：“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保護或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！盵1]此外，在國家制定頒布的一些具體的法律、法規(guī)中也都涉及尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣。如《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國監(jiān)獄法》等。如《監(jiān)獄法》第四章獄政管理的相關(guān)條款中就規(guī)定：“對少數(shù)民族罪犯的特殊生活習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)予以照顧?！盵2]除以上列舉的具體法律外，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中也涉及相關(guān)內(nèi)容。其中《城市民族工作條例》和各?。▍^(qū)、市）制定的《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》中對尊重和保障少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，包括清真食品管理方面都作了較為具體的規(guī)定。1993年頒布的《城市民族工作條例》第十八條就對城市中清真飲食服務(wù)企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)的人員配備、運輸車輛、計量器具、儲藏容器和加工、出售場地等方面作了明確的規(guī)定要求。

總之，一個以憲法為核心，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的，尊重和保護少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的法律體系基本形成，且不同位階的法之間都是相互支撐，相輔相成，共同作用，而這一法律體系也在實踐中不斷完善。

（二）我國清真食品管理的政策文件和法規(guī)、規(guī)章

少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣包括飲食習(xí)俗、婚姻習(xí)俗、喪葬習(xí)俗 、年節(jié)習(xí)俗以及服飾習(xí)俗等。我國各民族在飲食習(xí)俗上都有自己的特點，清真飲食習(xí)俗是我國以回族和維吾爾族為代表的信仰伊斯蘭教的十個少數(shù)民族的生活習(xí)慣，是其宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣的重要組成部分，對這些民族的生存和發(fā)展起著重要的作用，也是現(xiàn)實生活中他們高度關(guān)切和頗為敏感的問題。

對于這些民族問題，中國共產(chǎn)黨自成立以來就有正確的認識，并始終重視尊重少數(shù)民族的飲食習(xí)慣。早在新民主主義革命時期，就通過頒布各項具體的政策保障回族等少數(shù)民族的清真飲食習(xí)慣。1935年9月，中國工農(nóng)紅軍第一方面軍抵達甘南岷縣回民聚居區(qū)哈達鋪時，由政治部下發(fā)《關(guān)于回民區(qū)域政治工作》的文件中指出：“不準(zhǔn)借用回民器皿用具，各部在回民地區(qū)不得吃豬肉、豬油?！盵3]“1940年4月，由中央西北工作委員會擬定的《關(guān)于回回民族問題的提綱》；1941年4月，民族問題研究會編著的《回回民族問題》一書；1949年5月，中共中央西北局城工部編寫的《回回工作簡要手冊》”[4]等書籍、文件和宣傳資料中都體現(xiàn)了對回族等少數(shù)民族清真飲食習(xí)俗的尊重和保障。這些具有探索性、開創(chuàng)性的政策措施，密切了黨同少數(shù)民族群眾的關(guān)系，爭取了人心，保障了革命的最終勝利。

新中國成立后，為了尊重少數(shù)民族的飲食習(xí)俗，保證少數(shù)民族特需食品的生產(chǎn)和供應(yīng)，國家制定政策給予專門的照顧和保障。如，1950年12月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于伊斯蘭教的人民在其三大節(jié)日屠宰自己食用的牛羊應(yīng)免征屠宰稅并放寬檢驗標(biāo)準(zhǔn)的通令》；1955年9月，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于牛羊肉經(jīng)營中有關(guān)回民風(fēng)俗習(xí)慣的幾點注意事項的指示》等政策文件。此后，黨和政府有關(guān)清真食品管理的政策在曲折發(fā)展中不斷完善。十一屆三中全會后，全國民族宗教工作逐步開展，黨和政府的民族宗教政策得到正確地貫徹，少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣包括飲食習(xí)慣開始得到應(yīng)有的尊重。國家各部委相繼出臺文件對有關(guān)事宜進行明確，1978年7月，財政部、國家民委、國家勞動局《關(guān)于妥善解決回族等職工的伙食問題的通知》；1979年4月商業(yè)部、國家民委《關(guān)于回漢通婚后，漢族一方及其子女隨回族生活習(xí)慣的，按照回族標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)副食品問題的通知》；1980年10月，商業(yè)部《關(guān)于回族等食用的牛羊肉屠宰加工問題的通知》[5]等。隨后全國各?。▍^(qū)、市）也都結(jié)合本地區(qū)工作實際制定了一批關(guān)于清真食品管理工作的政策文件、法規(guī)和規(guī)章。

目前，我國尚未出臺清真食品管理方面的法律、法規(guī)，各地主要依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《城市民族工作條例》來制定地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章。截至2016年5月，全國共有“20個?。ㄗ灾螀^(qū)、市）將清真食品管理寫入《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》中，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省（區(qū)、市）制定了清真食品管理的地方性法規(guī)，北京、天津、河南、山東等4個?。ㄊ校┲贫苏?guī)章，此外，呼和浩特市等9個有立法權(quán)的市出臺了清真食品管理單行條例，西寧、廣州等2個市出臺了政府規(guī)章。”[6]這些有關(guān)清真食品管理的地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章，內(nèi)容豐富、各具特點，既有共同之處，也有相異方面，它們共同構(gòu)成了我國處理民族問題的法律法規(guī)體系的重要內(nèi)容，對依法保障少數(shù)民族合法權(quán)益、規(guī)范管理清真食品，發(fā)揮了重要作用。可以說，目前中國關(guān)涉清真食品管理的法治建設(shè)已取得一定的進展， 但仍存在一些問題。因國家層面一直未制定出臺統(tǒng)一的清真食品管理法規(guī)，各地的管理都是屬地管理，缺乏統(tǒng)一的依據(jù)和參照管理的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法實踐中也存在各種復(fù)雜的問題。因此，目前狀況尚需進一步加強相關(guān)立法工作。

二、《呼和浩特市清真食品管理辦法》的主要內(nèi)容與特點

（一）《呼和浩特市清真食品管理辦法》制定實施的相對較早

我國各地有關(guān)清真食品管理的地方法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章的制定實施主要集中在兩個時間段。一是上世紀九十年代末期，隨著改革開放的進一步深化，黨的民族政策的貫徹落實，少數(shù)民族合法權(quán)益受到有效的保障，依法管理清真食品的問題也逐步受到各級地方政府的重視。包括河北、河南、陜西、山西、天津、濟南、鄭州、昆明、西寧、蘭州、銀川、烏魯木齊和呼和浩特在內(nèi)的多個省、市相繼出臺有關(guān)清真食品管理的地方性法規(guī)、單行條例或政府規(guī)章。第二個時間段主要集中在新世紀之初，黨的民族工作進入新時期新階段，尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣包括飲食習(xí)慣，繼續(xù)把清真食品管理和生產(chǎn)供應(yīng)工作納入法制化軌道，被各地方提上議事日程。東北地區(qū)，如黑龍江、吉林、遼寧；西北地區(qū)，如甘肅、寧夏、青海、新疆等省份出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。在全國20多個省（自治區(qū)、市）、地級市（自治州）等公布實施的有關(guān)清真食品管理的法規(guī)、規(guī)章中，《呼和浩特市清真食品管理辦法》制定實施的相對較早，體現(xiàn)出呼市黨委、政府對民族宗教工作的高度重視和處理民族宗教問題的法治化思維。

（二）《呼市清真食品管理辦法》的內(nèi)容豐富、針對性強，其制定實施標(biāo)志著呼和浩特市清真食品管理工作走上正規(guī)化、法制化、制度化的軌道

《呼和浩特市清真食品管理辦法》是清真食品管理的單行條例。1998年8月27日由呼和浩特市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過，1998年9月28日內(nèi)蒙古自治區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議批準(zhǔn)?，F(xiàn)行的《呼和浩特市清真食品管理辦法》（下文簡稱為《辦法》）于2010年12月進行過修正。單行條例是民族自治地方的人民代表大會及其常委會根據(jù)區(qū)域自治的特點和實際需要制定的單項法規(guī)，不同于地方性法規(guī)，但法律地位相當(dāng)于地方性法規(guī)，其法律效力僅限于自治權(quán)管轄的范圍。該《辦法》不分章節(jié)，共二十條，內(nèi)容大致可分為四個板塊。

一是概念界定。在《辦法》中對清真食品的界定基本上采用的是風(fēng)俗說，即將“清真食品”看作是符合某些少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣的食品統(tǒng)稱?！掇k法》中指出：“清真食品，是指按食用清真食品的少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣生產(chǎn)的肉食、肉制品、乳制品、冷食、糕點、糖果等食品。”[7]《辦法》中所提到的食用清真食品的少數(shù)民族，就是指以回族和維吾爾族為代表的我國信仰伊斯蘭教的十個少數(shù)民族。以上這種界定方式與呼和浩特地區(qū)是信仰伊斯蘭教民族的散雜居區(qū)域有關(guān)。在現(xiàn)有的其他?。ㄗ灾螀^(qū)、市）制定實施的有關(guān)清真食品管理的法規(guī)、規(guī)章中，穆斯林聚居區(qū)域如陜西、蘭州、臨夏等地對清真食品都是以宗教或宗教風(fēng)俗相結(jié)合來界定，有的地方如烏魯木齊甚至不作界定。這說明，僅以風(fēng)俗說來界定何為清真食品并不能完全涵蓋其與伊斯蘭教的密切關(guān)系。

二是總則部分明確以下三方面內(nèi)容：（1）明確制定《辦法》的宗旨和法律依據(jù)。即“為了尊重食用清真食品和少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，加強清真食品的管理，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和國家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法?！保?）明確《辦法》的適用范圍。“適用于本市行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的各類企業(yè)、個體工商戶以及單位內(nèi)設(shè)的清真餐廳。”（3）明確執(zhí)法主體與協(xié)助監(jiān)管單位。執(zhí)法主體為“市和旗縣區(qū)人民政府民族事務(wù)工作部門”；衛(wèi)生、工商、城建、公安等部門等為協(xié)助監(jiān)管單位，并要求各部門按照各自的職能協(xié)助民族事務(wù)工作部門做好清真食品的監(jiān)督管理工作。

三是管理措施和生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入要求：（1）以行政許可的方式作為監(jiān)管的主要手段，嚴把“牌、證”關(guān)?！掇k法》規(guī)定：“生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的企業(yè)、單位和個體工商戶，必須經(jīng)所在地旗縣區(qū)以上民族事務(wù)工作部門審查批準(zhǔn)，并領(lǐng)取清真食品經(jīng)營許可證和清真標(biāo)志牌（以下簡稱清真牌、證）。未經(jīng)批準(zhǔn)，生產(chǎn)、經(jīng)營的食品，不得標(biāo)識為清真食品。”清真牌、證由民族事務(wù)委員會統(tǒng)一監(jiān)制，實行年檢制度，禁止轉(zhuǎn)讓、出售、租借和偽造清真牌、證。（2）對人員的要求分為三個層次，層次分明、規(guī)定嚴格：一是對生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品的企業(yè)和單位領(lǐng)導(dǎo)、負責(zé)人的要求。“其主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)必須有一名保持清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員，其中私營企業(yè)和個體工商戶的法人代表必須是保持清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員?！倍菍ζ胀◤臉I(yè)人員的要求。從業(yè)人員中具有清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員應(yīng)當(dāng)占有一定比例。不同行業(yè)有不同比例要求，從事肉類制品的，不得低于從業(yè)人員總數(shù)的40%；從事餐飲業(yè)的，不得低于從業(yè)人員總數(shù)的30%；其他不得低于從業(yè)人員總數(shù)的5%。三是對主要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管人員的要求。如原料、成品的采購、保管，儲存、生產(chǎn)、加工、銷售的關(guān)鍵崗位要求必須由保持清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員擔(dān)任。（3）對生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品所需的設(shè)備、場地等做出具體要求?！扒逭媸称返倪\輸車輛、計量器具、生產(chǎn)工具、儲存容器和加工、儲存出售的場地必須專用?！薄凹Q(mào)市場清真食品與非清真食品的攤位應(yīng)當(dāng)保護一定距離，條件具備的應(yīng)當(dāng)分區(qū)經(jīng)營?！薄胺乔逭嫔虉?、商店中經(jīng)銷清真食品，必須設(shè)有專柜，由保持清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員經(jīng)營?！保?）對生產(chǎn)經(jīng)營清真食品所需肉類來源做出單獨規(guī)定，明確異地產(chǎn)品的準(zhǔn)入門檻。明確要求“生產(chǎn)、經(jīng)營清真食品所需肉類，必須從清真屠宰場或者清真網(wǎng)點采購；外地調(diào)撥的清真肉類，應(yīng)當(dāng)注明來源，并持有清真食品的有關(guān)證明。”該項規(guī)定體現(xiàn)出對清真屠宰肉類食品的特別重視，并將流入本地區(qū)的異地生產(chǎn)、加工的清真肉類食品納入管理視野，設(shè)置了嚴格的準(zhǔn)入門檻。但就具體清真肉食品的屠宰事宜和相關(guān)要求未作更為詳盡規(guī)定。

四是法律責(zé)任的內(nèi)容。對違反《辦法》的處罰集中在第十四、十五條。第十四條共有六款規(guī)定。根據(jù)所違反的具體條款細化了處罰規(guī)定，基本上處罰的措施有：予以警告、限期整改、收繳清真牌、證，根據(jù)違反的具體條款處以不同金額的罰款，最低200元，最高3000元。如有違反其他相關(guān)法律法規(guī)的，需依照相應(yīng)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。同時也明確了當(dāng)事人有申請復(fù)議或向人民法院起訴的權(quán)利。另外，也明確了拒絕、阻礙或不依法履行職責(zé)的國家機關(guān)工作人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

總的來說，《呼和浩特市清真食品管理辦法》作為一部管理清真食品的單行條例，質(zhì)量較好、針對性強、易于操作，也有一定的地方特色。其制定實施較早，1998年公布實施，標(biāo)志著呼和浩特市清真食品管理走上正規(guī)化、法制化、制度化的軌道。在多年來的實施中，對保障少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，特別是信仰伊斯蘭教的各民族的清真飲食習(xí)俗起到了至關(guān)重要的作用；對于推動地方民族經(jīng)濟發(fā)展，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定也起到了有力地促進和保障作用。但任何法律、法規(guī)的制定都不可能是一勞永逸的，實踐沒有止境，法律也要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善。在現(xiàn)行的《呼和浩特市清真食品辦法》中也存在掛萬漏一、需要不斷修正補充的地方。與其它地區(qū)的法規(guī)、規(guī)章相比，在清真食品企業(yè)優(yōu)惠扶持政策、對外貿(mào)出口產(chǎn)品的清真認證工作等方面尚未涉及，有待進一步完善。此外，伴隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化進程，諸多清真食品也從傳統(tǒng)手工藝生產(chǎn)方式逐漸向大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既體現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)方面，也體現(xiàn)在終端產(chǎn)品方面。具體來說，如機械化屠宰問題、食品添加劑問題、轉(zhuǎn)基因生物制品、動物源飼料產(chǎn)品等，如何通過對法規(guī)的不斷完善來延伸和拓展監(jiān)管的觸手，恐怕這是法規(guī)制定主體急需思考的問題，也是監(jiān)管執(zhí)法主體需要從實踐中不斷總結(jié)積累經(jīng)驗的問題。

參考文獻：

[1] [2] [5] [7]國家民族事務(wù)委員會政策法規(guī)司.國內(nèi)外清真食品管理法律法規(guī)和政策匯編[M] ．北京：法律出版社，2006．1、5、37—41、97—100．

[3]中共共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)部編．民族問題文獻匯編[M] ．北京：中央黨校出版社，1991．344．

[4]周瑞海．清真食品管理概述[M] ．北京：民族出版社，2007．109、110、113．

[6]新華社．國家民委有關(guān)負責(zé)人就清真食品管理問題答記者問[EB/OL] ．

http://politics.people.com.cn/n1/2016/0531/c1001-28399956.html．2016— 05-31．