摘要 在檢察體制改革深入開展的背景下，對檢察組織體系沿襲及變革方向的研究正日益吸引著學(xué)界的目光。尤其是在辦案責(zé)任制調(diào)整和人員分類管理體制改革兩大動(dòng)力的牽引下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整正逐漸超越這一命題的內(nèi)涵本身。在運(yùn)用改革這把“手術(shù)刀”為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作手術(shù)時(shí)，如何追求并實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)機(jī)體功能的整體優(yōu)化，無疑是一個(gè)值得深入思考的命題。在充分審視當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所面臨的種種困局的基礎(chǔ)上，職權(quán)適配和體系優(yōu)化無疑當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)和基礎(chǔ)路徑。

關(guān)鍵詞 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)" 職權(quán)適配" 改革展望

以承載檢察權(quán)與否為標(biāo)準(zhǔn)，可將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大致區(qū)分為職能機(jī)構(gòu)（或“業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”）和非職能機(jī)構(gòu)（或“非業(yè)務(wù)部門”）兩大類。同理，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況的反思，可以考慮在這兩個(gè)領(lǐng)域分別進(jìn)行。與此同時(shí)，無論是職能機(jī)構(gòu)還是非職能機(jī)構(gòu)，在設(shè)置上均存在某些共通的弊端。

一、反思：當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置之通弊

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，人力資源配置整體失衡

伴隨著人們對檢察權(quán)認(rèn)識的不斷深化以及檢察工作順利展開的需要，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)由單一性向多樣化轉(zhuǎn)變的過程。從某種意義上而言，這固然是時(shí)代的進(jìn)步。然而，與之相伴產(chǎn)生的一個(gè)問題是，隨著機(jī)構(gòu)設(shè)置的增多，檢察人力資源配置在整體上的失衡也成了一個(gè)突出現(xiàn)象。如對于某些職能較為鮮明的“窗口部門”，在人力資源的分配上往往會相對傾斜，而對于其他一些并非是業(yè)務(wù)部門的綜合性科室，則往往配備數(shù)量相對較少的人員，甚至有很多地方在一些重要的業(yè)務(wù)部門還出現(xiàn)了“一人局”“一人科”的現(xiàn)象。這就必然對相應(yīng)的檢察工作的展開帶來困難。因此，在新一輪的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，就有必要通過機(jī)構(gòu)的適當(dāng)合并重新整合人力資源，實(shí)現(xiàn)對人力資源的最優(yōu)利用。

（二）機(jī)構(gòu)名稱混亂，缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)命名標(biāo)準(zhǔn)

機(jī)構(gòu)名稱的混亂是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的另一個(gè)極為突出的現(xiàn)象。如對于案件管理部門，有的稱“案件管理中心”，有的則稱“案件管理辦公室”等。迄今為止，最高檢并未出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件對地方各級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制，實(shí)踐中往往也由各個(gè)單位根據(jù)自身的喜好來命名，其隨意性較大。這就可能會造成他人對某些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的認(rèn)識錯(cuò)誤。因此，從有利于檢察機(jī)關(guān)自身形象以及上下統(tǒng)一對口的目的出發(fā)，有必要在一定的限度之內(nèi)實(shí)現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱的統(tǒng)一規(guī)范。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，合并分設(shè)隨意性較突出

這一弊病主要集中于某些性質(zhì)相同或職能相銜接部門的設(shè)置上。如大部分檢察機(jī)關(guān)將偵監(jiān)科和公訴科分立，而有的檢察機(jī)關(guān)卻將其合并為刑事檢察科;大部分內(nèi)陸地區(qū)基層檢察院由公訴科一并審查未成年人刑事案件，而在一些沿海地區(qū)，還設(shè)立有單獨(dú)的未成年人刑事犯罪檢察科。這在一定程度上使得這類機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)的公訴、偵監(jiān)等部門在職責(zé)上相互重疊，因而也是在下一階段的改革過程中需要統(tǒng)一調(diào)整的。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體缺陷分析

（一）職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體缺陷分析

1.未設(shè)立專門的職務(wù)犯罪檢察部門，不利于對接監(jiān)察體制改革

在對某些檢察職能的劃分中，所使用的分類標(biāo)準(zhǔn)盡管在一定程度上確實(shí)具有其意義，但這同樣也會導(dǎo)致某些層面的負(fù)面影響。監(jiān)察體制改革已經(jīng)在全國實(shí)施，黨的十九大對新時(shí)代反腐敗斗爭和國家監(jiān)察體制改革做出重要部署，憲法的修改，監(jiān)察法的出臺，都預(yù)示著監(jiān)察體制改革的落地。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在黨和國家反腐敗總體格局中，承擔(dān)著司法監(jiān)督的法定職責(zé)。在懲治腐敗犯罪的法治環(huán)節(jié)中，處于確認(rèn)、鞏固和拓展監(jiān)察辦案成果、提起公訴、實(shí)現(xiàn)罪刑法定的重要地位。因此，在國家監(jiān)察體制改革全面實(shí)施、反貪反瀆和預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會的情勢下，深入研究新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪檢察職能的定位，設(shè)定相對接的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)緊迫性。

2.監(jiān)督性的職能被附屬，導(dǎo)致監(jiān)督功能的弱化

監(jiān)督性權(quán)能成為其他實(shí)體性權(quán)能的依附，監(jiān)督功能被弱化甚至走向虛無。如將行使審判監(jiān)督權(quán)附屬于公訴權(quán)，將偵查監(jiān)督權(quán)附屬于批捕權(quán)，在實(shí)際工作中往往造成類似權(quán)能行使的無力。一個(gè)典型的例證是公訴權(quán)和行使審判監(jiān)督權(quán)合并行使所帶來的角色錯(cuò)位。從本質(zhì)上講，公訴權(quán)和刑事審判監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)不同屬性的權(quán)力，而在實(shí)踐中往往卻由同一主體來行使，這無疑使相應(yīng)的公訴人“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，最終不利于一個(gè)平衡穩(wěn)定的訴訟三角的合理形成。新一輪的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)充分注意這一弊病，從而通過對現(xiàn)有職能部門的重組，通過新的專業(yè)的職能部門和設(shè)立來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能的正常發(fā)揮。換言之，我國在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上只是表面上以監(jiān)督權(quán)為核心，但實(shí)際運(yùn)行卻偏離了正常的軌道，而新的體制改革正是要使監(jiān)督權(quán)通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合回歸到檢察權(quán)配置的核心位置。

（二）非職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體弊病評析

1.綜合性管理部門所占比重過大

在對檢察職能機(jī)構(gòu)和非職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況展開比較的過程中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各級檢察機(jī)關(guān)在設(shè)置綜合性管理部門等非職能機(jī)構(gòu)時(shí)往往投入了較大的比重。如以A省B市兩級檢察機(jī)關(guān)為例：

B市兩級檢察機(jī)關(guān)在非職能機(jī)構(gòu)所占比重都相對較高。其市院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)為15，其中非職能機(jī)構(gòu)就占了10個(gè)，其比率高達(dá)三分之二。除試點(diǎn)院以外，其余4個(gè)基層院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上大致波動(dòng)在13個(gè)左右②，而非職能機(jī)構(gòu)數(shù)量大致在7個(gè)左右，基層院非職能機(jī)構(gòu)除Y區(qū)院、B區(qū)在數(shù)量上與職能機(jī)構(gòu)相當(dāng)外，其余均超過職能機(jī)構(gòu)。由此可見，檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)呈現(xiàn)出檢察職能機(jī)構(gòu)（業(yè)務(wù)部門）相對穩(wěn)定，而非職能機(jī)構(gòu)（非業(yè)務(wù)部門）數(shù)量及其人員配置隱形擴(kuò)張的局面。在機(jī)構(gòu)整體數(shù)量和人力資源總體穩(wěn)定的情況下，非職能機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張必然造成對職能機(jī)構(gòu)辦案力量的侵蝕，很多基層檢察院由此所引發(fā)的不同科室之間“忙閑不均”和主要業(yè)務(wù)部門“案多人少”的局面便是由此引發(fā)的。

2.非職能部門人力配置相對較多

與非職能部門隱形膨脹相協(xié)同的另一個(gè)方面的問題是其人力資源配置的相對較多。固然，在檢察機(jī)關(guān)的某些主要業(yè)務(wù)部門如公訴、偵監(jiān)等部門，其往往因?yàn)闃I(yè)務(wù)量較大而被配備相對較多的干警。但與其他一些同等重要且職能尚未完全發(fā)揮的業(yè)務(wù)部門相比之下，某些非職能部門在人力資源配置上往往處于一個(gè)較高的水平。如考察B市7個(gè)基層院可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)基層院的民行檢察部門多數(shù)保持在3人左右的配置，而個(gè)別院相對應(yīng)的辦公室（外加聘用的財(cái)會等）卻達(dá)到了10人的編制，即使將外聘的相關(guān)人員從總數(shù)中剔除，配備的具有辦案資格的檢察干警也達(dá)到了數(shù)人之多，基本上與主要的業(yè)務(wù)部門持平。甚至在某些情況特殊的基層院，監(jiān)所等部門常年保持在1人科的局面，使得業(yè)務(wù)部門在整體上顯得極不協(xié)調(diào)。

3.檢察人員管理層面的趨行政化

在一定程度上，基層檢察院非檢察職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置，伴隨而來的是必須配置相應(yīng)的工作人員和行政領(lǐng)導(dǎo)，也出現(xiàn)了與機(jī)構(gòu)臃腫對應(yīng)的官僚隊(duì)伍化。一方面，由于非業(yè)務(wù)部門的隱形擴(kuò)張，檢察機(jī)關(guān)中層領(lǐng)導(dǎo)極具膨脹，有的基層檢察院人數(shù)不過40人左右，但作為機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的中層負(fù)責(zé)人卻達(dá)到了13人甚至15人。加上固定的7名左右的院領(lǐng)導(dǎo)，最終將形成只有10余名非正職的檢察干警的尷尬局面。這就使得全院上下形成一個(gè)嚴(yán)密的行政化組織體系，由一般干警到部門副職再到部門正職成為很多檢察官一生的奮斗目標(biāo)，在此種背景下，將直接使得辦案崗位難于留住那些法律素質(zhì)較高、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察干警，使得一線檢察官逐漸逃離辦案壓力較大、工作相對辛苦的辦案崗位，從而不斷涌向事務(wù)性工作較多的綜合管理部門，從而出現(xiàn)人力資源配置上的非優(yōu)性與失衡性。

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)無論是在職能機(jī)構(gòu)還是非職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置上都存在較多的弊病。種種弊病應(yīng)當(dāng)如何革除？檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革前景何在？對這一問題的解答，必須回歸到改革的特殊背景和堅(jiān)持的基本原則兩大層面上來。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革展望

（一）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的特殊背景

“加強(qiáng)司法責(zé)任制，或者說是司法官責(zé)任制，是本輪司法改革的重心和關(guān)鍵。這與上一輪改革的重點(diǎn)有所不同。上一輪的重心是加強(qiáng)外部的監(jiān)督，在外部上下功夫;本輪改革著重理順內(nèi)部建設(shè)，在內(nèi)部做文章?！雹劬唧w而言，司法責(zé)任制包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是司法體制改革層面的去地方化;二是司法運(yùn)行機(jī)制改革層面的去行政化。前者主要針對外部而言，旨在排除外部干預(yù)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系中的整體性的獨(dú)立;后者則屬于一個(gè)內(nèi)部性的問題，旨在排除內(nèi)部干預(yù)和不當(dāng)指令，實(shí)現(xiàn)檢察官在檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)體性獨(dú)立。在后一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程中，主要是排除行政化的管理模式，實(shí)現(xiàn)檢察官管理的司法化。而這一行政化模式的去除由包含“破”與“立”兩個(gè)層面的內(nèi)容：所謂“立”，是指要建立有利于在檢察官辦案活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的辦案組織形式;而所謂“破”，則意指打破制約檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的僵化的行政化管理桎梏，而這就必然涉及到對當(dāng)前維系“三級審批制”行政化管理模式運(yùn)作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革。易言之，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的主要目的，就是要配合檢察官辦案責(zé)任制改革的同步進(jìn)行，以有利于檢察官辦案責(zé)任制的落實(shí)為出發(fā)點(diǎn)，并通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)檢察官和其他檢察人員的分類管理。當(dāng)然，必須指出的是，由于檢察機(jī)關(guān)本身所不可避免的大量的檢察事務(wù)性工作和檢察行政性工作，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整也必然會在一定的范圍內(nèi)受到限制，即其必須同時(shí)確保其他檢察人員的管理——如在以處理行政事務(wù)為主的綜合性部門和協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，固有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理模式就仍有其存在空間，這是需要在改革過程中所兼顧的。

（二）職權(quán)適配：機(jī)構(gòu)調(diào)整方略的初步設(shè)計(jì)

1.職能部門層面

職能部門層面的改革構(gòu)想，具體可采用如下機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)模式：

其一，將現(xiàn)有公訴部門對刑事訴訟的審查起訴權(quán)、民行檢察部門對民事訴訟、公益訴訟和行政訴訟的公訴權(quán)和偵查監(jiān)督部門的批準(zhǔn)逮捕權(quán)統(tǒng)一收歸公訴部門行使，設(shè)立公訴局。其將主要行使以下職權(quán)：對刑事案件的審查逮捕、對普通刑事案件和職務(wù)犯罪案件的審查起訴、以及民事、行政案件的公訴權(quán)。如此改革的理由是：一是統(tǒng)一行使起訴職責(zé)的需要。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式實(shí)際上將具有追訴功能的幾項(xiàng)權(quán)能分配給多個(gè)部門行使，在造成權(quán)力分散的同時(shí)也使得社會對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部有權(quán)行使公訴職能的部門產(chǎn)生模糊認(rèn)識。而將類似的追訴職能統(tǒng)一收歸一個(gè)部門來行使，既能夠明確權(quán)力行使的機(jī)構(gòu)界域，也有利于鍛煉全能型的公訴業(yè)務(wù)能手;二是提高公訴業(yè)務(wù)質(zhì)量的需要。將具有相似性質(zhì)的公訴職能合并交由一個(gè)部門來行使，將促進(jìn)不同性質(zhì)案件之間的交流，提高公訴的整體質(zhì)量與水平;三是實(shí)行捕訴合一的需要。從實(shí)質(zhì)意義上而言，審查逮捕并不屬于一個(gè)獨(dú)立的訴訟階段，而僅僅是一種強(qiáng)制措施的適用。因此，將公訴和偵監(jiān)合并交由公訴來行使并不會導(dǎo)致公訴權(quán)和審查逮捕權(quán)的異化。相反，由公訴局統(tǒng)一來行使審查逮捕和審查起訴權(quán)，將相對減少因權(quán)力分割所帶來的重復(fù)性勞動(dòng)。當(dāng)然，鑒于審慎性的需要，可以在公訴局內(nèi)部建立由不同檢察官之間交替辦理同一個(gè)案件的審查起訴和審查逮捕的工作機(jī)制;四是探索新型工作機(jī)制的需要。將民事、行政公訴權(quán)統(tǒng)一交由公訴局行使，將為民事、行政公訴職能的豐富和完善提供一個(gè)絕佳的契機(jī)，在某種程度上也意味著公訴正在朝全面協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

其二，整合控告申訴部門，成立職務(wù)犯罪檢察局。檢察機(jī)關(guān)對于貪污賄賂犯罪以及絕大部分瀆職犯罪的立案偵查權(quán)隨著自偵部門的轉(zhuǎn)隸而劃歸監(jiān)察委，但檢察機(jī)關(guān)并未因此而完全失去偵查職能。根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟法和監(jiān)察法的規(guī)定以及正在征求意見中的刑事訴訟法修正案，檢察機(jī)關(guān)仍將享有以下偵查權(quán)限：

一是補(bǔ)充偵查權(quán)，即對監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件的補(bǔ)充偵查權(quán)。新修訂刑訴法第179條第一款④規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”二是自偵權(quán)，即對于司法工作人員瀆職侵權(quán)案件的立案偵查權(quán)。根據(jù)新修訂刑訴法第19條第二款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”該條即是人民檢察院部分職務(wù)犯罪案件自偵權(quán)的依據(jù)⑤。三是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，即國家工作人員瀆職犯罪案件的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。新修訂刑訴法修正案第19條第二款規(guī)定：“對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！币虼耍瑢υ緦儆诠矙C(jī)關(guān)管轄的國家工作人員瀆職犯罪案件必要時(shí)直接立案偵查的權(quán)力，也就是學(xué)界所謂的“機(jī)動(dòng)偵查權(quán)”。

以上三項(xiàng)職權(quán)分屬不同的訴訟階段：“補(bǔ)充偵查權(quán)在審查起訴階段行使;而自偵權(quán)與機(jī)動(dòng)偵查權(quán)則在立案階段行使。但三者在性質(zhì)上都屬于偵查權(quán)的范疇，且該權(quán)力在行使方式上與檢察機(jī)關(guān)的其他職權(quán)之間有著較為明顯的區(qū)別。”⑥因此，需要考慮設(shè)立專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——自偵檢察部門來集中行使上述三項(xiàng)權(quán)力。

其三，整合公訴、偵監(jiān)、民事行政檢察、監(jiān)所檢察中的法律監(jiān)督職能，設(shè)立法律監(jiān)督局。其將主要行使如下功能：對刑事案件的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和審判活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、對民事行政審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)、對行政執(zhí)法和刑罰活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。之所以如此調(diào)整，是源于以下多方面的考量：一是避免角色錯(cuò)位的需要。長期以來，公訴權(quán)和刑事審判監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一由公訴機(jī)構(gòu)行使的工作格局，使得公訴人既擔(dān)任犯罪的追訴人，又擔(dān)任審判活動(dòng)的監(jiān)督人，身兼雙職的設(shè)置使得公訴人難以站在一個(gè)客觀中立的立場開展對審判活動(dòng)的監(jiān)督，使得原本應(yīng)該是協(xié)調(diào)穩(wěn)定的訴訟三角結(jié)構(gòu)發(fā)生一定的偏移。同時(shí)，公訴人在追訴犯罪的過程中往往具有打擊犯罪的傾向性，而在此意識的影響下很難擔(dān)負(fù)起監(jiān)督審判活動(dòng)的重任;二是避免監(jiān)督弱化甚至虛無的需要。以立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督為例，基層院偵查監(jiān)督長期存在有名無實(shí)的問題。即偵查監(jiān)督部門常常將主要精力放在對刑事案件犯罪嫌疑人是否應(yīng)當(dāng)批捕這一事項(xiàng)之上，而相對忽略了對偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)合法性的監(jiān)督。又如刑事審判活動(dòng)監(jiān)督權(quán)。由公訴人身兼追溯犯罪和審判監(jiān)督兩個(gè)重任，往往會使得公訴人難以兼顧，這使得審判監(jiān)督在很大程度上流于形式。在這種工作格局之下，法律監(jiān)督將僅僅停留在法律規(guī)范文本的紙面之上，而無法在具體的司法實(shí)踐中有效地加以落實(shí);三是健全全程監(jiān)督的需要。將從立案監(jiān)督到偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督的一整套監(jiān)督功能統(tǒng)一交由法律監(jiān)督局來行使，可以有力促進(jìn)相應(yīng)的部門和人員樹立起全程監(jiān)督的理念，也能夠在角色非錯(cuò)位的情況下合理把握監(jiān)督權(quán)的有效行使，認(rèn)識到自己是一名“法律監(jiān)督人”，牢固恪守自己的職責(zé)使命。

2.非職能部門層面

對非職能部門，可以根據(jù)檢察人員分類管理的原則方針，按照檢察行政人員和檢察輔助人員分設(shè)檢察輔助職能管理中心和檢察行政職能管理中心。

其一，設(shè)立檢察行政服務(wù)管理中心，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理職能進(jìn)行統(tǒng)一整合。其主要行使此前政工部門、工會、計(jì)財(cái)裝備部門、辦公室、后勤服務(wù)中心、機(jī)關(guān)黨總支和紀(jì)檢監(jiān)察部門的相應(yīng)職責(zé)。具體而言，改革后的檢察行政管理服務(wù)中心將突出其服務(wù)性的功能，因此將遵循如下具體的改革進(jìn)路：一是根據(jù)各級院具體情況設(shè)置二級部門，但必須控制二級部門的數(shù)量。如果二級部門過多，將會使改革變得形式化。如對于最高檢而言，可以設(shè)置相對較為齊全的二級部門，以便在宏觀指導(dǎo)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但對于基層院而言則可以適當(dāng)刪減。二是弱化行政管理服務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。長期以來，檢察機(jī)關(guān)之所以會陷入行政化的管理模式中而不能自拔，很重要的一個(gè)方面的原因就在行政化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的過多和職級的過高。因?yàn)橥ǔ６?，辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門和政工部門都是檢察機(jī)關(guān)的“要害部門”，擔(dān)任這些部門的負(fù)責(zé)人往往會具有比較好的政治前景，因此也吸引了一大批業(yè)務(wù)骨干朝這方面發(fā)展，從而造成一線辦案力量的流失。因此，可以適當(dāng)降低行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)地位和配備職數(shù)，修正行政領(lǐng)導(dǎo)與辦案人員失衡的權(quán)力機(jī)制。三是要促進(jìn)檢察行政人員的職業(yè)化發(fā)展。從當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中也不難看出，各級檢察院行政工作涉及面均較為廣泛，需要具備較強(qiáng)的綜合素質(zhì)，因此，不能將行政事務(wù)當(dāng)做檢察機(jī)關(guān)的“雜物”，實(shí)行輪崗任職的方式，而應(yīng)當(dāng)將其作為專項(xiàng)工作來抓，根據(jù)崗位特點(diǎn)實(shí)行定崗定向招錄培養(yǎng)。

其次是設(shè)立檢察輔助職能管理中心，實(shí)現(xiàn)檢察輔助工作管理的系統(tǒng)化。其將主要負(fù)責(zé)檢委辦、案件管理、法律政策研究、書記員管理和法警管理幾大層面的工作。同理，這一機(jī)構(gòu)的改革要把握住如下重點(diǎn)：一是由專門的二級機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)案件管理。案件管理主要包括案件受理、案件流程管理和案件評查三個(gè)層面的內(nèi)容。這對于檢察職能的實(shí)現(xiàn)無疑是一項(xiàng)重要的保障。二是設(shè)立書記員管理中心和相應(yīng)的主任，并對檢察輔助人員進(jìn)行專業(yè)化、穩(wěn)定化的管理。在檢察工作實(shí)踐中，書記員雖然不具有辦案資格，但往往與檢察業(yè)務(wù)聯(lián)系得最為密切，承擔(dān)著文書送達(dá)等多項(xiàng)工作。然而，由于其工作的性質(zhì)和獨(dú)立性被忽略，導(dǎo)致這一輔助力量在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部顯得很不穩(wěn)定。因此，可以適當(dāng)考慮確立書記員任職的終身制，同時(shí)適當(dāng)提高和保障其經(jīng)濟(jì)待遇，并定期對其進(jìn)行培訓(xùn)和崗位技能競賽，保證其上升提拔的渠道和空間，使其成為有上有下的一體化人力隊(duì)伍。三是對司法警察大隊(duì)實(shí)行單獨(dú)和垂直型管理，實(shí)現(xiàn)非檢察職能之外準(zhǔn)司法活動(dòng)的警務(wù)化。四是重設(shè)法律政策研究室（檢委辦），為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考，為檢察改革提供理論支撐。同時(shí)負(fù)責(zé)承擔(dān)檢委會議題審查、督辦落實(shí)、總結(jié)指導(dǎo)等職責(zé)，全程參與、服務(wù)檢委會決策過程。

由此，改革后的檢察機(jī)關(guān)當(dāng)形成五大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并存的局面，即分別由職務(wù)犯罪檢察局、公訴局和法律監(jiān)督局等三大職能機(jī)構(gòu)和檢察輔助管理服務(wù)中心和檢察行政管理服務(wù)中心兩大非職能機(jī)構(gòu)所組成。

（三）體系優(yōu)化：分層改革步驟的有效展開

我國四級檢察院在人力資源的配置上均有一定的差異，對此可以將四級檢察院分為高層院和市縣院，以確定其二級機(jī)構(gòu)設(shè)置的分層改革步驟。

1.高層院的改革設(shè)想

此處的高層院主要包括最高檢和省級院。由于這兩級院在人員編制和人力資源配置上具有一定的優(yōu)勢，故對其可以適用相同的二級機(jī)構(gòu)設(shè)置策略?？偟囊粋€(gè)原則是，最高檢和省級院在前文所論述的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上可以盡可能完善二級機(jī)構(gòu)的設(shè)置。具體而言，改革后最高檢內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)將呈現(xiàn)出如下兩級設(shè)置的格局：

改革后各省級院內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)也同樣呈現(xiàn)出兩級設(shè)置的格局：

為確保各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱和職級的統(tǒng)一，最高檢、省級院一級內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)均稱“局”，每個(gè)局設(shè)置若干名主任檢察官，組成主任檢察官會議，決定該局重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，負(fù)責(zé)局內(nèi)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào);最高檢二級內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)均稱“廳”，每個(gè)廳由2-3個(gè)主任檢察官辦案組組成;省級院二級內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)均稱“處”，每個(gè)處由1-2個(gè)主任檢察官辦案組組成，組成主任檢察官會議，決定該局重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，負(fù)責(zé)局內(nèi)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。最高檢、省級院一級和二級檢察非職能機(jī)構(gòu)均稱中心，每個(gè)中心設(shè)主任一名，副主任若干名，并實(shí)行行政化的管理模式。

2.市縣院的改革計(jì)劃

考慮到人力資源分配相對較少，市縣兩級院尤其是基層院不宜設(shè)置過多的二級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這主要有兩個(gè)方面的理由：其一，一旦比照最高檢和省級院的設(shè)置模式進(jìn)行二級內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)的劃分，將再次使得市縣兩級院陷入行政化的管理模式，而無法在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行扁平化的主任檢察官辦案責(zé)任制;其二，二級內(nèi)設(shè)非職能機(jī)構(gòu)的過多，必然需要投入較多的人力資源，這樣一來就仍然容易造成對職能機(jī)構(gòu)辦案力量的侵蝕，使得檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革只是“換湯不換藥”。在綜合考慮各類因素的基礎(chǔ)上，建議按照3：5：2的比例確定員額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。若分別將地市級院和基層院的人數(shù)確定為100人和50人，則其內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)、檢察輔助管理服務(wù)中心、檢察行政管理服務(wù)中心的人數(shù)比例將分別為：

在內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)層面，考慮到改革后三大主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)總量上都相對平均，故地市級檢察院每個(gè)內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)可分配大約10名左右的檢察官，并有14名左右的檢察輔助人員（扣除了法警和案管中心的人力配置，主要是書記員和檢察輔助人員）提供工作上支持和保障;而基層院的每個(gè)內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)可大約分配到5名左右的檢察官，并有20名左右的檢察輔助人員提供工作上的支持和保障。如此一來，地市級檢察院和基層檢察院可考慮建立或不建立對應(yīng)的二級內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)（以不建立為佳），或建立相應(yīng)的主任檢察官辦案組來分別承擔(dān)的職責(zé)。

在內(nèi)設(shè)行政管理機(jī)構(gòu)層面，由于相應(yīng)的機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)保留行政化的管理模式，故仍可以比照最高檢和省院建立相應(yīng)的二級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但如果經(jīng)整合后的人數(shù)仍然無法滿足需要的，也可以考慮不建立，而指定專人予以負(fù)責(zé)。

概言之，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后，四級檢察機(jī)關(guān)均可建立5個(gè)一級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來分別承擔(dān)相應(yīng)的業(yè)務(wù)，至于二級機(jī)構(gòu)，則根據(jù)各個(gè)檢察院本身的人力資源配置情況分別進(jìn)行設(shè)置。前者保證檢察權(quán)的適配性，后者則是實(shí)現(xiàn)體系的優(yōu)化設(shè)置。

結(jié)語

時(shí)下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革并非是一項(xiàng)單純的機(jī)構(gòu)調(diào)整，而是涉及并保障多項(xiàng)體制性改革順利展開的關(guān)鍵性制度革新。從上世紀(jì)三十年代開始，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)走過八十年的風(fēng)雨歷程，承載著日益豐富和完善的檢察權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了多次歲月的洗禮。檢察權(quán)能否通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的此次深度變革得以更為合理的審視和配置，檢察權(quán)的運(yùn)行能否從這一變革中擺脫行政化的管理泥潭，無疑是檢驗(yàn)此次改革成敗的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)，更寄托著一代又一代檢察人對構(gòu)建檢察權(quán)司法化運(yùn)作體系的殷切期待。

注釋：

① 其中，Y區(qū)院、H區(qū)院、B區(qū)院屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)院。

②H縣院設(shè)有新城區(qū)檢察室，筆者把派出檢察室統(tǒng)計(jì)在職能機(jī)構(gòu)中。

③龍宗智：《加強(qiáng)司法責(zé)任制——新一輪司法改革及檢察改革的重心》，在第十五屆全國檢察理論研究年會上的講話。

④監(jiān)察法第47條第三款也對該項(xiàng)檢察權(quán)進(jìn)行了規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限?！?/p>

⑤《關(guān)于印發(fā)人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》對該項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。

⑥萬毅：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本理論問題》，載《政法論壇》2018年09月第36卷第5期，第15頁。

參考文獻(xiàn)

[1]龍宗智.加強(qiáng)司法責(zé)任制——新一輪司法改革及檢察改革的重心，在第十五屆全國檢察理論研究年會上的講話。

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[3]葉青.關(guān)于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實(shí)踐價(jià)值，中國刑事法雜志，2018（4）.

作者簡介：

葛維凱，安徽省渦陽縣人，華東政法大學(xué)碩士畢業(yè)，安徽省蚌埠市五河縣人民檢察院案件管理辦公室，檢察官助理