朱鋒

2017年大國關(guān)系在南海問題上呈現(xiàn)出兩個新特點：一是特朗普政府的南?！白杂珊叫杏媱潯睂㈤_始執(zhí)行新方案。新出爐的“自由航行計劃”將改變奧巴馬政府時代“一事一報”的原則，直接將在哪里執(zhí)行和什么時間執(zhí)行“自由航行行動”的權(quán)力下放給美軍太平洋司令部；新的美軍南?！白杂珊叫行袆印鳖l率增加，從2017年5月以來，美國海軍已經(jīng)在南海實施了四次挑戰(zhàn)中國主權(quán)與安全的“自由航行行動”。而奧巴馬政府執(zhí)政八年，也不過在南海實行了五次“自由航行行動”。二是特朗普總統(tǒng)在2017年11月的亞洲之行中，首次正式提出了“開放和自由的印太”概念，美日印澳四國西太海上合作機(jī)制磋商啟動，這標(biāo)志著美國新政府的亞太戰(zhàn)略正在出現(xiàn)不同于奧巴馬政府的新變化。而無論是新版“自由航行計劃”，還是探討中的“印太戰(zhàn)略”，都無助于南海局勢的穩(wěn)定和南海主權(quán)與海洋權(quán)益爭議解決進(jìn)程的推進(jìn)，反而可能使南海局勢再度緊張甚至尖銳化。

“自由航行行動”的本質(zhì)是軍事挑釁

自1979年美國政府開始設(shè)立“自由航行計劃”（Freedom of Navigation Program）以來，美軍艦和飛機(jī)執(zhí)行“自由航行行動”通常有三大功能：一是反海盜等海上犯罪行動，維護(hù)國際水道安全和保障美國的海洋商業(yè)往來。二是在有爭議的國際水道保障美軍的海上和空中通行權(quán)。這些國際水道是聯(lián)系海空自由航行的重要樞紐，但由于主權(quán)和管轄權(quán)的設(shè)定出現(xiàn)爭議，美國軍艦和飛機(jī)的“自由航行行動”旨在“提醒”相關(guān)國家保障國際水道開放與和平利用的重要性。三是對美國眼中的有“過度的海洋權(quán)益要求”的一些國家提出挑戰(zhàn)，通過美軍艦機(jī)的“自由航行行動”來警示相關(guān)國家維護(hù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)則的重要性。事實上，美國的“自由航行計劃”從一開始就是美國維護(hù)其全球霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分，也是美軍依仗強(qiáng)勢?？哲娛铝α績?yōu)勢保障美軍對全球海空域的“自由介入”的戰(zhàn)略性需要。

美國以往的全球“自由航行計劃”有兩個特點：一是美軍所執(zhí)行的艦機(jī)“自由航行行動”主要是象征性的，旨在按照美國的標(biāo)準(zhǔn)“護(hù)法”，而不是重在行動和結(jié)果的“執(zhí)法”。美國迄今仍是拒絕批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國海洋法公約》的極少數(shù)國家之一，因此其“自由航行行動”是缺乏足夠的法理依據(jù)的。二是“自由航行行動”從一開始就是美國執(zhí)行地緣戰(zhàn)略的工具，美國總是在自己選擇的地區(qū)、時間和對象上來實施所謂的“自由航行行動”。美國也已經(jīng)意識到這種做法的政治與軍事效果有限，因為“自由航行行動”與直接的“?？哲娛率骸敝g并沒有太多關(guān)聯(lián)。而美軍對地緣熱點海域持續(xù)的軍事巡航通常比“自由航行行動”更能發(fā)揮軍事施壓的作用。

但從奧巴馬政府開始，美國在南海的“自由航行計劃”就開始突破上述兩點，變成了美國在南海地區(qū)向中國進(jìn)行外交和安全施壓、鼓勵東盟聲索國與中國對抗、強(qiáng)化所謂美軍在南海戰(zhàn)略存在的重要手段。奧巴馬執(zhí)政第二任期，美國在南海進(jìn)行了四次所謂的“自由航行行動”，粗暴地挑釁中國主權(quán)與國家安全。但奧巴馬政府顧及美中關(guān)系的敏感性，“自由航行行動”多少還有所收斂。特朗普政府上臺后，于2017年5月25日執(zhí)行第一次所謂“自由航行行動”，緊接著在7月2日、8月10日和10月10日又進(jìn)行了三次，而且兩次選擇美濟(jì)礁海域，兩次選擇西沙群島的中建島海域。更甚的是，在這四次“自由航行行動”中，多次出現(xiàn)并非是“無害通行”的直線和不間斷航行，而是有多次改變航線、故意在中方水域延長滯留時間的航行。

美國及其盟友正在審視和應(yīng)對中國在南海的一舉一動

非法的菲律賓南海仲裁案裁決一年多來，中國在南海問題上打了一場又一場漂亮的外交戰(zhàn)。南海局勢不僅沒有因為菲律賓阿基諾政府單方面訴諸國際司法裁決而出現(xiàn)分裂，反而在菲新總統(tǒng)杜特爾特上臺后通過務(wù)實合作，中國穩(wěn)住了局勢，拉緊了中國與東盟在南海共同的維穩(wěn)行動，實質(zhì)性地降低了南海仲裁裁決對南海局勢的干擾與破壞。隨著2017年8月5日第50屆東盟系列外長會議通過中國與東盟“南海行為準(zhǔn)則”框架文件，中國在掌控南海局勢方面實現(xiàn)了“小步快進(jìn)”。另外，憑借“一帶一路”的延伸，中國與東盟務(wù)實合作也在不斷加強(qiáng)。然而，美軍調(diào)整在南海的“自由航行計劃”表明，南海問題的嚴(yán)峻性和艱巨性不容低估，未來南海局勢仍有可能“風(fēng)高浪急”。

特朗普政府上臺以來，雖然將朝鮮問題列為美國亞太安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項，但在南海問題上美國的戰(zhàn)略關(guān)注和戰(zhàn)略介入從來就沒有放松過。對美國、日本、澳大利亞等域外國家來說，南海問題已經(jīng)成為制衡中國崛起、防范所謂的中國“海上勢力范圍擴(kuò)張”、顯示美國繼續(xù)在亞太地區(qū)扮演“唯一主導(dǎo)大國”角色的核心問題。美國政策界和戰(zhàn)略界的基本共識是，21世紀(jì)亞太地緣戰(zhàn)略博弈的重點已經(jīng)從亞洲大陸轉(zhuǎn)向了亞太海域；南海問題是中國崛起之后是否能夠走向海洋大國的試驗場，事關(guān)美國在亞太地區(qū)整體的戰(zhàn)略影響力和軍事態(tài)勢。在我們眼里，南海問題是中國首先基于主權(quán)原則的維權(quán)與維穩(wěn)問題，但在美國眼里，南海問題已經(jīng)實實在在地成為21世紀(jì)美中兩國在亞太地區(qū)的大國戰(zhàn)略博弈問題。

當(dāng)前，中國在南海的一舉一動，都被置于美國及其軍事盟友的戰(zhàn)略顯微鏡下進(jìn)行審視和應(yīng)對。中國的島礁建設(shè)，本來是中國改善守島軍人生活、為南海地區(qū)提供公共產(chǎn)品、必要但有限地部署中國防務(wù)力量的和平進(jìn)程，但從一開始就被扣上了中國是在將南?！败娛禄钡拇竺弊?。2015?2017年，美國在南海的海軍巡航以及戰(zhàn)略轟炸機(jī)的飛越頻率都在明顯增強(qiáng)。2017年，美日在南海的軍事動作頻繁。除了美國航母編隊的南海巡航之外，日本數(shù)度派遣最大的“出云”號直升機(jī)準(zhǔn)航母和其他戰(zhàn)艦進(jìn)入南海和美國進(jìn)行軍事演習(xí)，?？恳恍┠虾Ｂ曀鲊能姼?，加強(qiáng)對這些國家的海軍及海上執(zhí)法力量的技術(shù)和艦只援助。特朗普給予了美國軍方更大的授權(quán)，批準(zhǔn)美軍年度南?！白杂珊叫杏媱潯?。與此同時，美日和越南的防務(wù)合作在不斷深化，越南防長吳春歷2017年8月訪美，與美國敲定將在2018年實現(xiàn)美國航母訪問越南；美國國內(nèi)鼓噪和越南進(jìn)行軍事“結(jié)盟”的呼聲也在不斷高漲。

今后美國仍將繼續(xù)對中國南海島礁采取“自由航行行動”，而中國艦只驅(qū)離美國入侵艦只的行動也將難以避免，這勢必會增大雙方在南海發(fā)生事故性碰撞的風(fēng)險。

此外，隨著中國島礁建設(shè)的完成，美國對中國島礁“軍事化”的無理指責(zé)、繼續(xù)加強(qiáng)在南海的?？哲娛铝α垦策?、擴(kuò)大在南海中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)對中國的軍事偵察活動都將持續(xù)進(jìn)行。2017年1月12日，當(dāng)時還是候任美國國務(wù)卿的蒂勒森就曾在美國國會任命聽證會上表示，中國在南沙島礁的建設(shè)是“非法的”，美國應(yīng)該采取行動阻止中國“接觸”這些島礁。

“印太戰(zhàn)略”：美國等國的“南海焦慮”將轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略組合新舉動？

“印太概念”目前還流于表面，但這一概念背后由南海局勢而引發(fā)的地緣戰(zhàn)略新組合，值得高度關(guān)注。

將“亞太”概念擴(kuò)大到“印太”概念，反映了冷戰(zhàn)結(jié)束20多年來廣義上的亞洲地區(qū)力量對比和地緣戰(zhàn)略局勢變化的事實。美國、澳大利亞、印度和日本的智庫界采用和討論“印太”一詞已經(jīng)持續(xù)了十年之久。這一概念的熱衷者無非一是要將新興經(jīng)濟(jì)體之一的印度拉進(jìn)美國在亞洲地區(qū)的軍事伙伴群甚至同盟體系，把新德里直接塑造成“制衡”中國的第一線，從東西兩線牽制中國；二是擴(kuò)大亞洲地區(qū)的西方陣營，謀求推進(jìn)應(yīng)對南海局勢與中國海軍力量發(fā)展的新的“陣營化”趨勢，在地緣政治上威懾和牽制中國。

在國際關(guān)系的歷史上，地緣概念從來就不是一個單純的地理地域概念，更多的是一個地緣政治力量分化組合的寫照。然而，“印太戰(zhàn)略”要想成功出臺，美日印澳必須在南海建立聯(lián)合海上巡航的行動機(jī)制。但問題是，誰給這四國提供南海常態(tài)化的海軍基地？四國如何保證長期在南海的海軍定期駐扎？費用如何來承擔(dān)？四國能夠同時撥出足夠的海軍艦只來建立這樣的聯(lián)合巡航機(jī)制嗎？這些問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有答案。

另外，問題的復(fù)雜性還在于美國越在南?！白杂珊叫小鄙媳憩F(xiàn)高調(diào)，美日印澳等國就越想要通過四國機(jī)制實質(zhì)化“印太戰(zhàn)略”，而這又越有助于東盟中的南海聲索國在中美之間“兩面下注”。這一復(fù)雜的南海地緣態(tài)勢，反過來也將給美日澳印等國提供在南海問題上攪局的“抓手”。

二戰(zhàn)結(jié)束以來，東南亞長期是美國在亞太地區(qū)的“后院”，美國和西方國家在東南亞有著長期的政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會影響。雖然近些年來中國和東南亞國家的經(jīng)貿(mào)與社會聯(lián)系取得了歷史性的突破，東盟已經(jīng)成為中國第三大貿(mào)易伙伴，但美國在東南亞的投資規(guī)模仍是美國在中國、日本與韓國三國投資的總和。尤其是美國在東南亞國家中優(yōu)勢性的政治與社會影響力短期內(nèi)不會有實質(zhì)性的改變。即便12年的越南戰(zhàn)爭給越南留下創(chuàng)傷，但由于民族主義情緒以及與中國進(jìn)行地緣政治競爭心態(tài)的作祟，越南近年來對美國的認(rèn)同已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國。

越南仍將是中國南海維權(quán)的一大障礙。無論是越南2017年7月想要在萬安灘海域單獨開發(fā)海洋石油，還是在第50屆東盟外長會議上強(qiáng)調(diào)“南海行為準(zhǔn)則”的法律約束力，以及和美日等國在防務(wù)與安全合作上的“勾肩搭背”，都表明越南不會在南海爭議問題上善罷甘休。此外，雖然在南海問題上與中國保持務(wù)實合作最大限度地符合東盟國家的整體戰(zhàn)略利益，但在中美之間保持“微妙平衡”，仍將是東南亞國家整體性的做法。而東盟國家中的某些“親美國家”還將繼續(xù)把自己歸到美日這一邊。美日等國也會繼續(xù)不遺余力地在東南亞打造“利益代言人”。

進(jìn)一步來說，未來南海主權(quán)爭議是否會出現(xiàn)新的國際司法訴訟？“第三方解決機(jī)制”是否會擴(kuò)大到海洋漁業(yè)資源保護(hù)、海洋生態(tài)與海洋環(huán)境議題？如何“做好”“做實”東盟的工作？我們還有很長的路要走。

未來南海還會起什么樣的風(fēng)浪？中美兩國能否在南海問題上有效地管控爭議、管控危機(jī)、推進(jìn)中美海上安全合作機(jī)制的深入？美日澳印是否會實施南海聯(lián)合巡航？南海是否會出現(xiàn)地緣戰(zhàn)略的分裂進(jìn)而演變成為21世紀(jì)亞洲的“巴爾干”？這些問題依然在困擾著今天的南海局勢。而克服這些問題，必然也是中國維護(hù)國家主權(quán)與領(lǐng)土完整、實現(xiàn)和平崛起、促進(jìn)周邊安全以及達(dá)到“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略目標(biāo)必須越過的坎兒。

（作者為南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、南京大學(xué)國際關(guān)系研究院院長）