摘 要：萍鄉(xiāng)市是 2015 年全國(guó)首批 16 個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，海綿城市建設(shè)雖然取得了一定的成效，但仍然存在組織機(jī)構(gòu)不健全、資金缺少穩(wěn)定來(lái)源渠道、專業(yè)人才和技術(shù)缺失和社會(huì)公眾缺乏海綿城市建設(shè)參與意識(shí)等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：萍鄉(xiāng)市；海綿城市建設(shè)；經(jīng)驗(yàn)

十九大報(bào)告中指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。要堅(jiān)持人與自然和諧共生；形成綠色發(fā)展方式和生活方式；建設(shè)美麗中國(guó)...”而建設(shè)海綿城市是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的重大舉措。萍鄉(xiāng)市是 2015 年全國(guó)首批 16 個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，萍鄉(xiāng)市圍繞“建設(shè)獨(dú)具江南特色的海綿城市”這一總體目標(biāo)，以規(guī)章制度為引領(lǐng)，以模式創(chuàng)新為重點(diǎn)，以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，海綿城市試點(diǎn)建設(shè)成效顯著，連續(xù)兩年在住建部、財(cái)政部、水利部組織的海綿城市建設(shè)年度績(jī)效考評(píng)中獲得全國(guó)第一，為國(guó)家海綿城市試點(diǎn)建設(shè)提供一批可推廣、可復(fù)制的“萍鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”。

一、萍鄉(xiāng)海綿城市建設(shè)的實(shí)踐成效與亮點(diǎn)

萍鄉(xiāng)市是全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，也是全國(guó)海綿城市建設(shè)典范，從 2015 年開(kāi)始，萍鄉(xiāng)市政府積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)，2015至2017年，萍鄉(xiāng)市在32.98平方公里的示范區(qū)內(nèi)，投資46億元，建設(shè)以河道為骨架軸線、以流域綜合整治為依托，以城市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的模式，構(gòu)建線、面、點(diǎn)相結(jié)合的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)，做到“小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭”，同時(shí)緩解城市“熱島效應(yīng)”，取得了較為明顯的成效，形成了可以借鑒和推廣的“萍鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”。

（一）機(jī)制創(chuàng)新

海綿城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的工程，需要各相關(guān)部門(mén)和單位的協(xié)調(diào)配合。為此，萍鄉(xiāng)市政府成立了市委書(shū)記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)的的海綿城市建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)海綿城市建設(shè)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大事件決策、全局調(diào)度。從全市選調(diào)22名業(yè)務(wù)骨干集中辦公，建立資金統(tǒng)籌、指揮有力、綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作、常態(tài)化管理，形成了“辦公室一周一調(diào)度，分管副市長(zhǎng)半月一調(diào)度，市長(zhǎng)一月一調(diào)度，書(shū)記一季一調(diào)度”的工作機(jī)制。

（二）管理創(chuàng)新

注重頂層設(shè)計(jì)。制定了《萍鄉(xiāng)市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》等7個(gè)規(guī)劃，并納入了全市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；制定了《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)——低影響開(kāi)發(fā)雨水工程圖示》、《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)施工與質(zhì)量驗(yàn)收導(dǎo)則》等三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則，并納入了全市控制性詳細(xì)規(guī)劃，解決項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工及竣工環(huán)節(jié)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)規(guī)程問(wèn)題。完善制度體系。萍鄉(xiāng)市制訂出臺(tái)了《海綿城市管理暫行規(guī)程》《海綿項(xiàng)目管理暫行辦法》等行政管理、技術(shù)管理、資金管理制度，從規(guī)劃、立項(xiàng)、土地、建設(shè)等全過(guò)程實(shí)施監(jiān)管。建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)體系。萍鄉(xiāng)市設(shè)立了海綿設(shè)施管理處，為副處級(jí)機(jī)構(gòu)，制訂了一系列工作規(guī)劃、制度、流程，并安排了專業(yè)人員、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì) 7 個(gè)片區(qū) 159 個(gè)海綿工程進(jìn)行統(tǒng)籌管控。技術(shù)服務(wù)與監(jiān)測(cè)評(píng)估。實(shí)行技術(shù)服務(wù)及監(jiān)測(cè)評(píng)估一體化，聘請(qǐng)北京清控等專業(yè)院所作為海綿城市技術(shù)服務(wù)（監(jiān)測(cè)平臺(tái)和技術(shù)咨詢）單位，建設(shè)統(tǒng)一的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)體系和一體化管理模型平臺(tái)。

（三）模式創(chuàng)新

推行全過(guò)程一體化管控。由海綿辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采取總承包的方式，委托具有專業(yè)能力的科研設(shè)計(jì)單位作為海綿城市技術(shù)服務(wù)（監(jiān)測(cè)平臺(tái)和技術(shù)咨詢）單位，將規(guī)劃評(píng)估、設(shè)計(jì)審查、建設(shè)施工、竣工驗(yàn)收、監(jiān)測(cè)評(píng)估等環(huán)節(jié)納入一體化管理模型平臺(tái)，建立一張圖可視化管理系統(tǒng)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)信息的協(xié)同與互動(dòng)，為海綿城市建設(shè)管理和考核提供技術(shù)支撐。推行建設(shè)差異化管控。在全市域?qū)用?，?qiáng)化全域管控，建立“山、水、林、田、湖、城”空間管制格局，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌空間資源，保護(hù)全域生態(tài)本底，構(gòu)建全域尺度海綿體；在中心城區(qū)層面，構(gòu)建了“上截、中蓄、下排”的大城市排水系統(tǒng)；在示范區(qū)層面，因地制宜的構(gòu)建小區(qū)、道路、廣場(chǎng)、濕地技術(shù)措施。推行PPP全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控。一方面通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)聘請(qǐng)PPP第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，做好海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，確定政府和投資商的責(zé)任邊界，明確操作方式，推進(jìn)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)落地，另一方面通過(guò)對(duì)項(xiàng)目包的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，合理確定投資規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目投資人的篩選，有效規(guī)避了低價(jià)中標(biāo)等可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。

（四）建設(shè)創(chuàng)新

轉(zhuǎn)變建設(shè)思路。把“五水共治”有機(jī)融入海綿城市建設(shè)總體要求中。對(duì)水資源、水生態(tài)、水安全、水管理、水文化實(shí)行“五水共治”，有機(jī)融入海綿城市建設(shè)總體要求中，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。抓實(shí)“六個(gè)全”。全流域管控、全方位定標(biāo)、全過(guò)程植入、全域性鋪開(kāi)、全社會(huì)參與、全鏈條跟進(jìn)。強(qiáng)化項(xiàng)目體統(tǒng)打包。為規(guī)避項(xiàng)目散、小、亂給施工建設(shè)帶來(lái)碎片化問(wèn)題，以及審批、預(yù)算、招投標(biāo)環(huán)節(jié)可能遇到的障礙，2016年，重新組織系統(tǒng)化項(xiàng)目，從“碎片建設(shè)”到“系統(tǒng)打包”，將新老城區(qū)159個(gè)海綿項(xiàng)目整合為7個(gè)項(xiàng)目片區(qū)，把小區(qū)、道路、廣場(chǎng)、濕地等一個(gè)個(gè)碎片化項(xiàng)目連成一體，進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)。以PPP項(xiàng)目包的形式整體推進(jìn)，系統(tǒng)化建設(shè)。分區(qū)治理。萍鄉(xiāng)市注重開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，在老城區(qū)改造中，以問(wèn)題為導(dǎo)向，劃分為萬(wàn)龍灣、螞蝗河、西門(mén)、白源河四大內(nèi)澇整治項(xiàng)目片區(qū)，把海綿城市建設(shè)與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)更新相結(jié)合，重點(diǎn)解決城市內(nèi)澇積水點(diǎn)和黑臭水體治理等問(wèn)題；新城區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過(guò)科學(xué)布局管廊設(shè)施建設(shè)，利用自然肌理，保護(hù)河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區(qū)海綿城市格局的本底基礎(chǔ)。結(jié)合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，注重綠地系統(tǒng)的建設(shè)、管理，以及與周邊雨水系統(tǒng)的協(xié)調(diào)銜接；其他新建小區(qū)、公建等開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通過(guò)規(guī)劃管控手段，嚴(yán)格按照海綿城市建設(shè)相關(guān)要求逐步推進(jìn)實(shí)施。

（五）投融資創(chuàng)新

積極爭(zhēng)取資金。除中央財(cái)政 3 年 12 億獎(jiǎng)補(bǔ)資金外，還獲取銀行貸款 26 億；政府建設(shè)基金投入 2 億元；此外，與國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行達(dá)成了 100 億元貸款意向，為海綿城市建設(shè)提供資金保障。統(tǒng)籌整合資金。積極統(tǒng)籌發(fā)改、財(cái)政、城建、水務(wù)等各條線資金 10 億元投入海綿城市建設(shè)。對(duì)縣區(qū)實(shí)施低影響開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目給予補(bǔ)助，有力調(diào)動(dòng)了全市各級(jí)參與海綿城市的熱情。采取PPP建設(shè)模式吸引社會(huì)資本。大力倡導(dǎo)運(yùn)用PPP模式，通過(guò)轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作、委托運(yùn)營(yíng)等方式，充分引導(dǎo)和發(fā)揮社會(huì)資本采取 PPP 模式參與海綿城市建設(shè)的積極性，采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式確定了南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司為 PPP 第三方中介機(jī)構(gòu)，確定了服務(wù)內(nèi)容。社會(huì)資本方與萍鄉(xiāng)市建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司合資成立項(xiàng)目公司，其中社會(huì)資本占股 70%，萍鄉(xiāng)市建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司占股 30%。萍鄉(xiāng)市政府授予合資公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由合資公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，推進(jìn)海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)投資主體多元化。對(duì)新城區(qū)海綿體建設(shè)這類有回報(bào)的項(xiàng)目，組織有實(shí)力的相關(guān)企業(yè)，采用總承包的方式統(tǒng)籌組織實(shí)施。其中，老城區(qū)和安源區(qū) 4 個(gè) PPP 項(xiàng)目預(yù)算投資 18.72 億元，吸引社會(huì)投資 15.35 億元。

三、存在的主要問(wèn)題

由于萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)開(kāi)展時(shí)間較短，在工程建設(shè)上缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有固定的模式，難免存在一些困難與問(wèn)題。

（一）缺少相關(guān)政策法規(guī)

海綿城建設(shè)作為一個(gè)新生事物，處于摸索嘗試階段。許多問(wèn)題尚未預(yù)見(jiàn)到，相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)也需要與試點(diǎn)建設(shè)實(shí)踐相契合，需要在建設(shè)中進(jìn)行分析，并適時(shí)調(diào)整。當(dāng)前，萍鄉(xiāng)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)還缺少統(tǒng)一的政策法規(guī)的支撐和引導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌，建設(shè)過(guò)程仍舊無(wú)法可依、無(wú)章可循。

（二）海綿城市建設(shè)專業(yè)人才和技術(shù)嚴(yán)重缺失

現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)在我國(guó)剛剛起步，技術(shù)水平較為落后，專業(yè)人才嚴(yán)重短缺，難以滿足建設(shè)需求，各地都是摸著石頭過(guò)河，萍鄉(xiāng)也不例外。海綿城市試點(diǎn)建設(shè)作為一項(xiàng)新生事物，目前還處在探索和實(shí)踐階段，需要設(shè)定許多技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)該市在海綿城市試點(diǎn)工作中，由于缺乏有資質(zhì)的本地設(shè)計(jì)單位，海綿體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃多由漢諾威以及中規(guī)院完成。部分項(xiàng)目因?yàn)樵O(shè)計(jì)單位進(jìn)度緩慢而審查滯后，相關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)“水土不服”等現(xiàn)象，阻礙了海綿城市的建設(shè)速度，甚至在一定程度上影響到該市海綿城市建設(shè)的延續(xù)性。缺乏施工及監(jiān)理人才，建管水平有待提高。該市現(xiàn)有海綿項(xiàng)目的施工監(jiān)理隊(duì)伍大多是首次接觸海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)理解上不夠透徹，在項(xiàng)目選材以及施工監(jiān)理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)等問(wèn)題，導(dǎo)致了一些海綿項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念無(wú)法全面落實(shí)，影響了項(xiàng)目的建設(shè)水平。海綿城市試點(diǎn)建設(shè)作為一項(xiàng)新生事物，目前還處在探索和實(shí)踐階段，需要設(shè)定許多技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)。萍鄉(xiāng)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到施工的技術(shù)力量和水平有限，缺乏領(lǐng)軍人物、團(tuán)隊(duì)和專業(yè)性人才，加之海綿城市建設(shè)人才培養(yǎng)不足，現(xiàn)有技術(shù)力量支撐海綿城市試點(diǎn)建設(shè)存在一定困難。

（三）海綿城市建設(shè)資金存在較大缺口

海綿城市建設(shè)涉及多方面的內(nèi)容，資金需求量大。雖然萍鄉(xiāng)市政府在海綿城市建設(shè)中通過(guò)政府財(cái)政投入、爭(zhēng)取中央財(cái)政補(bǔ)貼和推廣政府和社會(huì)資本（PPP）模式來(lái)籌措建設(shè)資金，但是資金仍然存在一定缺口。同時(shí)，盡管萍鄉(xiāng)市政府積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，但由于社會(huì)資本以盈利為目的，而海綿城市建設(shè)項(xiàng)目大多屬于公益項(xiàng)目且在短期內(nèi)難以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。

（四）社會(huì)公眾缺乏海綿城市建設(shè)參與意識(shí)

海綿城市是一個(gè)全新的城市建設(shè)理念，海綿城市建設(shè)仍處在“摸石頭過(guò)河”階段，社會(huì)公眾對(duì)海綿城市的概念、內(nèi)涵、所帶來(lái)的效益等方面缺乏全面、具體的認(rèn)識(shí)與了解，目前海綿城市建設(shè)還局限在政府推動(dòng)層面，從而導(dǎo)致公眾參與熱情不高。直接導(dǎo)致海綿城市建設(shè)理念難以推廣，先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)難以得到廣泛利用，傳統(tǒng)城市建設(shè)模式還沒(méi)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，影響了海綿城市建設(shè)的進(jìn)程。

四、對(duì)策建議

（一）制定相關(guān)政策法規(guī)，完善制度體系

完善法規(guī)制度。規(guī)劃管控方面，完善土地出讓、“一書(shū)兩證”等相關(guān)規(guī)定、制度；建設(shè)管控方面，協(xié)調(diào)與施工圖審查、開(kāi)工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的銜接。通過(guò)地方立法的方式，將成熟的制度措施法制化。建立與完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善與海綿城市建設(shè)相關(guān)的配套政策配套政策，編制相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)圖集和技術(shù)導(dǎo)則，為海綿城市的建設(shè)提供指導(dǎo)方向。出臺(tái)貫徹國(guó)家和省相關(guān)政策文件，并將相關(guān)要求落實(shí)到海綿城市建設(shè)當(dāng)中。

（二）加強(qiáng)海綿城市建設(shè)人才和技術(shù)保障

加強(qiáng)對(duì)本土技術(shù)力量的培育。加大對(duì)多學(xué)科、多方向的人員培訓(xùn)，組織人員到省外試點(diǎn)地市取經(jīng)，引導(dǎo)專業(yè)人員在設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理各個(gè)環(huán)節(jié)追求精細(xì)化，打造本土高水平的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工技術(shù)人才隊(duì)伍，積極研發(fā)新的技術(shù)和材料，不斷突破海綿城市建設(shè)中所遇到的技術(shù)難題。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。加強(qiáng)交流與合作研究，發(fā)揮大公司資金與設(shè)備的優(yōu)勢(shì)，科研員深入企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高海綿城市建設(shè)效益。強(qiáng)化研發(fā)中心建設(shè)。加強(qiáng)與高校和企業(yè)進(jìn)行技術(shù)交流與合作，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。

（三）多元化籌措海綿城市建設(shè)資金

海綿城市建設(shè)需要大量資金予以支持，資金的籌措對(duì)于海綿城市建設(shè)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。增加政府財(cái)政投入。完善政府財(cái)政預(yù)算制度，加大財(cái)政資金投入力度。政府經(jīng)常性預(yù)算在保證建設(shè)海綿城市資金投入充足的前提下，安排一定預(yù)算資金，引導(dǎo)與建設(shè)海綿城市相關(guān)產(chǎn)品及技術(shù)應(yīng)用。建設(shè)性預(yù)算要確保建設(shè)海綿城市資金投入力度與準(zhǔn)確性，提高基礎(chǔ)建設(shè)投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重。加大信貸投入。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可提供中長(zhǎng)期信貸支持海綿城市建設(shè)，加大資金對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目支持力度，將符合條件的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目列入專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。吸收社會(huì)資本參海綿城市投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，支持技術(shù)企業(yè)與金融資本結(jié)合，采用總承包方式承接相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。完善 PPP 模式（公私合營(yíng)模式），明確政府與私人組織之間權(quán)利義務(wù)，保證合作順利完成，并獲得預(yù)期收益。

（四）加大宣傳教育力度倡導(dǎo)全民參與海綿城市建設(shè)

營(yíng)造宣傳氛圍。充分利用媒體和廣告宣傳海綿城市建設(shè)的重要意義，讓公眾理解、支持，且參與海綿城市建設(shè)中來(lái)，營(yíng)造全民共建海綿城市氛圍。強(qiáng)化海綿意識(shí)。多渠道加強(qiáng)公眾教育，培養(yǎng)公眾海綿城市理念，讓公眾主動(dòng)參與雨水收集、養(yǎng)護(hù)海綿設(shè)施等海綿城市建設(shè)中來(lái)，主動(dòng)推動(dòng)共建海綿城市建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：江西省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）