喬踔

摘要：推進信訪工作制度改革，創(chuàng)新信訪矛盾解決方法，成為社會工作介入信訪工作的契機。社會工作與民政工作在工作理念、服務對象以及社會功能方面高度契合，為專業(yè)社工介入民政信訪提供了實踐基礎。社會工作以其專業(yè)的價值理念、理論基礎和工作方法等優(yōu)勢介入信訪工作有利于提高信訪矛盾的化解效率。

關鍵詞：信訪改革；信訪社工；民政信訪

信訪制度是我國民意表達、政治參與和權力監(jiān)督的重要途徑，在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。新時期信訪形勢發(fā)生變化，信訪制度也面臨著諸如法律地位不明確、功能定位不合理、制度體系不完善等困境。[1]黨中央強調(diào)推進信訪工作制度改革，要求政府部門轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新群眾工作方法，提高信訪工作效率。社會工作憑借專業(yè)優(yōu)勢介入信訪工作既適應了信訪工作改革需要，又滿足了社會工作的發(fā)展愿望。基于工作需要和對信訪問題的關注，本文從對民政信訪工作的分析、社會工作與民政工作的關聯(lián)性、社會工作介入信訪工作的必要性和優(yōu)勢，以及社工介入策略和實踐等角度闡述分析，對社會工作的專業(yè)困境進行反思，以期更好地推動信訪社會工作發(fā)展。

一、新時期民政工作與民政信訪工作

民政工作“?；荆档拙€”，關系國計民生。新中國成立以來，民政工作在黨和國家領導下實現(xiàn)了長足發(fā)展。新時期經(jīng)濟體制改革、社會結構調(diào)整、思想觀念變化的大背景對當前民政工作提出了更高要求，也使民政工作保障水平、民政干部工作能力、民政政策宣傳力度等方面的問題暴露出來。[2]受主客觀因素的影響，民政部門的信訪工作也呈現(xiàn)處新的特點。

一是信訪主體的多元化。民政基本服務對象包括生活困難群體、老年人群體、優(yōu)撫對象群體等，近年來流浪救助、收養(yǎng)認定、基層自治、復原干部相關信訪群體增加，使得民政信訪工作呈現(xiàn)出多元化的特點。

二是信訪訴求的多樣化。民政業(yè)務包括社會救助、社會福利、優(yōu)待撫恤、救災捐贈、流浪救助、婚姻收養(yǎng)等諸多方面，且多涉及個人或集體的切實利益，信訪事項錯綜復雜。

三是信訪方式群體性。群體訪的形成原因，一是民政工作對象多呈群體性；二是信訪人通常認為“法不責眾”，“拉幫結伙”更容易引起重視。另外由于信息的不當傳播，信訪群體偏聽偏信，從而“串聯(lián)”上訪。[3]

四是非正常上訪時有發(fā)生。非正常上訪具有規(guī)模較大、涉及面廣、行為偏激、多頭行動等主要特征。[4]造成非正常上訪的原因，一是部分基層工作人員工作作風和方法存在問題；二是上訪人維權理念錯誤，法制觀念淡薄；三是對違反《信訪條例》人員，政府處理不力。

五是積案要案化解任務繁重。積案要案通常涉及多方利益，且目前很難找到適用政策，部分領導干部采取回避推諉的態(tài)度，很容易導致矛盾升級，影響信訪秩序和社會穩(wěn)定。

二、社會工作與民政工作的關聯(lián)性

一般認為，民政工作包括政權建設、社會保障、行政管理‘三個一部分內(nèi)容的管理與工作，主要負責兜底保障，其在工作理念和服務對象、服務內(nèi)容等方面與社會工作聯(lián)系密切。[5]這為社會工作介入民政工作及其信訪工作提供了實踐基礎。

1.理念。民政工作以“民政為民，民政愛民”為理念，社會工作以“助人自助”為核心，堅持人道主義價值觀，兩者“以人為本”，幫助服務對象解決現(xiàn)實的生活困難，維護基本權益。

2.對象。民政對象包括社會救助、流浪救濟、優(yōu)待撫恤、退伍安置等群體，社會工作主要幫助弱勢群體。隨著社會工作對象和領域不斷拓展，社會工作面向所有“有需要的人”，服務對象可基本涵蓋民政工作對象。

3.功能。從個人層面上講，民政工作和社會工作都幫助個人或家庭解決生活困難，實現(xiàn)人的發(fā)展；從國家和社會層面上講，二者通過“助人”有利于營造良好的社會環(huán)境，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。

三、社會工作介入民政信訪工作的必要性和優(yōu)勢

部分政府工作人員在處理信訪問題方法僵硬，照本宣科，缺乏靈活度。信訪事項往往是“民告官”，由于部分信訪人和信訪干部的個人素質(zhì)和工作能力問題，容易導致信訪群體與政府部門的直接沖突。社會工作無論專業(yè)特性，還是第三方立場，較于政府工作人員直接應對信訪問題都存在明顯優(yōu)勢。因此社會工作的介入是可行的，也是必要的。

1.價值理念優(yōu)勢

社會工作是以價值為本的專業(yè)，價值理念決定了社會工作的目標和意義，界定了社會工作的技巧和方法以及社會工作者的行為和態(tài)度。部分信訪工作人員工作作風和專業(yè)素質(zhì)不高，容易給信訪群體貼上“刁民”的標簽，使信訪群眾被“污名化”。社會工作“以人為本”，平等、尊重和接納的價值理念能夠使工作人員站在信訪群體的角度上理解和解決信訪矛盾，幫助信訪人妥善解決信訪問題。

2.專業(yè)理論優(yōu)勢

西方社會工作具相對完整的理論體系，并形成了獨有的邏輯結構和不同的理論流派。我國社會工作在發(fā)展模式、專業(yè)化以及本土化方面也取得了一定的成績。格林伍德認為一門專業(yè)應具備五個基本特征，其中“一個理論體系”是專業(yè)形成的首要條件。理論不僅具有解釋作用，對工作實踐也具有重要指導意義。民政工作因沒有自身的理論體系，影響了其社會化、專業(yè)化的進程。借鑒社會工作專業(yè)理論不僅有助于澄清信訪問題，全方位了解信訪群體狀況，指導工作人員制定合理的解決方案，進而妥善解決信訪矛盾，而且社工理論的引入有利于提升信訪干部素質(zhì)，創(chuàng)新工作思路，提高工作能力。

3.工作方法優(yōu)勢

（1）個案工作

信訪事件多涉及個人或家庭，在反映自身訴求時，個人或家庭往往感到孤立無援，當感覺受到不公正對待時，容易造成偏激情緒和過激行為。個案工作通過對個人或家庭的介入，建立專業(yè)關系，深入了解信訪訴求，挖掘信訪緣由，通過制定和實施針對性的服務計劃，幫助信訪人改善不合理情緒，促進信訪案件的妥善解決。個案管理的方法可很好地適用于信訪社會工作的實踐，其理念、程序和方法為管理和化解信訪疑難案件提供了新的思路。[6]

（2）小組工作

某些信訪群體的訴求、身份背景以及上訪緣由具有相似性，但由于非理性觀念和信訪方式，影響了信訪問題的解決效率。專業(yè)社工通過小組工作方法進行干預，靈活運用小組工作模式，穩(wěn)定信訪群體的情緒，改善群體整體氣氛和凝聚力，推動信訪矛盾的解決。

（3）社區(qū)工作

社區(qū)工作強調(diào)居民參與，通過廣泛調(diào)動社區(qū)資源滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神需求，從源頭化解信訪矛盾。社區(qū)工作方法對化解基層矛盾，推進基層治理工作有重要意義。

（4）社會行政

社會行政是社會政策的執(zhí)行系統(tǒng)，不僅將社會政策轉(zhuǎn)化為福利行動，還具有完善社會政策的功能。在社會行政過程中，專業(yè)工作者一方面可以避免因政策實施存在問題而導致信訪矛盾，另一方面可及時發(fā)現(xiàn)政策缺陷，對政策做出建議和調(diào)整，預防信訪事件的發(fā)生。

4.研究和評估優(yōu)勢

社會工作介入信訪工作不僅注重解決現(xiàn)時的信訪矛盾，更注重問題的預防。專業(yè)社工擅長通過對信訪問題的整理歸納，分析各方因素與信訪事項的關聯(lián)性，挖掘信訪矛盾。為信訪工作人員提供解決方案，也為相關政策的制定和調(diào)整提供參考，避免信訪工作的被動。

5.社會工作者的角色和立場

朱眉華認為，社會工作者介入信訪領域過程中主要擔當溝通者、協(xié)調(diào)者、咨詢者、輔導者以及倡導者的角色。[7]社會工作第三方立場有利于在信訪群體與政府信訪部門之間搭建有效溝通的橋梁。社工的介入能效避免雙方直接沖突，理性解決信訪矛盾。

四、社會工作介入民政信訪工作的策略與實踐

1.社會工作實務的通用過程模式及介入策略

社會工作實務的通用過程模式，整合了不同服務對象、服務領域的共性，運用綜融的社會工作理論和整合的社會工作實務方法提供服務。社會工作的通用過程模式為解決一般信訪矛盾提供了相對標準化的借鑒。信訪工作對社會工作價值理念、基礎理論以及工作方法的借鑒要堅持彈性原則，靈活掌握和運用專業(yè)理論和工作步驟。

2.社會工作介入實踐

“信訪+社工”的信訪工作模式，在北京、上海、廣東、陜西等地均有探索，因該模式對解決信訪矛盾的有效性，獲得了國家有關部門重視和肯定，其他地市也相繼借鑒。北京市民政部門引入專業(yè)社工介入信訪領域的實踐，為創(chuàng)新民政部門信訪工作的方法開辟了新的路徑。

北京市民政局以“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”為理念，探索出了“三師一員”助訪模式。社會工作者參與形式主要有大廳接待、疑難會商、聯(lián)合下訪、協(xié)助辦理來信等。除購買信訪專職社工服務外，北京市民政局還注重信訪矛盾的源頭治理，強調(diào)服務基層，通過購買單項服務的方式針對性預防和解決信訪問題。

助訪模式使北京市民政局信訪工作明顯改善，信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)，纏訪、鬧訪、滯留訪等非正常上訪案件明顯減少，疑難信訪問題得到有效解決，歷史積案逐步化解。同時，信訪工作人員也積極轉(zhuǎn)變工作思路，學習吸收專業(yè)理念和方法技巧，不斷提高信訪接訪能力。

五、信訪社會工作專業(yè)困境與反思

1.關于身份認同。社會工作在信訪工作這一全新領域的專業(yè)優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，社會工作者仍在一定程度上扮演政府“臨時工”的角色。制度改革要求穩(wěn)中求進，使得各部門對創(chuàng)新群眾工作方法慎之又慎，特別是對體制外人員參與信訪這一敏感領域的工作，難免作出種種限制。

2.關于專業(yè)素質(zhì)。受專業(yè)認同、薪資待遇等方面影響，社會工作專業(yè)畢業(yè)生流失率較大，造成社工人才供不應求，從而也促使大量非專業(yè)出身的人員進入社工行業(yè)，社工專業(yè)水平參差不齊。信訪工作要接待不同群體，接受負面情緒，應對各種訴求，工作壓力較大。如果沒有扎實的專業(yè)素質(zhì)支撐，很難做好信訪社會工作。信訪社會工作崗位上人員流動性較大，社工的非專業(yè)表現(xiàn)也對社工在信訪領域的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

3.關于工作地位。社會工作者與心理咨詢師、律師、人民調(diào)解員相比介入信訪領域的時間較短，且社會工作者普遍年輕，社會經(jīng)驗不足，在共同處理信訪問題時往往沒有話語權，處于相對被動和不利的地位。社會工作者應立足專業(yè)，夯實專業(yè)基礎，提升專業(yè)素質(zhì)，努力爭取專業(yè)發(fā)揮的機會。同時這也對社會工作者處理同事關系和與政府工作人員的關系提出了更高的要求。

4.關于工作立場。在實際工作中，社工一邊協(xié)助政府工作，一邊接受信訪群眾求助，政府與服務對象對社會工作者不同的角色期待，往往造成社工介入信訪的倫理困境。[8]作為社會工作者，應當在維護三方關系和諧的基礎上最大限度地為需要幫助的服務對象爭取正式和非正式的資源和政策支持。

信訪社會工作作為社會工作專業(yè)化、本土化的一個創(chuàng)新領域，既是對信訪工作制度改革思路的大膽探索，也是對發(fā)展社會工作理論和實務路徑的有益嘗試。信訪社會工作不僅充分體現(xiàn)了社會工作專業(yè)價值和社會效益，也為社會工作新領域的拓展提供了參考和借鑒。當然新事物發(fā)展必將曲折前進，我們更應該看到社會工作發(fā)展的不足與困境。新時期，需要廣大社會工作同仁志士，繼續(xù)攜手奮進，砥礪前行。

參考文獻：

[1]劉濤，邵繼塘.論信訪制度的改革與社會工作介入[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2014（5）：31-32.

[2]民政部辦公廳.對新形勢下民政工作的認識[J].中國民政，2017（11）.

[3]張正望.新形勢下民政信訪工作特點及對策[N].團結報，2014-03-03（003）.

[4]毛學熊.新形勢下非正常上訪的調(diào)查與思考[J].觀察與思考，2011（02）：76-77.

[5]謝松保.民政工作與社會工作的辯證關系研究[J].中國民政，2011（12）：24.

[6]王震，楊榮.個案管理應用于信訪社會工作的實踐與研究[J].社會工作與管理，2016，16（3）：53-58.

[7]朱眉華.社會工作介入信訪領域的探索與思考[J].信訪與社會矛盾問題研究，2013（07）：48-50.

[8]孫振軍，王曉英.走出社會工作介入信訪領域的倫理困境[J].中國民政，2016（03）.