何姍 He Shan

1 城市遺產(chǎn)保護(hù)制度建構(gòu)的“廣州現(xiàn)象”

在躋身國家首批歷史文化名城32年后，廣州名城保護(hù)的“三把寶劍”①在2014年相繼出臺(tái)，2000多年的城市遺產(chǎn)終于有了護(hù)身劍。次年，“確立歷史文化名城保護(hù)體系”入選廣州2014年十件大事。

在廣州城市遺產(chǎn)保護(hù)制度建構(gòu)的過程中，除了自上而下的政府意志，社會(huì)多元力量自下而上影響公共政策、法律法規(guī)的制定是一個(gè)獨(dú)特的“廣州現(xiàn)象”，其中新聞媒體發(fā)揮了顯要的作用。時(shí)任市長陳建華在2015年的廣州市“兩會(huì)”上說：“值得慶幸的是，廣州市民對(duì)于文物的保護(hù)意識(shí)可以說是空前的高，在這方面新聞界的朋友更是一馬當(dāng)先，為城市文脈保護(hù)，為城市的文化的守望與延續(xù)做出了努力[1]?！?/p>

廣州本地媒體對(duì)名城保護(hù)的推動(dòng)始于十年前，其對(duì)公共決策、公共政策、地方立法的影響主要體現(xiàn)在以下一些方面：

推動(dòng)重大項(xiàng)目規(guī)劃的改變，以第一個(gè)舊城改造試點(diǎn)項(xiàng)目恩寧路改造規(guī)劃為代表，摒棄了就地平衡、大拆大建的思路，增加了保留的歷史建筑，開先河確立了舊城改造以歷史文化保護(hù)優(yōu)先的理念與原則；推動(dòng)處理1038宗歷史遺留項(xiàng)目中與名城保護(hù)相沖突的問題，為《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》出臺(tái)掃清障礙；推動(dòng)《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》制訂并逐步完善，填補(bǔ)制度空白；推動(dòng)和參與廣州市歷史建筑名錄的制定；推動(dòng)廣州最大規(guī)模的文化遺產(chǎn)普查。

遺產(chǎn)保護(hù)涉及多元利益、多元共治，需要社會(huì)多元力量共同推動(dòng)。在這一過程中，媒體作為社會(huì)溝通與整合的重要系統(tǒng)，能夠發(fā)揮什么作用？如何借助其特有的功能建構(gòu)起一種讓社會(huì)多元力量發(fā)揮作用的機(jī)制？

下文將以廣東新快報(bào)社為例，結(jié)合作者長期的實(shí)踐與探索，剖析新聞媒體在廣州城市遺產(chǎn)保護(hù)制度建構(gòu)中的作用，闡述城市遺產(chǎn)保護(hù)公共政策、制度建設(shè)過程中的媒體功能與機(jī)制。

2 城市遺產(chǎn)保護(hù)觀念與公共治理方式轉(zhuǎn)變

新聞媒體近年來所以能在廣州城市遺產(chǎn)保護(hù)制度建構(gòu)中發(fā)揮顯要作用，首先是因?yàn)樾聲r(shí)期城市發(fā)展、城市遺產(chǎn)保護(hù)觀念、媒體生態(tài)、公共治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

在城市發(fā)展上，一方面，“三舊改造”②使安靜多年的老城又開始動(dòng)土。另一方面，本土文化意識(shí)覺醒，保護(hù)城市文脈、集體記憶、城市特色、社區(qū)文化的觀念萌發(fā)、勃興；政府層面對(duì)城市遺產(chǎn)保護(hù)的對(duì)象范疇也在擴(kuò)

① “三把寶劍”是指2014年2月1日《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》施行；2014年12月18日，歷時(shí)11年編制的《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》正式實(shí)施；2014年12月25日,廣州第一、二批478處歷史建筑名單公布。

② “三舊改造”，是廣東特有的舊城改造辦法。廣東省人民政府在2008年與國土資源部簽訂《國土資源部、廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》，并于2009年8月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號(hào)文）。“三舊”指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村。展。“三舊改造”與保護(hù)產(chǎn)生的尖銳矛盾，導(dǎo)致公共事件頻發(fā)，遺產(chǎn)保護(hù)議題密集出現(xiàn)于新聞媒體中。

廣州有全中國最多樣化的媒體類型、最發(fā)達(dá)的市場化媒體和最寬松的輿論環(huán)境，媒體在傳播信息、引導(dǎo)輿論方面有利于公眾與政府的互動(dòng)；而市場化媒體相對(duì)自主與獨(dú)立，遵循客觀、中立的新聞專業(yè)主義原則，服務(wù)公眾利益，注意傾聽公眾呼聲，初步具備作為“公共領(lǐng)域”的媒體特征，成為公眾表達(dá)、討論公共事務(wù)、參與公共決策的重要平臺(tái)。

在公共治理上，廣州位處市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿，也是公民社會(huì)發(fā)育最早的地區(qū)，市民的權(quán)利意識(shí)、對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)強(qiáng)烈。政府部門相對(duì)于大陸其他地區(qū)更為開放、民主，更愿意接受輿論批評(píng)、聽取公眾意見、回應(yīng)公眾的訴求，將公眾議程納入政府議程，影響公共決策與制度構(gòu)建。

3 新聞媒體推動(dòng)公眾參與，影響公共政策

城市遺產(chǎn)保護(hù)涉及多元價(jià)值觀與利益，是城市治理中矛盾高發(fā)領(lǐng)域。在公共決策和進(jìn)行治理過程中如何解決高度多元社會(huì)的矛盾沖突？

20世紀(jì)60年代以來，在歐美國家，公眾參與作為協(xié)商民主的重要制度，強(qiáng)調(diào)公民在平等、理性的基礎(chǔ)上通過對(duì)話、討論、審議達(dá)成共識(shí)，是一種協(xié)調(diào)平衡各方利益的有效手段，也是一種保證決策合法性與執(zhí)行有效性，以及提高決策質(zhì)量的決策機(jī)制和民主治理模式。作為城市公共治理中最復(fù)雜的領(lǐng)域，城市規(guī)劃、城市遺產(chǎn)保護(hù)也是公眾參與的先發(fā)領(lǐng)域之一。

公眾參與制度是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑，從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理過程產(chǎn)生影響的各種行為[2]。

在國內(nèi)，自上而下的、由政府發(fā)起、組織公眾參與的動(dòng)力不足，公眾參與缺乏法律保障和制度安排，普通公民參與渠道不暢，公眾參與也多流于形式，缺乏雙向溝通與反饋互動(dòng)。而一個(gè)有效的公眾參與機(jī)制，不僅需要公共權(quán)力機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)起參與，且要有組織與專業(yè)的教育、指導(dǎo)。在現(xiàn)有的體制環(huán)境下，上述種種缺失可以通過媒體得到某種程度的彌補(bǔ)。

媒體在監(jiān)視環(huán)境、議程設(shè)置及意義構(gòu)成上的功能使其具有發(fā)起、組織、動(dòng)員、引導(dǎo)公眾參與的優(yōu)勢(shì)。更重要的是，具有“公共領(lǐng)域”功能的新聞媒體是公眾表達(dá)的平臺(tái)和與政府決策部門溝通不可替代的渠道。

媒體通過對(duì)公共事件、社會(huì)問題的深度調(diào)查，發(fā)現(xiàn)制度、觀念層面的問題，通過輿論監(jiān)督報(bào)道敦促公共權(quán)力機(jī)構(gòu)啟動(dòng)公眾參與；或通過公共事件報(bào)道設(shè)置議題，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，以解決問題為導(dǎo)向，發(fā)起、動(dòng)員、引導(dǎo)公眾針對(duì)這些問題展開公共討論，提出建設(shè)性意見與對(duì)策，指向制度性的解決，使政府從中吸取建議，進(jìn)而影響公共決策與制度建設(shè)。由此，一種自下而上“媒體驅(qū)動(dòng)”（media-driven）[3]352的公眾參與機(jī)制生成。

3.1 輿論監(jiān)督驅(qū)動(dòng)政府信息公開、規(guī)劃公開，實(shí)行公眾參與

公眾參與的前提是信息公開，政治學(xué)家查斯珀 · 斯特龍巴克（Jesper Str?mb?ck）對(duì)商議民主模式中大眾媒介所承擔(dān)的角色和功能提出了幾點(diǎn)規(guī)范性要求，其中之一就是大眾媒介能夠起到信息傳遞和告知的作用，使社會(huì)成員對(duì)現(xiàn)實(shí)情況和政治運(yùn)作有基本了解[4]。而滿足公眾知情權(quán)也是新聞媒體的重要職責(zé)。

但是，目前各種與市民切身利益相關(guān)的政策、規(guī)劃信息并未能及時(shí)公開。2006年恩寧路改造啟動(dòng)，直到2009年都未公開規(guī)劃，期間拆遷糾紛風(fēng)波迭起，業(yè)主、專家都曾通過《新快報(bào)》呼吁公開規(guī)劃、實(shí)行公眾參與。但是，2008年起實(shí)施的《中華人民共和國城市城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，也僅規(guī)定在規(guī)劃報(bào)送審批前公告并征求公眾意見。

2009年12月15日和16日，《新快報(bào)》連續(xù)兩天以《恩寧路拆遷為何不公開》《恩寧路改造規(guī)劃不能偷偷摸摸進(jìn)行》《規(guī)劃編制前期要聽取公眾意見》等共4個(gè)版面，獨(dú)家調(diào)查、曝光市文化局建議保留的歷史建筑被拆、拆遷計(jì)劃悄然變更、拆遷后的空房出租等問題（圖1）。這一次，首先是新聞媒體作為“公眾監(jiān)督的代理人，代表公眾監(jiān)督政治進(jìn)程的守門人[5]199”，以調(diào)查來監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)作，再通過專家、業(yè)主質(zhì)疑恩寧路歷史建筑能否得到保護(hù)、是否沒有規(guī)劃就拆遷，以及改造是否符合公共利益，要求政府公開規(guī)劃，實(shí)行公眾參與。報(bào)道后不到一周的2009年12月21日，荔灣區(qū)政府通過媒體公布了《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》，并公開征詢社會(huì)意見。

圖1恩寧路改造規(guī)劃不能偷偷摸摸進(jìn)行（圖片來源：《新快報(bào)》2009年12月15日A10版報(bào)道）

輿論監(jiān)督能“促使當(dāng)局對(duì)其聲明的目標(biāo)及其他公開達(dá)成的目標(biāo)負(fù)責(zé)。發(fā)揮其公眾探照燈的力量[5]202”。在這一事件中，新聞媒體是通過決策程序的合法性、改造的公共屬性等政府必須回應(yīng)的問題，倒逼政府公開信息、實(shí)行公眾參與。

3.2 新聞媒體通過議程設(shè)置形成公共事件、公共議題，塑造公眾議程，發(fā)起、動(dòng)員并組織公眾參與

公眾參與的有效性取決于參與的人群是否有足夠的代表性，以及其參與的數(shù)量。因而公眾參與首先要使現(xiàn)實(shí)問題引起包括利益相關(guān)者在內(nèi)的公眾關(guān)注，成為公眾議程，進(jìn)而產(chǎn)生相應(yīng)的參與行為。

新聞媒介在設(shè)置公眾議程方面起著中心作用，“它決定了人們談?wù)撆c思考什么”，議題設(shè)置是影響公眾對(duì)社會(huì)與政治議題關(guān)注的最重要的媒介影響力之一。不僅引導(dǎo)公眾關(guān)注什么議題重要，而且影響其態(tài)度與意見，并影響其行為[6]154。媒體的議程設(shè)置也被看作公眾參與的發(fā)動(dòng)機(jī)[3]391。

在城市遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，新聞媒體聚焦矛盾爭議，通過沖突“框架”引爆公眾關(guān)注，使某些事件、問題成為地區(qū)性的、全國性的公共事件或公共議題，通過多視角、持續(xù)性的報(bào)道，或直接策劃、發(fā)起保護(hù)行動(dòng)，動(dòng)員并組織各方參與。

上述2009年12月公開的《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》，是恩寧路自改造以來的第三版規(guī)劃。這一版規(guī)劃采納了廣州市規(guī)劃局于2008年5月編制的《恩寧路危破房改造地段歷史建筑保護(hù)與利用規(guī)劃》的成果，在第二版保留恩寧路騎樓街的基礎(chǔ)上，增加保留了三個(gè)區(qū)域的歷史建筑；但市文化局于2007年8月《恩寧路改造項(xiàng)目文物及歷史建筑保護(hù)方案》中建議保留有價(jià)值建筑的四片區(qū)域仍是全拆。

規(guī)劃公開后，媒體并未就此止步，而是繼續(xù)追問，開始聚焦恩寧路改造中遺產(chǎn)保護(hù)這一屬性。媒介構(gòu)建恩寧路舊城改造的議題開始從拆遷糾紛向歷史文化保護(hù)的視角轉(zhuǎn)向，從社區(qū)居民的局部利益轉(zhuǎn)向更多市民關(guān)注的公共利益，增強(qiáng)了議題的公共性、相關(guān)性，并通過多形式、多角度、持續(xù)性的報(bào)道將事件放大、升溫。

12月22日、23日，《新快報(bào)》圍繞規(guī)劃引起的爭議，以業(yè)主、專家、省政協(xié)常委的質(zhì)疑和建議發(fā)起了這一議題的公眾參與，提出應(yīng)對(duì)除重點(diǎn)保護(hù)文物、騎樓街以外的眾多歷史建筑進(jìn)行保護(hù)，指出不能過度商業(yè)化，應(yīng)保留原住民和傳統(tǒng)文化，呼吁規(guī)劃要經(jīng)專家論證。

2010年1月6日起，《新快報(bào)》又推出三期影像版，以“恩寧路最后留影”為題，以形象化的圖片報(bào)道手段和一個(gè)嶺南建筑專家的視角，帶領(lǐng)讀者進(jìn)入正在拆遷的恩寧路現(xiàn)場，發(fā)掘?yàn)l臨毀滅的有價(jià)值建筑，鉤沉街區(qū)的歷史，刻畫老街原住民的不舍與堅(jiān)守，喚醒恩寧路所代表的廣州西關(guān)文化與集體記憶（圖2）。

圖2觸摸恩寧路的靈魂（圖片來源：《新快報(bào)》2010年1月6日A14版報(bào)道）

“通過媒體來獲得信息、形象與觀念，是了解共同的過去及現(xiàn)在社會(huì)方位的主要來源。它們是記憶的蓄水池，是確定我們?cè)诤翁?、我們是誰的地圖，并可以為走向未來提供指導(dǎo)[7]66?！泵襟w不僅能影響公眾的態(tài)度與意見，更進(jìn)一步，根據(jù)舒德森關(guān)于媒體“對(duì)想象的共同體的報(bào)道”的闡釋——“在推動(dòng)大眾關(guān)注共同的故事方面，新聞媒體建構(gòu)了一種現(xiàn)場感、宗教感和民族意識(shí)[8]254”，“為公眾建構(gòu)了自我、共同體和民族的特殊的影像[8]83”。

在上述報(bào)道中，媒體幫助公眾建構(gòu)了以恩寧路為符號(hào)的一種身份認(rèn)同、文化歸屬與地方意識(shí)——一個(gè)“想象的共同體”，這形成了公眾參與的情感基礎(chǔ)和意義訴求。使得關(guān)注恩寧路改造的人群從居民、專家擴(kuò)展到市民、學(xué)生、專業(yè)人士等更廣泛的社會(huì)群體。從那時(shí)開始，恩寧路“拆遷主題公園”的名聲不脛而走，多個(gè)保護(hù)恩寧路的非政府組織（NGO）成立，市民在各種網(wǎng)絡(luò)媒體上建群或創(chuàng)建專欄表達(dá)意見。媒體成功動(dòng)員了公眾對(duì)恩寧路改造的關(guān)注與參與，激發(fā)起市民保護(hù)廣州老城的熱情。

這一公眾參與的成果是：荔灣區(qū)政府在報(bào)道推出當(dāng)月即邀請(qǐng)專家對(duì)恩寧路的建筑進(jìn)行評(píng)估，最終通過審議的恩寧路舊城更新規(guī)劃增加了上述四個(gè)片區(qū)要保留的歷史建筑。

但是，公共政策的演化往往需要一個(gè)長期的過程，這次恩寧路改造從專家對(duì)建筑進(jìn)行評(píng)估到規(guī)劃最終出臺(tái)歷時(shí)一年半。持續(xù)的、多視角的議題設(shè)置，保持公眾關(guān)注、參與的興奮度，營造輿論氛圍，是促成公眾議程向政策議程轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。

有效的參與還應(yīng)該是一種有組織的參與[9]22。在此后的大半年內(nèi)，《新快報(bào)》以《深讀》欄目推動(dòng)利益相關(guān)人并動(dòng)員對(duì)決策有影響力的人士直接與政府互動(dòng)、對(duì)話。業(yè)主上書，政協(xié)委員提案，人大代表建議，公共知識(shí)分子關(guān)于恩寧路保護(hù)的行動(dòng)、呼吁、建議都同時(shí)呈現(xiàn)在公眾面前，并以2010年8月24日起推出的《恩寧路拆遷“爛尾”》系列的報(bào)道達(dá)到高潮。

這一輪公眾參與的成果是：在報(bào)道推出后的兩天，2010年8月26日，荔灣區(qū)政府回應(yīng)上述報(bào)道，通過媒體表示將成片保護(hù)恩寧路歷史街區(qū)。2010年8月29日，時(shí)任市長赴恩寧路現(xiàn)場視察，指出：“恩寧路改造，首先要保護(hù)歷史建筑，要保護(hù)文物！”[10]

至此，通過持續(xù)大半年的反復(fù)報(bào)道、議程設(shè)置、動(dòng)員和組織公眾參與，恩寧路舊城改造事件完成了從媒體議程到公眾議程再到政策議程的轉(zhuǎn)化。

作為公眾參與的組織者，傳統(tǒng)媒體因其公信力、公共服務(wù)屬性，容易獲得不同人群的信任。組織的方式，一是最常見的——如上所述征詢、收集居民、專家等公眾意見，或動(dòng)員利益相關(guān)人、人大代表、政協(xié)委員通過制度性的渠道反映意見，通過報(bào)道呈現(xiàn)意見；二是圍繞調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，策劃發(fā)起、組織活動(dòng)，通過活動(dòng)形成公眾輿論，影響公共決策。這些活動(dòng)包括展覽，座談會(huì)，聯(lián)合社會(huì)知名人士、人大代表或政府參事等向市領(lǐng)導(dǎo)遞交建議書、投票、征集方案等。

“嶺南現(xiàn)代建筑保護(hù)行動(dòng)”是在2012年6月《新快報(bào)》報(bào)道《第一二代建筑大師作品多遭不當(dāng)改造或拆除》《專家呼吁：要像巴塞羅那重建德國館那樣修復(fù)水產(chǎn)館》調(diào)查的基礎(chǔ)上，由廣東新快報(bào)社策劃、組織保護(hù)行動(dòng)，呼吁搶救保護(hù)與修復(fù)20世紀(jì)50—80年代嶺南現(xiàn)代建筑。媒體策劃組織的公眾參與，如能找到有影響力的知名人士牽頭，并與專業(yè)機(jī)構(gòu)結(jié)盟，能加快議題建構(gòu)的速度，更具號(hào)召力與說服力。這一保護(hù)行動(dòng)是由中國工程院院士何鏡堂、著名建筑師林兆璋等牽頭，與嶺南現(xiàn)代建筑研究的重鎮(zhèn)華南理工大學(xué)聯(lián)合發(fā)起。2012年8月25日, 在中國第一個(gè)嶺南現(xiàn)代建筑——廣州文化公園水產(chǎn)館，廣東新快報(bào)社、華南理工大學(xué)與多個(gè)政府部門及機(jī)構(gòu)合作舉辦了“其有其無：嶺南現(xiàn)代建筑作品選展”（圖3，圖4）。展覽歷時(shí)一個(gè)月，參觀者達(dá)上萬余人次。3 000多名觀眾在留言板上簽名，支持保護(hù)。多位專家、人大代表聯(lián)名向市委書記和市長發(fā)倡議書，呼吁將嶺南現(xiàn)代建筑優(yōu)秀作品列入保護(hù)目錄，并修復(fù)文化公園水產(chǎn)館。當(dāng)年9月21日市長批復(fù)原貌修復(fù)水產(chǎn)館的計(jì)劃，一批嶺南現(xiàn)代建筑經(jīng)典最終被列入《廣州市第一批歷史建筑名單》（圖5）。

圖3嶺南現(xiàn)代建筑作品展現(xiàn)場（圖片來源：何姍提供）

圖4嶺南現(xiàn)代建筑作品展觀眾簽名（圖片來源：同圖3）

圖5華南植物園水榭（圖片來源：同圖3）鄭祖良設(shè)計(jì)，“嶺南現(xiàn)代建筑保護(hù)行動(dòng)”倡議保護(hù)的嶺南現(xiàn)代建筑精品，被列入《廣州市第一批歷史建筑名單》

3.3 新聞媒體通過專業(yè)解釋，實(shí)現(xiàn)觀念啟蒙，幫助公眾理解，引導(dǎo)參與

由于城市遺產(chǎn)保護(hù)和舊城改造專業(yè)性、政策性強(qiáng)，新聞媒體在設(shè)置議程、組織動(dòng)員公眾參與后，在信息傳遞與告知的過程中，還要重視對(duì)議題的專業(yè)與法律解釋，觀念的啟蒙，幫助公眾理解并具備參與的能力與知識(shí)。邁克爾 · 舒登森認(rèn)為，幫助公眾對(duì)公共議題產(chǎn)生足夠理解是新聞媒體的使命，應(yīng)當(dāng)提供條理分明的框架來幫助公民理解復(fù)雜的政治世界[5]193。這在實(shí)踐中大多通過專家評(píng)點(diǎn)或解釋性報(bào)道完成。

在恩寧路舊城改造報(bào)道中，最早引起公眾關(guān)注恩寧路街區(qū)內(nèi)歷史建筑的，是《恩寧路最后留影》報(bào)道。報(bào)道邀請(qǐng)對(duì)恩寧路有研究的著名嶺南建筑研究專家現(xiàn)場踏勘點(diǎn)評(píng)，從恩寧路的歷史、建筑風(fēng)格、結(jié)構(gòu)、材料、工藝、裝飾，到歷史文化街區(qū)如何遵守相關(guān)法律恢復(fù)歷史原貌、保留街巷格局與原住民，進(jìn)行講解，啟蒙了公眾的文化保護(hù)意識(shí)，使公眾了解城市遺產(chǎn)保護(hù)的對(duì)象已從文物擴(kuò)展到歷史建筑、街巷格局、街區(qū)歷史風(fēng)貌的整體性保護(hù)，從有重大歷史價(jià)值的政治性紀(jì)念性建筑擴(kuò)展到包含集體記憶的日常性的民居。

在“嶺南現(xiàn)代建筑保護(hù)行動(dòng)”的展覽期間，《新快報(bào)》還開辟了專欄，集中介紹不同年代有代表性的四位嶺南現(xiàn)代建筑大師及其作品，向市民普及“嶺南派”建筑知識(shí)。

3.4 新聞媒體提供公眾參與的意見平臺(tái)，引導(dǎo)理性討論，提出解決方案

公眾參與最重要、也是當(dāng)下最缺失的，其實(shí)是參與的平臺(tái)和渠道。

商議民主理論來源的代表人物之一，“公共領(lǐng)域”概念的提出者哈貝馬斯（Jürgen Habermas）認(rèn)為，公共領(lǐng)域是指我們的社會(huì)生活中的一個(gè)領(lǐng)域，某種接近于公眾輿論的東西能夠在其中形成，當(dāng)公民們以不受限制的方式進(jìn)行協(xié)商時(shí)，對(duì)于公眾利益的事務(wù)有聚會(huì)、結(jié)社的自由和發(fā)表意見的自由。這種交流需要特殊的手段來傳遞信息并影響信息接受者。報(bào)紙、雜志、廣播和電視就是公共領(lǐng)域的媒介[11]。

哈貝馬斯還認(rèn)為，媒體作為非組織化的輿論形成的“弱公共領(lǐng)域”，必須把問題壓力放大，“不僅僅覺察和辨認(rèn)出問題，而且令人信服地、富有影響力地使問題變成討論議題，提供解決問題的建議，并且造成一定的聲勢(shì)，使得議會(huì)組織接過這些問題并加以處理[12]”。即媒體不僅擔(dān)負(fù)使“弱公共領(lǐng)域”活躍的功能，同時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“弱公共領(lǐng)域”與“強(qiáng)公共領(lǐng)域”之間的順暢溝通。

媒體作為公共領(lǐng)域的意見平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“弱公共領(lǐng)域”與“強(qiáng)公共領(lǐng)域”之間的順暢溝通，在目前官民溝通渠道未暢通、公眾常無法直接與政府溝通的情況下，起著不可或缺的作用，在公眾參與中發(fā)展出一種替代性的公民與政府之間雙向溝通與協(xié)商的機(jī)制。

在廣州最突出的事例是有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的三大新聞事件對(duì)正在制訂的《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》（下稱《保護(hù)辦法》）的影響。

圖6強(qiáng)拆金陵臺(tái)民國建筑事件應(yīng)作何檢討（圖片來源：《新快報(bào)》2013年6月17日A05版《深讀》欄目報(bào)道）

在恩寧路改造事件之后，廣州市開始逐步建構(gòu)名城保護(hù)體系，隨著相關(guān)政策的實(shí)施，多元價(jià)值觀、利益博弈漸趨白熱化，新聞媒體沒有對(duì)反保護(hù)事件進(jìn)行簡單的批判性報(bào)道，而是以事件深度調(diào)查切入，多角度展現(xiàn)各種矛盾，從矛盾中“覺察和辨認(rèn)出”事件背后制度層面的問題，揭示出《保護(hù)辦法》的缺陷與漏洞，更重要的是客觀、平衡呈現(xiàn)不同利益主體的訴求，引導(dǎo)各種利益主體通過媒體“公共領(lǐng)域”理性表達(dá)其利益訴求，“使問題變成討論議題”，進(jìn)而針對(duì)這些問題引導(dǎo)專家“提供解決問題的建議”，指向制度性的解決。各種利益主體的訴求及專家的相關(guān)建言，最后都作為新增內(nèi)容寫進(jìn)了正在制訂中的《保護(hù)辦法》。

2013年6月11日凌晨發(fā)生的金陵臺(tái)民國建筑被強(qiáng)拆是轟動(dòng)一時(shí)的公共事件，其成為廣州歷史文化保護(hù)的里程碑，正是因?yàn)槊襟w的“放大”，揭示出廣州作為首批國家歷史文化名城在保護(hù)制度上的嚴(yán)重滯后，并密集發(fā)起公共討論，引起政府部門高度重視，加速了《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》《廣州歷史建筑名錄》的出臺(tái)，并啟動(dòng)了最大規(guī)模的文化遺產(chǎn)普查。

2013年6月13日，《新快報(bào)》率先獨(dú)家調(diào)查事件真相，連續(xù)一周進(jìn)行多角度、全方位調(diào)查與制度層面的追問、反思。

2013年6月15日，《新快報(bào)》通過調(diào)查事發(fā)當(dāng)晚至凌晨市民向城管熱線舉報(bào)深夜施工，城管直至早上7時(shí)才到現(xiàn)場，以《居民投訴深夜拆樓，城管部門有無監(jiān)管》的報(bào)道引出市民、法律專家的批評(píng)與建議。關(guān)于對(duì)現(xiàn)場保護(hù)責(zé)任的建議促使《保護(hù)辦法》最終增加了建立名城保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制（《保護(hù)辦法》第5條）。

2013年6月17日，《新快報(bào)》以《強(qiáng)拆金陵臺(tái)民國建筑事件應(yīng)作何檢討？》（圖6）為題，組織專家建言如何在牽涉到開發(fā)商利益的糾紛案上妥善解決問題，在制度安排上平衡不同利益矛盾，最終促使《保護(hù)辦法》增加了對(duì)因歷史建筑預(yù)保護(hù)對(duì)開發(fā)商利益補(bǔ)償?shù)囊?guī)定（《保護(hù)辦法》第23條）。

2013年6月20日，《新快報(bào)》以《廣州173個(gè)已批地塊有建議保留歷史建筑》為題，報(bào)道政府在出讓土地后才發(fā)現(xiàn)有歷史建筑需要保留，造成被動(dòng)，專家建議必須在審批建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件與設(shè)計(jì)方案時(shí)就要有歷史保護(hù)專章，促使《保護(hù)辦法》最終增加了征收房屋前實(shí)行歷史建筑普查制度（《保護(hù)辦法》第13條）。

在涉及多元利益主體、矛盾復(fù)雜的事件中，公眾參與機(jī)制的運(yùn)作通常是媒體主動(dòng)征詢利益相關(guān)人意見，引導(dǎo)專家建言，媒體平臺(tái)呈現(xiàn)，決策者吸納意見，通過媒體做出反饋，完成“弱公共領(lǐng)域”與“強(qiáng)公共領(lǐng)域”的連接溝通。

2013年9月25日，《新快報(bào)》以《12村民上書反對(duì)自家列入歷史建筑》為題，報(bào)道瀝滘經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社12名村民因擔(dān)憂保留老房會(huì)失去拆遷補(bǔ)償。報(bào)道深入了解并表達(dá)了這些村民的擔(dān)心、村委會(huì)的顧慮和專家的建議，促使《保護(hù)辦法》最終增加了對(duì)城中村改造要保留建筑的征收補(bǔ)償方案（《保護(hù)辦法》第13條）。

2013年10月8日《新快報(bào)》以《一邊公示保護(hù)一邊拆除重建》報(bào)道兩棟列入文化遺產(chǎn)線索的房屋被不知情的業(yè)主拆除。報(bào)道調(diào)查、征詢利益相關(guān)者業(yè)主、村民、街道辦的意見，通過專家提出針對(duì)性的解決方案，市規(guī)劃局馬上召集專家討論完善《保護(hù)辦法》，并即開媒體見面會(huì)，實(shí)際上起到了公眾參與中政府獲取信息聽取意見后的反饋、互動(dòng)作用。這些意見最后體現(xiàn)在：《保護(hù)辦法》增加了告知制度，專項(xiàng)資金用于非國有歷史建筑修繕補(bǔ)助，確有困難的非國有歷史建筑修繕補(bǔ)助和文化遺產(chǎn)線索保護(hù)等內(nèi)容（《保護(hù)辦法》第8、12、18、26、27條）。在第14屆92次廣州市政府常務(wù)會(huì)議討論審議的《保護(hù)辦法》草案注釋稿中，都提到了《新快報(bào)》獨(dú)家報(bào)道的這些案例。

這種“弱公共領(lǐng)域”與“強(qiáng)公共領(lǐng)域”的連接有時(shí)候是通過媒體開辟固定的專欄，建立公眾、媒體、政府三方合作關(guān)系來進(jìn)行。如2012年廣州開展首次歷史建筑普查，是委托專業(yè)機(jī)構(gòu)推薦，由文物保護(hù)、建筑歷史、規(guī)劃專家評(píng)審。此前不少專家及文保志愿者都呼吁推薦歷史建筑來源應(yīng)更廣泛，普通市民也可推薦。2012年7月起,《新快報(bào)》獨(dú)創(chuàng)性策劃、開辟了《廣州歷史建筑普查 ·民間版》專欄，向社會(huì)公眾、民間組織征集歷史建筑提名,由專家點(diǎn)評(píng)，《新快報(bào)》向負(fù)責(zé)普查的專業(yè)機(jī)構(gòu)推薦，得到了政府的支持與認(rèn)可。

在這一合作中，媒體以其公信力、可接近性、公共服務(wù)屬性、政府關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，建立起一種制度化、常態(tài)化的民間與官方的合作，推動(dòng)了公共政策的公眾參與。在廣州已公布的五批721處歷史建筑中,由新快報(bào)社提名推薦的有119處。這一創(chuàng)意也引起同城媒體效仿。一年之后，《廣州日?qǐng)?bào)》《南方日?qǐng)?bào)》也開辟了類似的專欄。

4 公眾參與深入與推廣的可能性

從西方的公眾參與理論與實(shí)踐看，按程度不同可分三個(gè)階段：知情、咨詢、協(xié)商參與[9]17-18。從上述廣州城市遺產(chǎn)保護(hù)制度中公眾參與的實(shí)踐看，由新聞媒體發(fā)起、動(dòng)員、組織的公眾參與處于第二與第三階段之間。

“議程設(shè)置效果——顯要性從媒體議程到公眾議程的成功轉(zhuǎn)移——可以發(fā)生于任何政治系統(tǒng)與傳媒系統(tǒng)相對(duì)開放的地方[6]43。”廣州有相對(duì)開放的官媒生態(tài)，《新快報(bào)》的報(bào)道并未受到主管部門或市領(lǐng)導(dǎo)的管制與禁止，政府相關(guān)部門對(duì)媒體報(bào)道反應(yīng)也較為積極，是基于媒體功能的公眾參與機(jī)制能夠發(fā)揮作用的前提。

這種模式的公眾參與能否進(jìn)一步深化，能否推廣到國內(nèi)其他地區(qū)，將取決于地方政治系統(tǒng)與傳媒系統(tǒng)的開放度，以及公民社會(huì)的發(fā)育程度。

5 結(jié)語

正 如 丹 尼 斯 · 麥 奎 爾（Denis McQuail）所言：“如果只把媒介當(dāng)作是一個(gè)單獨(dú)的事物是沒什么意義的，媒介是無數(shù)不同的信息、圖像和觀點(diǎn)載體。絕大多數(shù)的媒介資料不是產(chǎn)生于媒介本身，而是來源于社會(huì)，通過媒介又反饋給社會(huì)[7]374。”

因此，本文論述新聞媒體在廣州城市遺產(chǎn)保護(hù)制度建構(gòu)的作用，并非是一種“單獨(dú)”的作用，從“監(jiān)視環(huán)境”到“議程設(shè)置”再到“公共領(lǐng)域”，媒體是公眾參與的發(fā)起者、組織者、動(dòng)員者；也是公眾參與的引導(dǎo)者、溝通者（“載體”、“平臺(tái)”與“渠道”）。

媒體的作用是依托其公信力、公共服務(wù)屬性、專業(yè)能力、政府關(guān)系，以媒體特有的功能建構(gòu)起一種讓社會(huì)多元主體發(fā)揮作用的機(jī)制：不僅有專家、規(guī)劃師，而且有利益相關(guān)人包括業(yè)主、居民、市民、開發(fā)商等，探索出一種自下而上推動(dòng)制度建設(shè)、影響公共政策制定的模式，使公共決策更民主、更科學(xué)，并建構(gòu)起城市遺產(chǎn)保護(hù)的新格局。

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