鄭磊 劉新萍

環(huán)境問題一直是百姓關(guān)心的熱點問題。2018年全國“兩會”期間，中國過去數(shù)年來在環(huán)境保護、污染治理方面取得的成績引發(fā)媒體普遍關(guān)注。在新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中成立了生態(tài)環(huán)境部，彰顯了政府促進生態(tài)環(huán)境保護、建立美麗中國、滿足人民美好生活愿望的決心。在未來生態(tài)環(huán)境治理中，充分利用社會力量實現(xiàn)多元治理，成為解決生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為推動政府變革與治理轉(zhuǎn)型的新興動力。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，政府在行使國家權(quán)力，執(zhí)行環(huán)保政策的過程中掌握了大量關(guān)鍵數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的開放對擴大公民對生態(tài)環(huán)境相關(guān)議題的知曉程度，提高公眾參與水平，推動公眾對生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督具有重要意義。

2015年8月國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確提出要優(yōu)先推動包括環(huán)境數(shù)據(jù)在內(nèi)的民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。然而，復(fù)旦大學(xué)和數(shù)字與移動治理實驗室出品的《2017中國地方政府開放數(shù)據(jù)指數(shù)報告》顯示，盡管多數(shù)地方政府在其數(shù)據(jù)開放平臺上設(shè)立了資源環(huán)境主題，但總體上來看，已開放的環(huán)境數(shù)據(jù)資源比較有限。

為什么要推進環(huán)境數(shù)據(jù)開放？

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理實踐中，由于環(huán)境治理的外部性特征，環(huán)境治理越來越跨越了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，構(gòu)建了京津冀、長三角、泛珠三角等區(qū)域性的環(huán)境治理協(xié)作平臺，這些平臺對區(qū)域環(huán)境治理的頂層設(shè)計具有重要意義。然而，區(qū)域環(huán)境治理過分強調(diào)環(huán)境治理的宏觀性、整體性特征，卻忽視了環(huán)境污染的微觀性、局部性特征。從城市內(nèi)部環(huán)境污染數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn)，在污染程度、污染物構(gòu)成、污染源等方面，環(huán)境污染均呈現(xiàn)出時間與空間差異性，亟需建立數(shù)據(jù)驅(qū)動的、精細化、科學(xué)化的環(huán)境治理決策，更好地預(yù)測環(huán)境污染演變趨勢，提升政府環(huán)境治理水平，形成對區(qū)域環(huán)境治理的有效補充。

環(huán)境數(shù)據(jù)開放還將有利于提升以政府為核心、多元社會主體跨界合作的協(xié)同治理能力，提升民間對環(huán)境事務(wù)的參與水平。利用已開放的政府環(huán)境數(shù)據(jù)，可支撐社會各界多角度參與環(huán)保事業(yè)，培育環(huán)境治理的良性生態(tài)圈，推動環(huán)境污染防治與環(huán)境質(zhì)量改善，推動政府的工作重點從環(huán)境污染治理向環(huán)境質(zhì)量的全面提升。

解決當(dāng)前環(huán)境污染問題，應(yīng)打破環(huán)境數(shù)據(jù)壁壘，基于環(huán)境數(shù)據(jù)推動環(huán)境治理工作的進程，促進政府環(huán)境治理工作中跨地域、跨部門、跨界的多元治理格局的形成。環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策。在環(huán)境政策的制定中，應(yīng)基于環(huán)境數(shù)據(jù)的分析，制定科學(xué)化、精準化的環(huán)境治理策略，實現(xiàn)環(huán)境污染從粗放型治理到精細化治理的轉(zhuǎn)型，促進環(huán)境質(zhì)量的全面改善與提升。

環(huán)境數(shù)據(jù)開放應(yīng)以環(huán)境保護、環(huán)境質(zhì)量提升、甚至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展作為終極目標(biāo)，將環(huán)境數(shù)據(jù)整合于宏觀戰(zhàn)略決策制定中，實現(xiàn)環(huán)境保護、社會治理與經(jīng)濟發(fā)展相互融合的高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)天藍、地綠、水清的美麗中國，更好滿足人民美好生活的愿望與需求。

開放到什么了程度？

為全面了解當(dāng)前中國地方政府開放數(shù)據(jù)平臺上的環(huán)境數(shù)據(jù)開放的整體情況，筆者選取了北京、上海、浙江、青島、貴陽、武漢、佛山市南海區(qū)等地，對其開放數(shù)據(jù)平臺上的環(huán)境數(shù)據(jù)進行了分析。從總體上來看，各地均已開始了環(huán)境數(shù)據(jù)開放的探索，并已經(jīng)開放了一定數(shù)量的環(huán)境數(shù)據(jù)資源，但在數(shù)據(jù)總量、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)可用性、數(shù)據(jù)再利用等方面仍存在不少問題。

總體上看，目前環(huán)境數(shù)據(jù)開放的開放數(shù)據(jù)量少，且多與資源（或能源）數(shù)據(jù)混為一談，將資源類數(shù)據(jù)剔除后發(fā)現(xiàn)，各地已經(jīng)開放的環(huán)境數(shù)據(jù)均只有十幾條到幾十條，這與龐大的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)總量形成明顯反差，環(huán)境數(shù)據(jù)開放工作任重道遠。在主題分類上，當(dāng)前環(huán)境數(shù)據(jù)多與資源或能源數(shù)據(jù)混為一談，限制了數(shù)據(jù)利用主體對環(huán)境數(shù)據(jù)的搜索與利用。

從已開放數(shù)據(jù)集的關(guān)鍵詞內(nèi)容的頻次分析來看，當(dāng)前已經(jīng)開放的數(shù)據(jù)多為環(huán)境信息公開中已經(jīng)公開的信息，內(nèi)容涉及到機構(gòu)信息、行政審批信息、行政處罰信息、空氣質(zhì)量信息、污染源信息、環(huán)境監(jiān)測信息等內(nèi)容。但是，環(huán)境數(shù)據(jù)開放與環(huán)境信息公開并不等同。開放數(shù)據(jù)是指可以由任何人自由、免費訪問、獲取、使用和分享政府?dāng)?shù)據(jù)，側(cè)重于數(shù)據(jù)利用，提高對數(shù)據(jù)的增值利用水平；而信息公開的目標(biāo)則在于滿足公眾的知情權(quán)。

當(dāng)前已開放的環(huán)境數(shù)據(jù)則存在數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)分類模糊、缺乏統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)更新頻率低、格式混雜等問題。由于缺乏對環(huán)境數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分類標(biāo)準，限制了環(huán)境數(shù)據(jù)利用者搜索、下載、分析與應(yīng)用數(shù)據(jù)的能力，也制約了基于已開放環(huán)境數(shù)據(jù)進行跨地域綜合環(huán)境應(yīng)用開發(fā)的可能。有相當(dāng)數(shù)量的還是靜態(tài)數(shù)據(jù)，更新速度慢，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的可用性差。因此，雖然在數(shù)據(jù)開放平臺上的環(huán)境數(shù)據(jù)均有相當(dāng)數(shù)量的訪問量，但下載量較低。

從整體上來看，我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作尚處于起步階段，尚未形成有效的管理手段與推進機制，當(dāng)前數(shù)據(jù)開放缺乏法律保障與統(tǒng)一的國家標(biāo)準，對主題分類、元數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)格式、更新頻率等未做明確規(guī)定，這也制約了環(huán)境數(shù)據(jù)開放的進程。同時，各環(huán)境數(shù)據(jù)相關(guān)部門擔(dān)憂數(shù)據(jù)開放可能涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私，在環(huán)境數(shù)據(jù)開放后可能會因為數(shù)據(jù)誤讀而帶來消極影響，因此在數(shù)據(jù)開放過程中畏手畏腳，采取保守的環(huán)境數(shù)據(jù)開放策略。

如何推進政府環(huán)境數(shù)據(jù)開放？

基于環(huán)境數(shù)據(jù)開放面臨的上述現(xiàn)狀、問題與原因，未來環(huán)境數(shù)據(jù)開放的推動除依賴于宏觀層面開放數(shù)據(jù)相關(guān)法規(guī)政策、標(biāo)準規(guī)范及管理制度的完善之外，各級政府也應(yīng)從環(huán)境數(shù)據(jù)開放總量、數(shù)據(jù)集分類、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)再利用等方面進一步推進環(huán)境數(shù)據(jù)開放的進程。

在數(shù)據(jù)分類中，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境類與自然資源類數(shù)據(jù)加以區(qū)分。本次國務(wù)院機構(gòu)改革已將生態(tài)環(huán)境部與自然資源部兩個部門分列，進一步理順了國家層面在自然與生態(tài)環(huán)境方面的部門間關(guān)系。

從觀念意識的轉(zhuǎn)變與政府內(nèi)部能力的提升上來說，地方環(huán)境數(shù)據(jù)相關(guān)部門應(yīng)改變傳統(tǒng)的思維觀念，不再將數(shù)據(jù)作為部門私有財產(chǎn)封存起來，而是提高環(huán)境數(shù)據(jù)開放的意識，開放更多高價值的環(huán)境數(shù)據(jù)，供社會增值利用。同時，政府環(huán)境部門應(yīng)提升內(nèi)部數(shù)據(jù)分析能力，甄別潛在的數(shù)據(jù)開放風(fēng)險，使環(huán)境數(shù)據(jù)在風(fēng)險可控的原則下盡可能開放。

在數(shù)據(jù)分類中，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境類與自然資源類數(shù)據(jù)加以區(qū)分。本次國務(wù)院機構(gòu)改革已將生態(tài)環(huán)境部與自然資源部兩個部門分列，進一步理順了國家層面在自然與生態(tài)環(huán)境方面的部門間關(guān)系。在地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上，對相應(yīng)數(shù)據(jù)資源進行區(qū)分不僅有利于推進地方政府這兩類數(shù)據(jù)的開放水平，也有利于數(shù)據(jù)利用者更好的甄別生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)利用水平。

在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，地方政府環(huán)境數(shù)據(jù)相關(guān)部門應(yīng)在國家環(huán)保部門的指導(dǎo)下，加強對本部門的環(huán)境數(shù)據(jù)資源的梳理、清洗與加工，確定各環(huán)境數(shù)據(jù)資源的開放屬性；根據(jù)國家或地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)籌部門的統(tǒng)一部署，在元數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)格式等方面提升已經(jīng)開放的環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量。

在數(shù)據(jù)再利用方面，地方環(huán)境部門應(yīng)加大力度培育環(huán)境數(shù)據(jù)利用的生態(tài)圈。當(dāng)前，民間環(huán)境數(shù)據(jù)開放團體在數(shù)據(jù)開放中起到了功不可沒的作用，例如上海的青悅開放環(huán)境數(shù)據(jù)中心將政府發(fā)布的公開數(shù)據(jù)進行整理，以開放數(shù)據(jù)格式進行數(shù)據(jù)開放，已經(jīng)整理了包括空氣（含歷史空氣質(zhì)量、空氣質(zhì)量預(yù)報、歷史天氣實況、歷史天氣預(yù)報）、水質(zhì)（地表水、飲用水）、污染源（實時排放歷史信息、超標(biāo)排放歷史信息）、危險品相關(guān)（全國垃圾焚燒場數(shù)據(jù)、全國危險廢物處理場）等數(shù)據(jù)，目的在于推動環(huán)境信息公開與環(huán)境數(shù)據(jù)開放，幫助廣大公眾獲得環(huán)境質(zhì)量知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升政府環(huán)境部門的治理水平。

針對此類民間團體，政府應(yīng)當(dāng)加大力度進行扶持，除給予必要的資金支持與技術(shù)支撐外，應(yīng)有目的地向其開放更多的數(shù)據(jù)，探索環(huán)境數(shù)據(jù)開放的全新模式。