□ 曲世敏

（東北財經(jīng)大學，遼寧 大連 116023）

現(xiàn)狀與展望：城市化視域中我國城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整

□ 曲世敏

（東北財經(jīng)大學，遼寧 大連 116023）

當代中國的行政區(qū)劃調(diào)整是與城市化相伴而生的，二者之間呈現(xiàn)出互助發(fā)展的規(guī)律。城市化進程中的行政區(qū)劃調(diào)整模式表現(xiàn)為：撤縣設(shè)區(qū)、設(shè)立新的市轄區(qū)、合并市轄區(qū)、擴大市區(qū)地域范圍以及綜合調(diào)整等。不同的調(diào)整模式有著不同的特點，總體上呈現(xiàn)出缺乏科學的整體規(guī)劃，具有一定的盲目性；缺乏具體標準，具有一定的隨意性；缺乏科學的認識，具有一定的片面性等特征。本文認為，隨著城市化的進一步推進，城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整應與推進城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合、與區(qū)域內(nèi)資源合理配置相結(jié)合、與地方行政管理體制創(chuàng)新相結(jié)合。

城市化；行政區(qū)劃；行政區(qū)劃調(diào)整

城市化，又稱城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口、經(jīng)濟、生產(chǎn)和生活方式向城市轉(zhuǎn)化及城市社會、經(jīng)濟、技術(shù)延伸至鄉(xiāng)村的過程。［1］本文研究的行政區(qū)劃調(diào)整是指直轄市、地級市、縣級市、市轄區(qū)和建制鎮(zhèn)的區(qū)劃建制單元。行政區(qū)劃是伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。自古至今，行政區(qū)劃都因經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而調(diào)整和變革，同時，行政區(qū)劃的調(diào)整和變革又進一步促進了經(jīng)濟和社會的向前發(fā)展。因此，希望通過對國內(nèi)現(xiàn)有行政區(qū)劃調(diào)整模式的總結(jié)、比較，把握我國城市化進程中未來城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的方向。

一、城市化與行政區(qū)劃調(diào)整

工業(yè)化是我國當代城市化和城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的直接驅(qū)動力。隨著我國工業(yè)化水平的不斷提高，一批重工業(yè)城市、資源型城市迅速崛起，當?shù)氐某鞘谢揭惭杆偬岣撸鞘薪?jīng)濟的單元劃分和種類也隨之發(fā)生變化。一方面，行政區(qū)劃劃分原則的主次關(guān)系發(fā)生了變化；另一方面，行政區(qū)內(nèi)部及外部管理的模式和運行方式也發(fā)生了改變，城市化進程正是因為這些調(diào)整與變革而得以推動。與政治因素不同，經(jīng)濟因素對于城市化與行政區(qū)劃的影響是一個漸變的過程，城市化的發(fā)展與行政區(qū)劃的調(diào)整基于兩者之一或是兩者的綜合。城市化水平的計算口徑是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀虼?，隨著城鎮(zhèn)行政區(qū)的增多，城鎮(zhèn)人口就會相應地增多，城市化率就會表現(xiàn)出與城鎮(zhèn)行政區(qū)的高度相關(guān)性。由表1可看出，自1978年至2010年，城市化率的提高與城鎮(zhèn)行政區(qū)總數(shù)的增加呈同步變化態(tài)勢。

在我國現(xiàn)有的財政體制框架內(nèi)，地方政府間的績效競爭使得由城市化發(fā)展催生的經(jīng)濟效應引發(fā)了區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間利益格局的變動，使得地域空間上的利益關(guān)系不斷以行政區(qū)為基本單元而涌現(xiàn)出來。為了順應社會經(jīng)濟的發(fā)展，此時行政區(qū)劃的改革和調(diào)整便應運而生。城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整不僅是對城市化進程成就的肯定，而且也為城市化再發(fā)展提供了空間和制度等方面的保障。因此，城市化發(fā)展是城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的推動力，而城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整則是城市化推進的擴散器，兩者呈現(xiàn)出一種互助發(fā)展規(guī)律。［2］

表1 1978－2010年城鎮(zhèn)行政區(qū)數(shù)量與城市化率變動情況統(tǒng)計

二、現(xiàn)有城鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整模式

（一）撤縣（市）設(shè)立市轄區(qū)模式

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市區(qū)人口的增多，城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進一步向外拓展又受制于周邊的縣（市），甚至使市區(qū)與周邊縣（市）在經(jīng)濟布局和市政建設(shè)上出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)雷同、重復建設(shè)、資源浪費等現(xiàn)象，導致市、縣（市）矛盾日益加劇，因而不得不撤縣（市）設(shè)立市轄區(qū)。這類行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)點比較突出：它波及面較窄，影響范圍小，操作起來簡便、易行。但是缺點亦較明顯，易產(chǎn)生農(nóng)村地域過大，當?shù)爻鞘谢捷^低及 “假城市化”現(xiàn)象。采用這種模式進行行政區(qū)劃調(diào)整在國內(nèi)有不少成功案例，如成都市、上海市和廣州市等。

以成都市為例，2000－2002年間，成都市先后將溫江和新都兩個縣改區(qū)。通過縣改區(qū)不僅促進了兩個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程，而且對整個經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展起到了很好的作用。具體表現(xiàn)為：整合了經(jīng)濟發(fā)展要素，提升了經(jīng)濟發(fā)展速度，促進了郊縣的工業(yè)化進程。成都市溫江撤縣改區(qū)后，從原來的作為衛(wèi)星城“主動迎接中心城市的輻射”［3］到現(xiàn)在被納入到中心城市，使過去制約經(jīng)濟發(fā)展的許多障礙得以消除，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，提升了新設(shè)區(qū)和中心城市的發(fā)展速度。縣改區(qū)后，兩縣將工作重點轉(zhuǎn)移到工業(yè)發(fā)展上，經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略由農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟，促進了兩縣的工業(yè)化進程，實現(xiàn)了由“農(nóng)業(yè)縣”城市資源向“大都市”城區(qū)概念的城市資源的整體提升。溫江縣在撤縣改區(qū)的第一年，第二產(chǎn)業(yè)增加值就比上一年增加了25．8%，極大地促進了其工業(yè)化進程。而工業(yè)化也帶動了地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，溫江在撤縣設(shè)區(qū)的第一年GDP增長19%，財政收入增長28%，溫江撤縣設(shè)區(qū)前4年的GDP增長率才12%，而撤縣設(shè)區(qū)后，提高到18%，成都市的GDP增長率也從撤縣設(shè)區(qū)前四年的10．1%增長到了13．8%。［4］新都撤縣設(shè)區(qū)后促進了成都經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃的實施。目前，成都市三環(huán)路、繞城高速公路、成彭路、成青路穿越新都，成都市經(jīng)濟和市政設(shè)施正迅速向新都及外圍擴展，而原新都縣的行政建制設(shè)置格局將成都市青白江區(qū)與成都市市中區(qū)隔離，阻礙了成都市的發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)后，體制和政策方面的束縛所形成的阻力得以消除，成都的都市區(qū)連成一個整體，其經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃得到了更好的實施，整體實力大大增強。

表2 成都市撤縣建區(qū)的效果

（二）設(shè)立新的市轄區(qū)模式

為增加城市規(guī)模效益，發(fā)揮城市各項行政管理的效能，理順轄區(qū)管理體制，有的將市中心緊臨的地域設(shè)立新區(qū)，有的將較大規(guī)模的市轄區(qū)一分為二，有的將市轄區(qū)同周邊縣或縣級市的部分行政區(qū)域聯(lián)合成立一個新區(qū)。采用這種模式進行改革，較為典型的是無錫市。

無錫是新世紀以來區(qū)劃調(diào)整較為成功的一個城市，同時又有自身的獨特性。無錫區(qū)劃調(diào)整的根本動因是要解決“市縣同城”問題。原縣級錫山市從東、西、北三個方向包圍了無錫市，給其空間拓展帶來了極大限制。無錫對當時錫山的區(qū)劃調(diào)整方案采取的是“拆分”、“切塊設(shè)區(qū)”的辦法。2000年12月經(jīng)國務院批準，撤銷錫山市并與無錫有關(guān)城區(qū)組合，分別設(shè)立了錫山區(qū)、惠山區(qū)和湖濱區(qū)。

“切塊設(shè)區(qū)”與整體撤縣（市）設(shè)區(qū)相比，最大的優(yōu)點便是可“分而治之”、化解矛盾，從而將協(xié)調(diào)整合的阻力減至最小。無錫對這三個區(qū)又進行了不同的功能定位：湖濱區(qū)結(jié)合太湖景區(qū)，以旅游服務功能為主；錫山區(qū)加快主城區(qū)融為一體，同時也是錫東工業(yè)發(fā)展的空間載體；惠山區(qū)政府選址在無錫城北、無錫與江陰之間，有利于錫—澄都市區(qū)的一體化對接。無錫市從區(qū)劃調(diào)整的一開始就實現(xiàn)了公安和規(guī)劃兩大系統(tǒng)的垂直管理，以保證平穩(wěn)過渡和決策實施的順利進行。在區(qū)劃調(diào)整后的各區(qū)設(shè)置人、財、物垂直的市規(guī)劃分局，各區(qū)政府是規(guī)劃的實施主體，但是規(guī)劃的編制、審批均在市規(guī)劃局強有力的控制中。通過近幾年實施效果的檢驗，這樣的體制無論是在基礎(chǔ)設(shè)施對接方面，還是在重大項目建設(shè)以及建設(shè)用地控制等方面，均能夠做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一、有序發(fā)展。至于土地管理體制方面，錫山的土地指標歷來是由地級市統(tǒng)一分配的。無錫當時也對區(qū)劃調(diào)整地區(qū)保留了三年過渡期，但主要是財政上的維持不變，區(qū)政府自收自支，同時無錫又在重大基礎(chǔ)設(shè)施方面進行了倒貼，使得這些區(qū)感受到了合并的真正實惠。三年過渡期結(jié)束后，無錫實行了各區(qū)“同城同待遇”，無論管理體制、政策制定還是水價、電價、教育、人事調(diào)動等方面，都按一個標準執(zhí)行，使得城市的發(fā)展速度明顯加快。

（三）合并市轄區(qū)模式

為了發(fā)揮市轄區(qū)內(nèi)的某些整體功能，一些地方政府優(yōu)化結(jié)構(gòu)，落實城市總體規(guī)劃要求，推動了城市的可持續(xù)發(fā)展。將城市轄區(qū)內(nèi)較小的相鄰市轄區(qū)合并，組成一個新的轄區(qū)，如上海市將中心城區(qū)黃浦區(qū)和南市區(qū)合并，將兩個外灘合二為一。這種調(diào)整模式對實現(xiàn)城市發(fā)展的總體要求，優(yōu)化城市布局會有很大幫助。但不足之處是要減少機構(gòu)編制，當?shù)馗刹坎徽J同，容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，致使合并工作因受阻而失敗。武漢市就曾因采取這種模式調(diào)整區(qū)劃導致無果而終。采用這種模式進行行政區(qū)劃調(diào)整的典型城市當屬南京市。

在江蘇省大力推進城市化和“做大、做強、做優(yōu)、作美”中心城市的進程中，南京先后進行了兩次力度頗大的行政區(qū)劃調(diào)整，其中2002年進行的第二次調(diào)整采用了合并轄區(qū)的模式。2002年4月撤消南京市大廠區(qū)和六合縣，設(shè)立南京市六合區(qū)；同期，撤消南京市浦口區(qū)和江浦縣，設(shè)立新的浦口區(qū)。通過行政區(qū)劃調(diào)整，在短短幾年內(nèi)南京的大都市框架迅速拉開。首先，南京產(chǎn)業(yè)發(fā)展（除現(xiàn)代服務業(yè)外）的主體空間已在主城之外；其次，區(qū)劃調(diào)整有效解決了長期以來南京二元結(jié)構(gòu)突出的矛盾，快速縮小了城鄉(xiāng)差距和長江南北差距；第三，將江北的兩區(qū)、兩縣合并為新的兩區(qū)后，對于江北的帶動極為明顯，優(yōu)勢資源重新得到整合，產(chǎn)業(yè)空間亦得以合理劃分，特別是較好地理順了開發(fā)區(qū)與所在市轄區(qū)之間的管理機制與空間協(xié)調(diào)問題 （如南京高新技術(shù)開發(fā)區(qū)與浦口區(qū)之間的融合）。

（四）單純擴大市區(qū)的地域范圍模式

這類市轄區(qū)的調(diào)整相對比較簡單，只是將臨近的縣或縣級市的部分行政區(qū)域劃入市轄區(qū)的范圍，市轄區(qū)數(shù)量不變。如安徽蕪湖市的調(diào)整就屬于這種模式。2005年，蕪湖以構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟文化中心城市為目標，打破行政區(qū)劃束縛，將三縣納入全市范疇統(tǒng)籌規(guī)劃，對市域3317平方公里的《城市總體規(guī)劃》進行了修編，科學調(diào)整城鄉(xiāng)空間布局，科學整合各種生產(chǎn)要素和資源。完善中心城市、副中心城市、中心鎮(zhèn)和中心村（社區(qū)、居民點）四級結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，構(gòu)建“1＋3＋14”（1個中心城市、3個副中心城市、14個中心鎮(zhèn)）的組團式城市發(fā)展格局。主城區(qū)圍繞建設(shè)市域中心城市，東進南擴，面積由原來的231平方公里擴大到720平方公里，建成區(qū)面積擴大到150平方公里，居住人口130萬人。蕪湖、繁昌、南陵三縣城關(guān)鎮(zhèn)按照市域副中心城市要求，建成區(qū)面積分別擴大到15平方公里，居住人口12萬人。孫村、許鎮(zhèn)、六郎等城鎮(zhèn)按照市域重點中心鎮(zhèn)要求，建成區(qū)面積分別擴大到5平方公里以上，居住人口3萬人左右。［5］這種區(qū)劃調(diào)整模式等于割去市區(qū)臨縣（市）身上的“肥肉”，可能受到縣級行政區(qū)域的阻撓，因此，要做好疏導工作。

三、現(xiàn)有城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整模式的缺陷

（一）行政區(qū)劃調(diào)整缺乏科學的整體規(guī)劃，具有一定的盲目性

有的地方行政區(qū)劃調(diào)整的整體規(guī)劃工作做得不夠好，有的調(diào)整事項基本是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒有從長遠、從全局上去考慮某項行政區(qū)劃調(diào)整。如有的市在調(diào)整規(guī)模過大的城郊市轄區(qū)時沒有統(tǒng)籌考慮中心城區(qū)市轄區(qū)面積過小的問題，區(qū)劃調(diào)整后有的中心城區(qū)的市轄區(qū)仍然只有幾平方公里或十幾平方公里的面積，這些市轄區(qū)的發(fā)展空間過小的問題仍然沒有得到解決。再如有的市三年搞兩次行政區(qū)劃調(diào)整，一會兒撤郊區(qū)，一會兒撤縣，一會兒進行市轄區(qū)更名，這樣或多或少地影響了當?shù)厣鐣姆€(wěn)定。因此，行政區(qū)劃調(diào)整一定要著眼全局，整體規(guī)劃，通盤考慮全省大中小城市及各大中城市市轄區(qū)的科學設(shè)置，調(diào)整方案要有前瞻性和全局性，使區(qū)劃調(diào)整既能解決當前的突出矛盾，又能適應較長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從各地調(diào)整事項比較看，上海、江蘇、浙江、廣東、廣西等省（區(qū)）較好地做到了這一點。南京、無錫、溫州、汕頭、梅州、江門、南寧、柳州等大中城市的行政區(qū)劃調(diào)整，不是簡單地撤縣（市）設(shè)區(qū)或撤并郊區(qū)，而是在撤縣（市）設(shè)區(qū)或撤并郊區(qū)的同時對中心城區(qū)劃分不合理的地方進行了調(diào)整，統(tǒng)籌整個市區(qū)地域，重新劃分各市轄區(qū)的范圍，從而為各個市轄區(qū)提供了可供較長時期發(fā)展的空間，可以適應相當長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。從各地成功的經(jīng)驗看，有利于市區(qū)長遠發(fā)展的比較好的市轄區(qū)結(jié)構(gòu)模式是扇形放射式。過去很多城市市區(qū)設(shè)置多采用同心圓模式，即中心區(qū)、次中心區(qū)和郊區(qū)包圍城區(qū)模式。實踐證明這種模式不利于城市的長遠規(guī)劃和發(fā)展，也不利于各區(qū)之間的競爭。相對于同心圓模式而言，扇形放射模式更好，各市轄區(qū)既有中心城區(qū)，也有外圍郊區(qū)，都有可以進一步向外發(fā)展的空間。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整缺乏具體標準，具有一定的隨意性

市轄區(qū)調(diào)整沒有具體標準，不利于精簡市轄區(qū)數(shù)量，也不利于科學合理地設(shè)置市轄區(qū)。一般而言，各地上報申請調(diào)整市轄區(qū)的事項，絕大多數(shù)都是經(jīng)過反復慎重研究的，都有其合理性。但橫向比較起來，有的地方市轄區(qū)規(guī)模偏小。特別是由于改革開放前市轄區(qū)設(shè)置由各?。ㄗ灾螀^(qū)）自行審批，導致有些中等城市的市轄區(qū)數(shù)量太多，一個幾十萬人口的城市設(shè)了幾個市轄區(qū)，最多的設(shè)了十幾個市轄區(qū)，平均一個市轄區(qū)只有幾萬人。由于沒有市轄區(qū)設(shè)置標準，對歷史上規(guī)模過小的市轄區(qū)進行撤并就沒有過硬的法定依據(jù)，因而在審批各地上報的行政區(qū)劃調(diào)整事項時，對原有規(guī)模過小的市轄區(qū)只得仍然按照該市的意見繼續(xù)保留。因此，為了進一步規(guī)范市轄區(qū)的調(diào)整，科學合理地設(shè)置市轄區(qū)，有必要制定市轄區(qū)設(shè)置標準。

（三）對行政區(qū)劃調(diào)整缺乏科學的認識，具有一定的片面性

少數(shù)大中城市把調(diào)整行政區(qū)劃作為解決市縣矛盾或大市與小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，過于依賴通過行政區(qū)劃調(diào)整來解決跨行政區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和市政建設(shè)中出現(xiàn)的問題，而沒有從轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式以及調(diào)節(jié)工作關(guān)系等方面去努力，從而出現(xiàn)了頻繁調(diào)整行政區(qū)劃的問題。如前文所述，調(diào)整行政區(qū)劃是在現(xiàn)行行政體制下解決跨行政區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)矛盾的一種不得已而為之的辦法，但不是唯一辦法，更不是全部辦法。從行政體制改革創(chuàng)新的根本要求出發(fā)，解決跨行政區(qū)城市建設(shè)和管理中出現(xiàn)的矛盾和問題，重要的是要轉(zhuǎn)變政府管理職能，改進行政管理和公共服務的機制和方式，更多地運用經(jīng)濟手段和協(xié)商機制來調(diào)節(jié)市縣矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

四、未來城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整的方向

通過對以上行政區(qū)劃調(diào)整模式的總結(jié)和典型城市案例的分析，可以展望未來我國城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的方向。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整應與推進城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合

城市化的一般特征是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其根本的決定因素是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市化進程對行政區(qū)劃工作而言，就是要創(chuàng)新和完善城鎮(zhèn)型區(qū)劃體制，奠定區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)，實行城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)可以分為三個層級：［6］第一層級是都市圈內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其重點是做好區(qū)域經(jīng)濟的總體布局，完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系，建設(shè)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，特別要考慮沿交通線或產(chǎn)業(yè)帶的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃；加強區(qū)域內(nèi)重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)建設(shè)在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)；充分考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，突破行政區(qū)邊界，允許要素資源在更大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化配置。第二層級是城市中心與周邊鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌。它的重點在于有效地建立城市反哺農(nóng)村的機制，規(guī)劃若干個既有良好發(fā)展條件的中心鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)之間的合理分工，鼓勵工業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，提高產(chǎn)業(yè)集聚效率。第三層次是中心鎮(zhèn)、縣城與周邊鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌。它更強調(diào)城鎮(zhèn)的聚集作用，鼓勵農(nóng)村富裕人口向中心鎮(zhèn)集中，農(nóng)地向農(nóng)業(yè)大戶集中。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整應與區(qū)域內(nèi)資源合理配置相結(jié)合

資源要素、基礎(chǔ)設(shè)施等在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中起著決定性的作用，通過適當?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整，有效地整合現(xiàn)有資源要素，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，將會推動區(qū)域統(tǒng)籌的加速發(fā)展。受地方利益驅(qū)使，原有層級的區(qū)、縣（市）政府人為設(shè)置行政區(qū)隔限制了經(jīng)濟要素的自由流動，導致了區(qū)域分工不明確、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同嚴重的局面。通過行政區(qū)劃調(diào)整，實施撤縣設(shè)區(qū)等措施直接減少了行政上的管理層級，這在一定程度上降低了經(jīng)濟資源要素流動中的制度性門檻，其結(jié)果有助于區(qū)域大市場的形成，有助于經(jīng)濟資源根據(jù)市場配置進行合理流動。一方面，能夠強化市政府的集聚能力與規(guī)模效益，使之在市場規(guī)律的作用下實現(xiàn)集聚發(fā)展和規(guī)模效益的最大化，更好地發(fā)揮中心城市對腹地的輻射和帶動作用；另一方面，理順了市政府和下級政府之間的利益關(guān)系，從而確定中心城市和郊區(qū)城市之間的城市功能定位，保證了城市建設(shè)不再是圍繞著老城區(qū)攤大餅似的向外擴張，而是確立真正意義上的中心城市與郊區(qū)城市互動的、以組團式為主的跨越式城市發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整應與地方行政管理體制創(chuàng)新相結(jié)合

區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展必然要求不斷改進和創(chuàng)新地方政府的管理方式和運行機制，行政區(qū)劃的調(diào)整恰恰是行政管理體制改革的動因和著眼點，是地方行政體制改革的催化劑。我國是單一制國家，不同級別、不同類別的行政建制享有不同的管理職權(quán)，有的問題只能通過行政手段解決，有的問題則是通過行政手段解決比通過經(jīng)濟手段解決更有效益。這一點與地方自治體制不同。比如市縣同城和縣包圍市的矛盾，在地方自治體制下通過協(xié)商機制就可以得到比較好的解決，但在單一制體制下通過行政區(qū)劃手段來解決則更容易一些，也更有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而且目前我國市場經(jīng)濟體制還不完善，通過協(xié)商機制解決市縣矛盾的難度更大，因此，通過調(diào)整行政區(qū)劃來解決市縣矛盾或大市與小市的矛盾，既是一個不得已而為之的辦法，也是一個較為可行的辦法。

［1］張京祥，范朝禮，沈建法．試論行政區(qū)劃調(diào)整與推進城市化［J］．城市規(guī)劃匯刊，2002，（05）：25－28．

［2］劉高．城市化進程中城鎮(zhèn)行政區(qū)格局的嬗變［J］．經(jīng)濟體制改革，2011，（05）．

［3］白小虎．城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整與城市產(chǎn)業(yè)空間變遷［J］．中國軟科學，2008，（09）．

［4］魏衡等．城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整的類型、問題與發(fā)展［J］．人文地理，2009，（06）．

［5］魏立華，閻小培．快速城市化中城市規(guī)劃和行政區(qū)劃的關(guān)系研究——以珠江三角洲為例［J］．規(guī)劃研究，2004，（02）．

［6］杜林．省解體：到達你的市場部僅僅是一個距離問題［J］．遠東經(jīng)濟評論，2001，（11）：22．

（責任編輯：高 靜）

The Research on the Pattern of Zoning Adjustment during the Process of Urbanization in China

Qu Shimin

Urbanization is attendant with the adjustment of administrative divisions in contemporary China．They are showing a mutual aid law of development．The performance of the existing zoning adjustment in urbanization including that：the establishment of new municipal districts，municipal districts combined，expanded geographic scope，and comprehensive urban adjustment mode．The adjustment of the different modes have advantages and disadvantages，but overall showing the lack of scientific planning，a certain blindness；lack of specific standards，with a certain arbitrariness；lack of scientific understanding，a certain one－sidedness and other features．With the urbanization process in China to further promote the urban adjustment of administrative divisions and promoting the development of urbanization combined with the rational allocation of resources within the region combined with the local administration system innovation combined．

urbanization；administrative divisions；adjustment of administrative divisions

F291．3

A

1007－8207（2012）03－0014－05

2012－01－05

曲世敏 （1968—），女，山東煙臺人，東北財經(jīng)大學經(jīng)濟學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學專業(yè)博士研究生，高級工程師，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、規(guī)制經(jīng)濟學。

本文系國家社科基金資助項目 “政府規(guī)制改革與社會主義市場經(jīng)濟體制完善”的階段性成果，項目編號：08BJL001。