張維宸

根據(jù)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議并批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，自然資源部組建。這標(biāo)志著包括山水林田湖草生命共同體在內(nèi)的自然資源統(tǒng)一管理邁進(jìn)新時(shí)代。探究組建的背后邏輯，并借鑒國(guó)際上相關(guān)通行的做法，有助于我們思考如何發(fā)揮好自然資源部的作用。

背后邏輯

自然資源管理和保護(hù)需要整體考慮。各類自然資源之間相互聯(lián)系、相互制約、相互影響、相互轉(zhuǎn)化，構(gòu)成了自然資源循環(huán)體系。對(duì)自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)，不僅要遵循自然資源價(jià)值和供求關(guān)系規(guī)律，而且還要遵循自然資源的整體性規(guī)律。

自然資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力被利益分割。此前，各種自然資源由不同的主管部門分別管理。單獨(dú)來(lái)看，各門類自然資源管理都在努力做到極致；總體來(lái)看，自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，部門之間缺乏共享互通，相互掣肘，權(quán)力邊界沖突，明顯帶有部門色彩，甚至存在部門利益固化的積弊，無(wú)法形成合力，自然資源保護(hù)困難。

自然資源法治建設(shè)局限性明顯。在自然資源法治建設(shè)中，法律落后時(shí)代，相互間銜接性及穩(wěn)定性不夠，甚至相互矛盾沖突；有法不依，不依法行政兩方面問(wèn)題并存。單門類資源管理法，部門色彩太濃。

市場(chǎng)配置資源的決定性作用亟待加強(qiáng)。自然資源使用權(quán)市場(chǎng)建設(shè)從無(wú)到有，從小到大，近年已有明顯進(jìn)展。總體而言，還存在發(fā)展不平衡問(wèn)題，自然資源有償使用制度仍不完善，市場(chǎng)規(guī)則不夠明確， 市場(chǎng)主體勢(shì)單力薄，中介組織行為不規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制尚未完全形成。自然資源管理感性的偏多，理性的偏少，多是解決表面問(wèn)題；直接的偏多，間接的偏少，多是就問(wèn)題解決問(wèn)題；行政的偏多，經(jīng)濟(jì)與法治的偏少，多是采取行政手段解決問(wèn)題。

行政執(zhí)法監(jiān)察老大難問(wèn)題依然存在。自然資源執(zhí)法權(quán)威和效能不斷提高，“多家管、大家用”的粗放利用資源現(xiàn)象依然存在，而且單門類資源執(zhí)法監(jiān)察的“單打獨(dú)斗” 往往難以奏效，管理成本高昂。

自然資源集中統(tǒng)一管理體制雛形確立。1998年組建主管土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的國(guó)土資源部，直至自然資源部組建，實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化了單門類自然資源的集中統(tǒng)一管理，朝著大部制的改革方向邁出實(shí)質(zhì)性一步。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，又為自然資源統(tǒng)一管理和自然資源資產(chǎn)管理提供了良好的基礎(chǔ)平臺(tái)和快速通道。

國(guó)際自然資源管理現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)

世界各國(guó)的自然資源管理體制可以劃為兩種類型：綜合管理型和分散管理型。在自然資源管理體制探索中，資源大國(guó)美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯以及人口大國(guó)印度等都嘗試適合國(guó)情的管理方式。

美國(guó)采用綜合管理和分散管理兩種類型。美國(guó)在總體上是實(shí)行綜合管理自然資源的國(guó)家，但在礦產(chǎn)資源、化石能源礦產(chǎn)資源和土地資源的管理上又存在分散管理體制。美國(guó)內(nèi)政部集中管理礦產(chǎn)資源，但能源部、農(nóng)業(yè)部（森林局）、勞工部（礦山安全與健康管理署）、聯(lián)邦核能管理委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局等，也直接或間接參與礦產(chǎn)資源的管理，各具有相應(yīng)的職能。同樣，內(nèi)政部的土地管理局是美國(guó)聯(lián)邦政府管理土地資源的最主要部門，但不同用途的土地由不同部門管理。

加拿大采用綜合管理和分散管理（土地資源）兩種類型。加拿大自然資源部管理全部礦產(chǎn)資源、能源礦產(chǎn)和森林資源。土地資源實(shí)行多部門分散管理體制，各省政府對(duì)土地資源管理?yè)碛邢喈?dāng)大的權(quán)力。聯(lián)邦政府主要是通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃和政策來(lái)指導(dǎo)聯(lián)邦公有土地資源的利用與保護(hù)，這些規(guī)劃和政策需要聯(lián)邦各部門和地方政府的支持。

澳大利亞采用綜合管理和分散管理兩種類型。由工業(yè)、科學(xué)和資源部統(tǒng)一管理礦產(chǎn)、海洋、森林、動(dòng)物資源。同時(shí)，聯(lián)邦政府沒有設(shè)置專門的土地管理機(jī)構(gòu)，有關(guān)全國(guó)土地管理工作，由財(cái)政部、環(huán)境與遺產(chǎn)部、司法部等若干部門分別管理各類土地資源，土地管理的具體事務(wù)由州政府來(lái)執(zhí)行。

俄羅斯采用綜合管理和分散管理兩種類型。俄羅斯絕大部分土地、礦產(chǎn)、水流、海洋、森林等自然資源屬于國(guó)家所有，自然資源部是礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)、水流、森林、生物等自然資源以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合管理機(jī)構(gòu)。土地資源實(shí)行分散管理體制。

印度采用分散管理類型。對(duì)土地、礦產(chǎn)、石油天然氣、煤炭、水流、森林和海洋等七大門類的自然資源，分別由鄉(xiāng)村發(fā)展部、礦山部、石油天然氣部、煤炭部、水資源部、森林與環(huán)境部、海洋開發(fā)部七個(gè)政府行政部門分別管理。

世界各國(guó)在機(jī)構(gòu)改革中，越來(lái)越重視和加強(qiáng)自然資源綜合管理，產(chǎn)權(quán)制度日趨完善。在自然資源管理方面采用較為先進(jìn)的資源和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合方式，代表了未來(lái)自然資源管理的發(fā)展趨勢(shì)。不斷學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)際成功管理經(jīng)驗(yàn)，不斷實(shí)踐與創(chuàng)新，創(chuàng)建適合自然資源屬性、適合中國(guó)國(guó)情的新型自然資源管理體制與機(jī)制是改革的必然選擇。

對(duì)發(fā)揮自然資源部作用的思考

自然資源部的職能需要在“三定”方案中確定。不過(guò)筆者認(rèn)為，從實(shí)現(xiàn)一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的角度考慮，自然資源部可以在多個(gè)方面發(fā)揮作用。

負(fù)責(zé)對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行有效監(jiān)管。實(shí)施自然資源用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分等級(jí)管理制度。負(fù)責(zé)土地、海洋、礦產(chǎn)、濕地、自然保護(hù)區(qū)、森林、草原、野生植物等資源的專門管理。加強(qiáng)自然資源許可證制度建設(shè)。加強(qiáng)自然資源行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)。承擔(dān)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。完善自然資源破壞修復(fù)制度體系建設(shè)，建立國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)制度。

承擔(dān)加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)工作。統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源重大立法修法項(xiàng)目。對(duì)法律規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。加強(qiáng)公職人員職業(yè)法律教育培訓(xùn)。建立法律法規(guī)政策管理部門與司法主管部門的有效溝通機(jī)制，維護(hù)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的嚴(yán)肅性。

負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，建立國(guó)土空間監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度。發(fā)揮空間規(guī)劃對(duì)自然資源配置的引導(dǎo)約束作用，形成全方位、多層次、多規(guī)融合的國(guó)土空間管控體系。統(tǒng)籌實(shí)施國(guó)土空間管控體系與耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界紅線的劃定工作。完善規(guī)劃實(shí)施的第三方評(píng)估制度。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施專項(xiàng)督察制度。

履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。推進(jìn)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離。劃定自然資源資產(chǎn)管理范圍，健全自然資源資產(chǎn)管理體制。改革自然資源資產(chǎn)出讓收益分配制度。推進(jìn)全國(guó)自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)工作。研究國(guó)內(nèi)外自然資源市場(chǎng)變化。劃定資源配置中市場(chǎng)起決定性作用的范圍。推進(jìn)全國(guó)自然資源管理市場(chǎng)化的試點(diǎn)和推廣工作。推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 改革和“回頭看”工作。實(shí)施“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”戰(zhàn)略，為資源企業(yè)“走出去”做好基本服務(wù)工作。完善自然資源公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，用足用夠“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+ 自然資源”的時(shí)代優(yōu)勢(shì)。

推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記工作。加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查制度建設(shè)。開展自然資源數(shù)量調(diào)查、質(zhì)量調(diào)查、開發(fā)利用條件調(diào)查。建立自然資源檔案制度。解決自然資源使用權(quán)之間權(quán)屬糾紛。加快完成自然資源權(quán)屬確權(quán)登記。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記制度體系。加強(qiáng)自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息應(yīng)用。

建立健全自然資源有償使用制度。建立健全全民所有自然資源國(guó)家權(quán)益金制度。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用對(duì)象和范圍。加強(qiáng)自然資源要素有形市場(chǎng)建設(shè)。完善自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓監(jiān)管制度。建立自然資源資產(chǎn)流失責(zé)任追究制度。強(qiáng)化自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的外部性監(jiān)管。依法征收各種自然資源稅費(fèi)。建立自然資源開發(fā)利用的約束和激勵(lì)機(jī)制，提高自然資源的開發(fā)利用率和水平。探索解決國(guó)家公園集體土地權(quán)屬問(wèn)題的解決途徑。解決自然資源征收補(bǔ)償問(wèn)題。完善自然資源節(jié)約集約開發(fā)利用制度建設(shè)，建立節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和激勵(lì)約束機(jī)制。