鐘開斌

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。組建應(yīng)急管理部是此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是我國(guó)應(yīng)急管理體制的重大調(diào)整，是我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展史上的重要里程碑，意義重大。

我國(guó)應(yīng)急管理體制的歷史沿革

黨的十九大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。”我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，黨和國(guó)家長(zhǎng)期高度重視應(yīng)急管理工作。在新中國(guó)成立以來的不同發(fā)展階段，我國(guó)逐步形成了各有特點(diǎn)的應(yīng)急管理體制。

從新中國(guó)成立到改革開放前，我國(guó)建立的是以部門管理為主、非常設(shè)機(jī)構(gòu)為輔的應(yīng)急管理體制。為了有效應(yīng)對(duì)水旱、洪澇、地震等自然災(zāi)害，工礦企業(yè)生產(chǎn)安全事故，血吸蟲病等傳染病疫情，各級(jí)政府組建了民政、水利、地震、勞動(dòng)保護(hù)、衛(wèi)生等專職部門。與當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，這種部門化的應(yīng)急管理體制以單災(zāi)種分類管理為基本特征。在橫向上，相關(guān)職責(zé)分屬多個(gè)職能部門， 各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)；在縱向上，各職能部門上下高度一致， 單個(gè)部門的專業(yè)化程度較高，獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的能力較強(qiáng)。同時(shí)，為了加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)，我國(guó)當(dāng)時(shí)也成立了中央防疫委員會(huì)、中央救災(zāi)委員會(huì)、中央防汛總指揮部等長(zhǎng)期性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及針對(duì)唐山大地震等重特大災(zāi)害的臨時(shí)性應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。

改革開放后至2003年，我國(guó)建立的是由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制。改革開放后，我國(guó)面臨的公共安全形勢(shì)發(fā)生了很大變化，非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，突發(fā)事件的影響日趨廣泛。由于平時(shí)各自為政，缺乏綜合協(xié)調(diào)職能部門進(jìn)行統(tǒng)籌，我國(guó)傳統(tǒng)的以部門為主、分類管理的應(yīng)急管理體制，逐漸暴露出協(xié)同性較差、綜合應(yīng)對(duì)能力不足等問題。為此，我國(guó)開始在常設(shè)的分類管理機(jī)構(gòu)之外設(shè)立了許多非常設(shè)機(jī)構(gòu)（如國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)家森林防火總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)），承擔(dān)重特大突發(fā)事件跨部門組織協(xié)調(diào)和臨時(shí)性應(yīng)急處置任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，與應(yīng)急管理相關(guān)的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共有16個(gè)（其中指揮部7個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)小組5個(gè)、委員會(huì)4個(gè)），聯(lián)席會(huì)議制度有9個(gè)。

2003年至2018年應(yīng)急管理部成立前，我國(guó)建立的是由政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議牽頭協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制。2003年抗擊非典疫情，暴露了我國(guó)應(yīng)急管理組織指揮不統(tǒng)一、信息渠道不暢通等問題。此后，我國(guó)全面推進(jìn)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)。在此期間，由主辦部門牽頭進(jìn)行協(xié)商的部際聯(lián)席會(huì)議制度迅速發(fā)展，政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)職能得以明確，以政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)為運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐、協(xié)調(diào)若干議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議、覆蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制逐漸形成。截至2011年5月，全國(guó)有22個(gè)?。▍^(qū)、市）成立了應(yīng)急委，其余9個(gè)?。▍^(qū)）明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各?。▍^(qū)、市）都成立了政府應(yīng)急辦。全國(guó)地級(jí)市建立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的比例分別為97.8%、96.1%，縣級(jí)政府相應(yīng)比例為89.6%、80.8%。

2018年應(yīng)急管理部的組建， 標(biāo)志著我國(guó)開始建立由強(qiáng)有力的一個(gè)核心部門進(jìn)行總牽頭、各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。根據(jù)方案，將國(guó)家安全監(jiān)管總局的職責(zé)，國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。

組建應(yīng)急管理部的現(xiàn)實(shí)取向

自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，就公共安全與應(yīng)急管理工作作了一系列重要部署。組建應(yīng)急管理部，是落實(shí)黨中央重要決策部署的具體體現(xiàn)， 集中反映了當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理體制改革的三大取向。

一是綜合化。在當(dāng)今開放社會(huì)，突發(fā)事件的并發(fā)性、連鎖性、復(fù)合性影響日益增加；強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源統(tǒng)籌，成為應(yīng)急管理工作的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)。習(xí)近平總書記2016年在河北唐山調(diào)研考察時(shí)指出，要“從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》（2016年12月19 日）再次提出了同樣的要求。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！苯M建應(yīng)急管理部，整合優(yōu)化分散在各部門的應(yīng)急力量和資源，明確其對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難這兩大類突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理職責(zé)以及對(duì)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等其他突發(fā)事件的協(xié)同配合職責(zé)，充分體現(xiàn)了《決定》提出的“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系”的目標(biāo)，有利于盡快“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。

二是屬地化?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，“科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！蔽覈?guó)作為災(zāi)害多發(fā)的大國(guó)，做好應(yīng)急管理工作，需要同時(shí)充分發(fā)揮好中央的指導(dǎo)作用和地方的主體作用。過去，一些地方在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在等待、依賴、觀望的思想。 進(jìn)入新的歷史時(shí)期，我國(guó)提出并實(shí)行“地方作為主體”的應(yīng)急管理工作新思路，強(qiáng)化地方的主體意識(shí)、主體責(zé)任、主體作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“探索出一條中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與的恢復(fù)重建新路子”。蘆山地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，中央首次明確“地方作為主體”的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由中央直接安排部署向地方具體負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，形成了一套有別于過去舉國(guó)體制的地震災(zāi)后恢復(fù)重建新機(jī)制。《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》特別提出：“需要說明的是，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié) 助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效?！?/p>

三是社會(huì)化。面對(duì)形形色色的突發(fā)事件，政府不能也不必“大包大攬”“單打獨(dú)斗”。企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公眾等既是突發(fā)事件的直接受眾，也是應(yīng)急管理的重要主體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量來維護(hù)公共安全，編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，形成公共安全人人維護(hù)的良好氛圍?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革要“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”“更加注重組織動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與，建立完善災(zāi)害保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)政府與社會(huì)力量、市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同配合，形成工作合力”。統(tǒng)籌志愿者隊(duì)伍、社會(huì)組織，充分發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)等市場(chǎng)力量，是應(yīng)急管理部組建后需要統(tǒng)籌的重要職責(zé)。

確保機(jī)構(gòu)改革平穩(wěn)有序過渡

組建應(yīng)急管理部、推進(jìn)應(yīng)急管理體制改革，是民心所向、眾望所歸，但改革往往存在一定的變更風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高?？梢灶A(yù)料，在全國(guó)各級(jí)應(yīng)急管理部門組建、應(yīng)急力量和資源整合優(yōu)化的過程中，人的去留進(jìn)退，機(jī)構(gòu)的撤并重組，職能的劃轉(zhuǎn)移交，特別是消防隊(duì)員、森林武警隊(duì)員的深深軍人情結(jié)等，都會(huì)產(chǎn)生出許多活思想。突發(fā)事件的發(fā)生不以人的意志為轉(zhuǎn)移，突發(fā)事件也不會(huì)等新部門完全組建好了再發(fā)生。

隨著當(dāng)前各地陸續(xù)將進(jìn)入主汛期，地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害不確定因素多，其他自然災(zāi)害、事故災(zāi)難也處在易發(fā)階段，更要做好新部門組建期的變更風(fēng)險(xiǎn)管理工作，確保改革平穩(wěn)有序過渡。建議盡早出臺(tái)具體的改革方案和計(jì)劃，明確改革的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書，最大限度地減少機(jī)構(gòu)調(diào)整磨合期可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和情緒疏導(dǎo)，做到“思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散、干勁不減”，為人民值好班、為國(guó)家站好崗，確保有力、有序、有效應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種重特大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。