傅榮

【摘要】PPP模式作為目前重要的公私合作模式，廣泛應(yīng)用于世界各國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。這一模式，通過(guò)政府運(yùn)作和信用保證，吸引和借助社會(huì)財(cái)物資源，完成利國(guó)利民的公共基礎(chǔ)建設(shè)。刺激和促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)緩解政府財(cái)政壓力，并且有效實(shí)現(xiàn)和提高國(guó)家對(duì)社會(huì)和民眾的公共服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 風(fēng)險(xiǎn)控制 資本

所謂PPP模式，即Public—Private—Partnership，是政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間的一種合作模式，雙方通過(guò)合作協(xié)議，完成和提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式的焦點(diǎn)是政府參與性，政府主動(dòng)將某些政府職責(zé)通過(guò)該模式轉(zhuǎn)移到社會(huì)或市場(chǎng)主體，合作共贏，既大大減輕政府財(cái)政和管理壓力，同時(shí)減小社會(huì)或市場(chǎng)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。

一、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目因?yàn)閰⑴c主體和服務(wù)對(duì)象的特殊性，使其具有不同于普通商業(yè)合作的風(fēng)險(xiǎn)形式。綜合分析一些PPP項(xiàng)目案例，總結(jié)分析五大風(fēng)險(xiǎn)類別：

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目牽涉到政府政策法律法規(guī)，其基礎(chǔ)是政府部門發(fā)起和主導(dǎo)。但因?yàn)楣岔?xiàng)目處在社會(huì)監(jiān)督之下，牽動(dòng)群眾利益和社會(huì)關(guān)注，在實(shí)施過(guò)程中，有可能因?yàn)槿罕姺从扯鴮?dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展發(fā)生變故，如影響群眾工作生活、項(xiàng)目遭到群眾反對(duì)和阻撓等，都會(huì)給合同履行造成嚴(yán)重影響。另外，公共項(xiàng)目一般施工周期較長(zhǎng)，在施工期間，存在政策調(diào)整變化，也會(huì)造成項(xiàng)目暫停甚至取消的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的法律法規(guī)尚未健全，無(wú)法保障PPP項(xiàng)目雙方權(quán)益，以及解決糾紛。在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，存在相關(guān)法律法規(guī)修訂的可能，導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性和合同效用存在不確定的風(fēng)險(xiǎn)，從而影響和制約PPP模式的推廣和發(fā)展。另一方面，項(xiàng)目的管理部門眾多，項(xiàng)目的立項(xiàng)、論證、決策、招標(biāo)，流程周期較長(zhǎng)，尤其在政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，甚至有推翻取消風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目審批后，原先的市場(chǎng)形勢(shì)很可能也發(fā)生了變化，甚至需要重新核算考量。

（三）施工經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目施工涉及群眾利益，在施工過(guò)程中難免與地方政府和群眾接觸，群眾關(guān)系處理不到位，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利完工。再者，市場(chǎng)變化也影響著施工建設(shè)成本投入，存在資本投入風(fēng)險(xiǎn)性。再次，施工完成交付后，有些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，不一定達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)或預(yù)期收益，如水電站發(fā)電量未達(dá)預(yù)期，物業(yè)盈利收益未達(dá)預(yù)期等。

（四）金融資本風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)際是政府用以后的錢辦現(xiàn)在的事，這本身就存在未知風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府的財(cái)政收入和預(yù)算，直接影響項(xiàng)目的款項(xiàng)結(jié)算和收益回報(bào)，政府部門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是未知的，如赤字增長(zhǎng)、債務(wù)危機(jī)等。其次，PPP項(xiàng)目的融資資本風(fēng)險(xiǎn)，資本來(lái)源渠道復(fù)雜，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)如融資渠道斷供、資本中途撤出、投資預(yù)算增長(zhǎng)等，項(xiàng)目資金鏈條斷裂的案例不時(shí)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)一旦成為事實(shí)，兩敗俱傷，也必將破壞政府信譽(yù)，嚴(yán)重危害公共利益。

（五）客觀不可抗風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目也是商業(yè)合約的一部分，只是因?yàn)橹黧w的特殊性而特殊，但大環(huán)境仍然要符合全球性市場(chǎng)選擇。外匯和利率風(fēng)險(xiǎn)，外匯市場(chǎng)是變化的，項(xiàng)目收益也是非確定的，第三國(guó)項(xiàng)目尤其受此影響較重。原材料市場(chǎng)也是波動(dòng)的，不確定因素可能引發(fā)原材料短缺或價(jià)格高漲。氣候環(huán)境也影響項(xiàng)目的施工建設(shè)，嚴(yán)寒酷熱、干旱洪澇、沖突戰(zhàn)亂、地震等，都是不可抗因素。

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，隨著PPP模式的發(fā)展與完善，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，也逐漸科學(xué)合理化，能夠在項(xiàng)目論證及招投標(biāo)階段，充分的認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的可能性。認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)就為預(yù)防和控制提供了方法策略。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制

（一）建立和強(qiáng)化政府信用

社會(huì)資本樂(lè)于參與PPP項(xiàng)目，很大程度上源于對(duì)于政府信譽(yù)的認(rèn)可。建立和強(qiáng)化政府信譽(yù)，樹立契約精神，在制度上確定項(xiàng)目政策的延續(xù)性，避免組織結(jié)構(gòu)和人員變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目造成的消極影響。明確部門職能，落實(shí)責(zé)任制，將項(xiàng)目進(jìn)程納入部門考核指標(biāo)中。及時(shí)將項(xiàng)目動(dòng)態(tài)公之于眾，接受人民群眾的監(jiān)督。

（二）法律法規(guī)方面的完善和支持

商業(yè)合同是受法律保護(hù)的，是雙方權(quán)益的最終保障，PPP項(xiàng)目也是如此。在法律法規(guī)中明確相關(guān)的條文說(shuō)明，公平的確立和保障雙方權(quán)益。在法律法規(guī)中，側(cè)重保護(hù)PPP項(xiàng)目的權(quán)益，有利于增強(qiáng)PPP項(xiàng)目施工方信心，提高社會(huì)資本和資源參與PPP項(xiàng)目的積極性。在政策上要注意保護(hù)和扶持項(xiàng)目需要，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)和完成，比如在管理和稅收方面的優(yōu)惠便利等。政府提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼和資本支持，確保項(xiàng)目高質(zhì)高效完成。

（三）建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)

大量公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的展開，錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)控制，需要專門和專業(yè)的風(fēng)控部門。風(fēng)控機(jī)構(gòu)首先為項(xiàng)目論證提供充分的基礎(chǔ)資料，社會(huì)輿情，投資收益，市場(chǎng)動(dòng)態(tài)等；其次，通過(guò)大數(shù)據(jù)和科學(xué)推演核驗(yàn)，核定項(xiàng)目的投資收益情況，評(píng)估項(xiàng)目的投資合理性和可行性；再次，在招投標(biāo)階段，會(huì)同財(cái)政、工商、證監(jiān)機(jī)構(gòu)，對(duì)參與投標(biāo)單位進(jìn)行資本和信用審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題單位，限制甚至取消投標(biāo)資格。

（四）落實(shí)和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是必定存在的，政府與企業(yè)都想規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，或者將風(fēng)險(xiǎn)可能的損失推給對(duì)方。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，能夠達(dá)成雙方的意愿，雙方各擔(dān)其責(zé)。政府要為其制定的政策和法規(guī)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要為質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，其他客觀因素造成的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)依據(jù)具體情況，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度。但要特別注意，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者是政府，反過(guò)來(lái)，最大受益者也是政府，所以政府作為權(quán)益最大一方，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施，并采取積極措施保障項(xiàng)目的完成。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的展開，PPP模式也成為基礎(chǔ)建設(shè)的主要合作模式之一。越是在這樣熱鬧喧囂的環(huán)境下，越應(yīng)當(dāng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?duì)待每一個(gè)PPP項(xiàng)目，在招投標(biāo)階段是杜絕、預(yù)防和避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最佳環(huán)節(jié)。敏銳清晰的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而明確相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，為群眾負(fù)責(zé)，惠及后代子孫。

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