安剛

2018年1月20日是美國總統(tǒng)唐納德·特朗普就任一周年的日子。一年來，這位頗顯“另類”的美國總統(tǒng)取得了怎樣的政績？執(zhí)政地位有哪些得失？美國公眾對他評價如何？特朗普引領美國的內外政策發(fā)生著怎樣的變化……就一系列相關問題，本刊記者采訪了美國問題專家、中國人民大學國際關系學院副教授刁大明。

記者：你剛從美國回來，一定接觸了不少美國人，他們對特朗普當政的第一年感覺如何？

刁大明：我此行接觸的主要還是親民主黨的智庫人士。由于他們本黨意識形態(tài)和美國國內政治斗爭這些眾所周知的的原因，沒有什么人對特朗普在頭一年的執(zhí)政業(yè)績給予積極評價，對特朗普的反感和對美國現(xiàn)狀與未來的痛心疾首仍是主要情緒。

不過，我也注意到，布魯金斯學會約翰·桑頓中心前主任李侃如推薦給中國朋友一本書，即美國政治學者和政論家E.J.迪翁、諾曼·奧恩斯坦和托馬斯·曼合寫的《后特朗普之國》（ONE NATION AFTER TRUMP）。主要觀點是說，特朗普的執(zhí)政可能是美國展開新一輪變革的重大契機，反映了美國社會開始理性反思的趨勢。

記者：那從你本人的觀察出發(fā)，如何評價特朗普在執(zhí)政第一年的行事風格？他是不是個想成事、能成事的“非傳統(tǒng)”總統(tǒng)？

刁大明：特朗普的自我感覺還是蠻好的。去年底，他在推特上發(fā)文以及白宮發(fā)言人的談話就好像在以“公司年報”的形式向民眾展現(xiàn)“業(yè)績”，這也符合他本人多年經商養(yǎng)成的行為習慣。

客觀而言，特朗普確實是希望多做事、做成事，入主白宮后的“學習期”“適應期”也確實比較短，甚至相當“勤政”。他在執(zhí)政第一年里總共造訪了29個州以及美屬波多黎各，其中六個州是他在2016年大選中并未取勝的州。特朗普雖然首次出訪時間略晚，但其出訪次數(shù)與到訪國家數(shù)量與往屆總統(tǒng)同期不存在本質差距，并未顯著表露出與國際社會“隔絕”的“孤立主義”態(tài)勢。

在兌現(xiàn)競選承諾方面，他做成的事主要體現(xiàn)在收緊移民入境限制、退出美國在世界上的非必要國際責任、推動國會通過稅收制度改革法案三方面。不過這三個方面的兌現(xiàn)都是“摻了水”的。收緊移民政策被司法界遭遇了立法和司法分支的很多限制。退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）、應對氣候變化《巴黎協(xié)定》以及聯(lián)合國教科文組織等行為反映了美國國內比較普遍的訴求或者共和黨內部的一般立場，即便上臺的不是特朗普，也會是美國對外政策調整的大方向。更何況，特朗普宣布美國退出TPP和《巴黎協(xié)定》都是通過簽署總統(tǒng)行政令，根本沒有涉及立法程序，不存在太大難度。

減稅法案目前來看對特朗普更多是政治上的勝利，是白宮和國會共和黨人目標契合的產物，其對美國長期經濟發(fā)展的促進意義究竟如何有待進一步觀察。當年里根政府將供給學派的“拉弗曲線”理論作為經濟復興計劃的重要依據(jù)，通過大規(guī)模減稅先把市場蛋糕做大，做多企業(yè)數(shù)量，擴大了稅基，使得財政收入在低稅率的情況下仍顯著增加，實現(xiàn)了少有的經濟景氣。特朗普稅改有樣學樣，但減稅計劃簡單，稅率設定粗糙——從立法提出到簽署只用50天（1985～1986年里根稅改在國會的討論耗時11個月），長遠看將進一步推高美國的債務水平，也未必實質性改善困擾美國多年的“低水平就業(yè)”狀態(tài)。

特朗普推動美國經濟進一步復蘇的承諾得到了“兌現(xiàn)”。2017年前三季度美國經濟的增速逐季遞增，第三季度達到3.2%，全年可望達到2.5%，失業(yè)率4.1%，降至17年來最低水平。這固然與特朗普政府“去金融監(jiān)管”和“親市場”的政策有關，但也在相當程度上是奧巴馬數(shù)年政策的繼續(xù)發(fā)酵所致。

還有一件事要提一下，就是他反對伊朗核協(xié)議，雖無法廢棄它，但拒絕為伊朗執(zhí)行了該協(xié)議“背書”，隨后冒天下之大不韙宣布承認耶路撒冷為“以色列首都”，此舉一出在美國國內受到普遍贊揚，就連一些民主黨人也紛紛叫好。特朗普并沒有在這件事上制定什么開創(chuàng)性的政策，因為《耶路撒冷使館法案》早在1995年就由國會通過、克林頓總統(tǒng)簽署生效了，這個法案要求把美國大使館搬到耶路撒冷，并且承認耶路撒冷是“以色列首都”，只是后來附帶了條款，允許總統(tǒng)以簽字形式推遲其執(zhí)行，每次延期半年。過去20多年來，從克林頓到奧巴馬，每位美國總統(tǒng)為避免激化中東局勢，每隔六個月都會以“國家安全利益”為由簽署一次豁免書，拖延使館的搬遷時間。特朗普只不過重新激活了這個議題，他的根本著眼點并非只是為以色列的利益鼓呼，或者重置美國的中東政策，更是要借這個議題把自己的國內政治空間最大化。

記者：那么，特朗普的執(zhí)政心態(tài)究意是怎么樣的？

刁大明：我想，他主要還是想要一個“雷厲風行”的效果，無關成敗，這在本質上是為了兌現(xiàn)承諾而兌現(xiàn)承諾。他的這種心態(tài)起源于其當選背景。一年前特朗普雖然贏得了多數(shù)選舉人票，但普選票卻比希拉里·克林頓少了200多萬張，嚴格意義上講是“代表少數(shù)人的總統(tǒng)”。所以，他并不指望自己能成為一名把大多數(shù)美國人團結到一起的偉大的“合眾國總統(tǒng)”，他也沒有推出哪怕一項體現(xiàn)這種理想主義情懷的政策。特朗普只想當一個能在民意撕裂時代強行貫徹自己政治意志的總統(tǒng)?！稌r代》周刊2016年底選他做年度封面人物時，就戲稱他為“美利堅分眾國總統(tǒng)”（President of the Divided States of America），我覺得是準確的。

既然當不了“多數(shù)人的總統(tǒng)”，“永續(xù)競選”就自然而然成為他執(zhí)政風格的主脈?！坝览m(xù)競選”并非特朗普獨創(chuàng)，也不是美國政治的新現(xiàn)象，而是弱勢總統(tǒng)繼續(xù)使用競選期間的一些非常規(guī)手段，繞開華盛頓的反對者、批評者，直接呼喚選民，以固化政治基本盤，形成民意壓力，并把自己的關切自下而上地徑直傳達給國會。特朗普只是通過頻繁發(fā)推特等方式，成功營造了一種“信者恒信，不信者恒不信”的輿論環(huán)境，確立了自己的議題設置能力，解構了傳統(tǒng)媒體對他的合圍。

不得不承認，特朗普只用不長時間就知道本屆白宮在政治極化的疆界之內能做什么事。問題在于，他可以成為一名相對成功的“議題導向型”“個人導向型”總統(tǒng)，卻不能為改善美國的社會撕裂提供彌合力。要知道，判斷特朗普作為美國總統(tǒng)的成敗，可能要以“政治空間”而非“政策效果”作為基本標準。

記者：這一年來，特朗普有哪些事是想做沒做成，甚至慘遭敗績？

刁大明：首先，他和共和黨人廢除奧巴馬醫(yī)改法的努力失敗了。這一方面是因為共和黨內部仍存在分歧，另一方面與特朗普欠缺執(zhí)政經驗并對相關議題不熟悉有關。同時也從一個側面說明共和黨反奧巴馬醫(yī)改是為了反對而反對，并未準備替代方案，實際上是設定了以實現(xiàn)選舉動員為唯一目標的“假議題”。奧巴馬醫(yī)改的歷史方向是符合大多數(shù)美國人利益的，共和黨唯一明智的方式是通過立法方式進行修改。

其次，特朗普與本黨即共和黨占據(jù)兩院多數(shù)的國會并未形成良好互動。按理說共和黨同時掌控白宮和國會兩院，本應出現(xiàn)一個強勢的政府，但特朗普執(zhí)政第一年在簽署立法方面處于低水平，總共簽署117項立法，其中真正重大的只有《以制裁對抗美國敵對勢力法》和《減稅與就業(yè)法》兩項重要立法。在頒布行政令方面，雖然明顯多于奧巴馬的同期水平，但明顯集中在其剛上任后的“百日新執(zhí)”期內，其后頻次緩降。截至2017年12月20日，特朗普的53項行政令有33項是在“百日新政”內頒布的，說明他急于求成，也反映出他不信任國會立法效率而更愿盡快通過單邊行動來落實政策議程的“反建制”傾向。

第三，他未能很好地解決行政部門重要崗位空缺的問題。截至2017年12月20日，特朗普政府的重要崗位提名數(shù)與就位數(shù)均處于歷史低位，而國會參議院批準比例也是近30年來最低水平。自奧巴馬政府留任的董云裳（Susan Thornton）代理了將近一年的分管東亞與太平洋事務的助理國務卿一職，直到2017年12月19日才獲特朗普正式提名。截至2017年12月20日，在15個內閣部中，官員就任比例不足50%的有12個，最低的是教育部，僅13.3%，是有史以來缺編率最嚴重的一屆政府。究其深層原因，一方面是特朗普在競選之初與政策專才公開決裂，上臺后“無人可用”；另一方面，他對“小圈子”的過度依賴也阻礙了政策專才的進入，使特朗普政府在許多議題上罕見地陷入空轉。

第四，他身邊的核心決策圈封閉而內斗。這種圈層分布在2017年7、8月份隨著白宮幕僚長普利巴斯、首席策略師班農的相繼離開，進入了新階段，總體上表現(xiàn)出“另類右翼”靠邊站、建制派和軍人勢力上升、總統(tǒng)家族成員影響力下降的趨勢。現(xiàn)在圍在特朗普身邊的就是軍人、商人、家人。新的白宮幕僚長、軍人出身的約翰·凱利地位穩(wěn)固，其所推薦的克爾斯滕·尼爾森順利出任國土安全部長，今后白宮團隊人事布局將會進入一個相對穩(wěn)定的時期。另一個重要特點是特朗普基本放手讓軍方自行處理海外防務，軍人的話語權最大化了。

第五，他沒有辦法阻止“通俄門”調查，各種負面消息如影隨形?！巴ǘ黹T”已經轉向程序性調查，也就是調查特朗普政府成員是否在這個問題上有妨礙司法、作偽證、蔑視國會等行為，今后還會有新發(fā)展。特朗普的對手和共和黨建制派似乎成功地利用這個問題遏制住美俄關系改善的步伐，并且改造了特朗普的執(zhí)政風格，限制了其家人影響力的膨脹。這件事雖不致于把特朗普搞下臺——彈劾是沒有可能的，但足以產生“規(guī)范”其執(zhí)政方式的作用。

第六，民眾的不滿情緒并未得到充分宣泄，反而更加積蓄。2017年11月中旬的民調顯示，僅有33%的美國民眾認為國家處在正確發(fā)展方向上，認為國家發(fā)展方向錯誤者高達59%。民眾的持續(xù)不滿情緒與全球化背景下資本、人口流動所帶來的負面影響直接相關，體現(xiàn)為階層和族裔矛盾的交織惡化，導致藍領中下層白人群體和少數(shù)族裔群體的各自不滿，以及聯(lián)動引發(fā)的公眾輿論的普遍不滿。夏洛茨維爾暴力事件、拉斯維加斯槍擊案、紐約卡車恐怖襲擊等在特朗普執(zhí)政第一年發(fā)生的社會事件不同程度反映了美國民眾在階層和族裔意義上的不滿情緒仍然高漲，特朗普都沒能做出很好的回應。

記者：這一年來特朗普的執(zhí)政地位到底是加強了，還是削弱了？

刁大明：特朗普的民調滿意度難言理想，不但滿意度持續(xù)低于不滿意度，而且民眾滿意度是有民調記錄以來歷屆美國總統(tǒng)當中最低的。不過，從其就任之初到“百日執(zhí)政”期滿，特朗普的滿意度和不滿意度沒有明顯變化，也比較穩(wěn)固地延續(xù)了低民意支持狀況，這在美國的總統(tǒng)政治中可謂罕見。

不過，2017年8月底的民調顯示，在藍領中下層群體密集、對2016年大選結果至關重要的密歇根、威斯康星、賓夕法尼亞三州中，特朗普的不滿意度雖持續(xù)是滿意度的兩倍，但滿意度分別是34%、32%、35%，與2016年選舉日出口民調的水平（39%、35%、42%）并不存在本質差距。這一關鍵指標的相對穩(wěn)定說明藍領中下層仍然對特朗普政府抱有期待，特朗普的政治基本盤未見明顯削弱。

同時，2017年9月的民調顯示，共和黨內部保持著對特朗普的高支持度：有將近85%的共和黨選民對特朗普表示滿意，其中的四分之一卻表示了對共和黨整體的不滿；79%的共和黨選民認為特朗普的方向正確，認為國會共和黨領導層方向正確者僅有52%。這就意味著，特朗普在與共和黨建制派的互動中實際上占據(jù)了更為堅實的民意基礎。

回想奧巴馬執(zhí)政的第一年，民調不滿意度從17%上升到40%多，全民支持度、黨內支持率從70%多下降到50%多，那真是“變革泡沫”破裂的一年。相比之下，特朗普執(zhí)政首年的表現(xiàn)還算挺“穩(wěn)定”了。

2018年是美國中期選舉年，國會眾議院的全部席位和參議院的34個席位要改選。目前看，共和黨極可能保有參院多數(shù)，甚至擺脫目前的“最小多數(shù)”，但很有可能丟掉眾院控制權。2017年12月12日民主黨贏得亞拉巴馬州國會參議員補選之后，共和黨在國會參院的多數(shù)優(yōu)勢已縮水到51席比49席，而共和黨資深國會參議員麥凱恩因患腦瘤正在病休。也就是說，在50席比49席的情況下，共和黨陣營只要出現(xiàn)一票倒戈，民主黨就可以發(fā)揮決定立法進程的制約權力。這意味著特朗普已經提前進入“半跛腳”狀態(tài)，其第一個任期后半段的執(zhí)政難度不會比剛上臺時小，政治經驗與政策專業(yè)度將經受更嚴峻的考驗。

做一個假設，如果現(xiàn)在再搞一次大選，還將出現(xiàn)希拉里對決特朗普的局面，民主、共和兩黨都推不出其他更好的候選人，兩個人也都不是公眾想要選的總統(tǒng)，歷史并不能重寫。再做一個假設，如果2016年當選的是希拉里，今天她的狀況恐怕還不一定有特朗普好。美國當前的政治和社會撕裂是根本性的問題，反映的是制度的失敗，不可能出現(xiàn)什么“偉大的總統(tǒng)”。

記者：外交方面，如何評價特朗普的所作所為？

刁大明：特朗普的外交政策如果能稱之為“主義”，本質上是一種共和黨的傳統(tǒng)主義，就是重拿共和黨過去的理念，只要符合“美國優(yōu)先”“以實力求和平”原則，就可能拿起來用。在這樣的思維指導下，特朗普執(zhí)政第一年的對外政策顯得比較瑣碎，平平淡淡，缺乏清晰的思路，沒有大的作為。

特朗普在亞太方向優(yōu)先應對朝鮮半島核危機，但身邊缺少熟悉半島事務的專家，總體仍停留在應激反應的水平上，不斷加大軍事威懾，卻又不敢真打朝鮮。

在中東、亞太問題上均尚未“歸位”。猶太勢力對美國中東政策的影響力進入到一個空前強大的階段，承認耶路撒冷是“以色列首都”的決定在很大程度上是特朗普女婿庫什納在背后主導的。軍方勢力在打垮“伊斯蘭國”后也在推動白宮加大對中東事務的投入。特朗普無論在中東還是亞太方向上都沒有拿出明確的政策目標。我認為他會默認美國的對外政策重心向中東“回調”，但又不可能放棄在亞太的利益，所以“急就章”式地弄出個“印太”概念，擺出有效連接美國在中東、印度洋、亞太地區(qū)戰(zhàn)略利益的姿態(tài)，但能拿出多少真東西令人懷疑。

當然，依美國仍然強大的實力，政策重心回調中東與進一步加大對亞太的重視度可能并不矛盾，奧巴馬政府重視的亞太區(qū)域內部的“再平衡”，特朗普強調的則是不同區(qū)域之間的“再平衡”。

美歐關系在經歷特朗普剛上臺時的震蕩期后開始穩(wěn)定下來。特朗普已經三次出訪歐洲，氣氛一次比一次好，要求北約其他成員國將各自國防開支的總預算占比調升到2%以上的要求不了了之了。副總統(tǒng)彭斯已出面安撫美國的歐洲盟友，“美國優(yōu)先”不等于“美國獨行”，跨大西洋關系作為美國“戰(zhàn)略基石”的地位不會喪失。

對華關系可能是特朗普執(zhí)政第一年在外交方面的最大“亮點”。兩國領導人建立了親密的關系，中美關系排除了非建制、非主流的干擾實現(xiàn)的“高開”，這一方面說明我們的工作做得好，另一方面說明特朗普這個人是可塑的，其商人本性決定了他愿意參與大國互動，對強有力的外國領導人和政府會產生天然良好的“化學反應”。

但在自己最關切的對華貿易問題上，特朗普未能統(tǒng)合工商界和制造業(yè)的利益，前者仍希望多進入中國市場賺錢，后者極力推動與中國競爭，兩種訴求的博弈推動美國對外經貿政策發(fā)生著“再平衡”。

記者：難道特朗普政府醞釀“印太”戰(zhàn)略和“回調”中東沒有平衡中國“一帶一路”建設的考慮？

刁大明：美國不會從中東撤出，這是由其在那里的能源利益決定的。盡管美國本土石油和頁巖氣開采能力在不斷上升，但其對中東石油穩(wěn)定供應的依賴仍將是長期性。美國的“印太”戰(zhàn)略更多是出“一盤棋”統(tǒng)籌能源運輸通道安全的考慮，與我們的“一帶一路”路線重疊可能是一種“歷史的巧合”。

另要看到，隨著過去幾年俄羅斯的“重返”和伊朗的戰(zhàn)略“擴張”，冷戰(zhàn)后形成的中東區(qū)域內平衡正在被打破，很多美國學者認為醞釀著“大變局”，美國急于重返那里維護平衡，但可依靠的伙伴很少，除了以色列，就是未必中用的沙特，緊迫感還是很強的。

記者：下階段中國與特朗普及其政府打交道需要注意些什么？

刁大明：美國已經進入一個內政外交共振進行自我調整的階段，我們將面對一個內政更加極化、外交更加松散的“超級大國”，中國議題恰好處在共振帶上。特朗普政府在經濟民族主義的驅動下，打著“競爭”的旗號，“求償”心理很強，可謂“欲壑難平”，在貿易不平衡、匯率等問題上還會不斷找我們的麻煩。與此同時，共和黨建制派正不斷給特朗普的對華政策劃“紅線”，阻止他對中國做出超乎尋常的承諾，極右翼在極力推動中美競爭為敵，美國軍方則在南海等亞太敏感問題上自由裁量空間很大，中美關系前面的溝坎很多我們需要更加嫻熟地以傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)并用的方式同美國打交道，尤需注意避免卷入美國國內政治的漩渦。