韓一元

2017年12月2日，美國駐聯(lián)合國代表團宣布，美國將退出2016年9月聯(lián)合國大會通過的《難民和移民問題紐約宣言》，稱此宣言與美國政策“不一致”。特朗普政府高調(diào)“退群”早已不是新鮮事，但此舉凸顯的全球難民治理困境則引人深思。

現(xiàn)代難民治理體系的產(chǎn)生

自民族國家產(chǎn)生以來，政府就開始應(yīng)對并管理難民問題。但直到20世紀，國家才開始把分擔(dān)對難民的責(zé)任視為人道主義義務(wù)。1921年，國際聯(lián)盟創(chuàng)建難民事務(wù)高級專員這一職務(wù)，其職責(zé)就是為無國籍或流離失所的特定人群提供旅行文件，即南森護照。國際社會第一次就應(yīng)對難民問題進行大規(guī)模多邊合作是在二戰(zhàn)后，當(dāng)時歐洲由于戰(zhàn)爭產(chǎn)生大量流離失所者，美歐多國開始就現(xiàn)代難民治理體系進行談判。正如大多數(shù)戰(zhàn)后多邊機制一樣，現(xiàn)代難民治理體系包括兩個要素：一個國際條約（即1951年《關(guān)于難民地位的公約》），一個國際組織（即聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處，簡稱難民署）。在談判中，一些西歐國家出于管理其“全球帝國”的需求，希望新建立的難民組織有權(quán)提供實際的物質(zhì)援助，也希望條約能夠適用于全球的難民問題。美國則出于打壓共產(chǎn)主義的目的，強烈要求將“受到政治迫害的恐懼”作為對難民的定義，堅持條約只適用于歐洲的難民問題，并堅持“不推回原則”，堅決反對將來自東歐的流離失所者遣返回國。由于美國將難民治理體系視為冷戰(zhàn)工具，故還強硬要求這個體系是臨時性安排，難民署不能直接提供物質(zhì)援助，只為各國政府提供法律指導(dǎo)和專業(yè)知識。西歐國家盡管與美立場不同，但由于已通過馬歇爾計劃獲得美國的大量援助，不得不服從美國意志。然而，美國在主導(dǎo)了談判議程后，最終并未加入1951年公約?？梢哉f，在現(xiàn)代難民治理體系的談判過程中，各國的立場都是基于利益，而非人道原則，美國的態(tài)度更凸顯其霸權(quán)主義作風(fēng)。

既然美國如此堅定地將這一架構(gòu)視為暫時性安排與冷戰(zhàn)工具，它緣何能延續(xù)至今呢？主要有兩方面因素使美國認識到現(xiàn)代難民治理體系的戰(zhàn)略價值。一方面，難民署在應(yīng)對一系列冷戰(zhàn)危機中發(fā)揮了重要作用，令美國刮目相看。20世紀50年代，難民署制定行動計劃，支持西德和國際志愿機構(gòu)應(yīng)對來自東柏林的難民，有效完成了即時救援和移民融入等工作。1956年蘇聯(lián)出兵匈牙利，20萬難民涌入奧地利和南斯拉夫，奧地利請難民署代表本國政府應(yīng)對危機，難民署也提供了有效幫助。另一方面，隨著全球各地掀起反殖民斗爭浪潮，西方日益將第三世界視為“不穩(wěn)定來源”，擔(dān)心自己的國家利益受到拖累，開始關(guān)心如何管理第三世界的難民問題。于是各國在1967年又簽署了《關(guān)于難民地位議定書》，將1951年公約的適用范圍擴大至全球。20世紀80年代后，發(fā)展中國家紛紛面臨民主化和結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，希望將安置難民的責(zé)任轉(zhuǎn)移給國際社會，美國等發(fā)達國家也支持通過建設(shè)難民營的方式應(yīng)對難民問題，以防止難民涌入本國，于是難民署開始尋求作為人道組織發(fā)揮作用，其不能提供物質(zhì)援助的規(guī)定也逐漸發(fā)生改變。因此，現(xiàn)代難民治理體系能夠在冷戰(zhàn)結(jié)束后延續(xù)至今，也是各國出于各自利益的考量，遠非所謂人道主義理想。

當(dāng)今難民問題國際機制已嚴重滯后

但現(xiàn)如今，這一治理體系在應(yīng)對難民問題上面臨重重挑戰(zhàn)與挫折，根本原因在于其沒有明確回答保護誰、怎么保護、在哪里保護的問題。

第一，各國在難民問題上不能形成共同承諾，無法有效應(yīng)對當(dāng)今的難民問題，歸根結(jié)底在于國際社會至今未形成對難民的統(tǒng)一定義。1951年公約中對難民的定義強調(diào)“政治迫害”，但當(dāng)今更多的流離失所者是由于戰(zhàn)爭、毒品犯罪、黑社會等有組織暴力以及國家失序、饑荒、環(huán)境惡化等原因產(chǎn)生，這些人是否應(yīng)被認定為難民，各國的解釋大為不同。2003至2009年，200多萬津巴布韋人逃往鄰國南非，其中既有惡性通脹、饑荒等經(jīng)濟因素，也有躲避穆加貝政權(quán)的政治因素。南非使用1951年公約中的“政治迫害”標準，導(dǎo)致很多津巴布韋人無法被認定為難民。在危機高峰時，只有不到10%的津巴布韋人被認定為難民。此外，即使是對“政治迫害”的定義，各國也存在分歧，有的較為嚴格，有的則只以“受到嚴重傷害”作為標準，由此導(dǎo)致各國對同一國家難民認定的結(jié)果大為不同。2014年，希臘對來到本國的伊拉克難民的認定比例是14%，而在法國則是94%。

第二，在現(xiàn)代難民治理體系中，諸如誰為難民負責(zé)、誰為難民提供保護等問題往往是由政治、更準確地說是由權(quán)力決定的，而非法律或原則。1951年公約規(guī)定了責(zé)任分擔(dān)和國際合作的原則，但缺乏明確的責(zé)任分配機制，導(dǎo)致各國在應(yīng)對難民問題上陷入“勸說博弈”，即弱者除了合作別無選擇，而強者卻沒有合作的動機。不少難民借助偷渡開始主動選擇目的地，希望能夠到達發(fā)達國家。發(fā)達國家則一面爭相降低對難民的庇護條件，以便促使難民選擇去別的國家；一面號召難民應(yīng)在離祖國較近的地方獲得保護，堅持難民應(yīng)在其到達的第一個安全國家停留并尋求庇護，如其跨越該國到達別國，則會被強制驅(qū)逐。甚至有些發(fā)達國家選擇與發(fā)展中國家簽訂雙邊協(xié)議，向后者支付一定資金，將到達本國的尋求庇護者轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。最臭名昭著的莫過于澳大利亞的“太平洋解決”政策，將由海上前往本國尋求庇護者轉(zhuǎn)移到太平洋島國巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯?shù)木辛糁行?。這一方法雖簡單有效，但嚴重侵犯人權(quán)。在巨大的國際壓力下，澳大利亞短暫放棄這一政策，但2012年又重新采用。另一方面，發(fā)展中國家出于地理因素或國際壓力，更傾向于承認難民，但在處理難民事務(wù)時常常忽視難民的社會與經(jīng)濟權(quán)利。更重要的是，現(xiàn)在很多接收難民的發(fā)展中國家甚至不是難民公約的締約國，如約旦、黎巴嫩、泰國、尼泊爾等，它們認為公約忽視了本區(qū)域的流離失所問題。接收了大量難民的土耳其雖然是締約國，但在加入1967年議定書時明確表示維持1951年公約的地理范圍限制，說明從法律層面上講其沒有接收歐洲以外難民的國際義務(wù)。

第三，難民營原本是應(yīng)對人道主義危機的應(yīng)急之舉，現(xiàn)在卻用于長期收容難民，而且難民營大多位于偏遠、不安全的邊境區(qū)域，不僅帶來人道主義問題，也構(gòu)成安全挑戰(zhàn)。一些出生和成長在難民營中的人還很容易受到極端思想影響，被恐怖組織招募。比如，肯尼亞的達達布難民營是上世紀90年代初為應(yīng)對索馬里內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后大量涌入的索馬里難民而設(shè)立的，其最大設(shè)計容量為12萬人，但2011年難民人數(shù)超過50萬，現(xiàn)在仍有超過30萬。該難民營位于偏遠的邊境地區(qū)，時常受到索馬里武裝和恐怖組織侵襲。此外，除了難民營中的難民，全球還有超過一半的難民游蕩、生活在鄰國大城市，他們幾乎無法獲得來自國際社會的實際幫助，也沒有合法工作權(quán)利。需要強調(diào)的是，難民署建立時，難民主要由國際戰(zhàn)爭產(chǎn)生，而現(xiàn)在幾乎都是由內(nèi)戰(zhàn)產(chǎn)生。歷史上國際戰(zhàn)爭一般持續(xù)數(shù)月便結(jié)束，而內(nèi)戰(zhàn)則平均持續(xù)數(shù)年。如此一來，難民不僅需要短期的食物和住處，更需要正常的生活和工作，而國際社會在這方面尚無有效舉措。

為了解決以上種種歷史遺留問題和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，難民署也做了不少努力，但總的來說并不能令人滿意。直到近年歐洲難民危機爆發(fā)，國際社會深感再不有所行動恐天下大亂。2016年9月聯(lián)合國召集各國召開“應(yīng)對難民和移徙者大規(guī)模流動問題高級別峰會”，這是聯(lián)大首次在國家元首和政府首腦層面就難民問題召開的高峰會議，并通過了成果文件《紐約宣言》，要求各國在今后兩年制定更加清晰的有利于難民和移民的政策。此宣言雖只是一項不具約束力的政治宣言，但是國際社會解決這一全球挑戰(zhàn)的集體承諾。然而，美國的退出使國際社會在2018年就應(yīng)對難民問題達成進一步協(xié)議的預(yù)期遭受重創(chuàng)，更凸顯了難民治理從來都不是單純的人道主義問題。要想讓“隔岸觀火”的發(fā)達國家真正承擔(dān)起國際責(zé)任，仍困難重重。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）