摘 要：當(dāng)下普通法院在審判行政案件之時(shí)，時(shí)常受到來自行政方面的不當(dāng)干預(yù)。導(dǎo)致的問題便是法院迫不得已在某種程度上做出讓步，喪失了司法本該具有的公正與獨(dú)立。為解決這一問題，跨區(qū)域法院的設(shè)立或?qū)⒂兴砸?。但從更為長遠(yuǎn)角度來看，跨區(qū)域法院管轄制度或只是一種過渡性的臨時(shí)安排，應(yīng)該使其向更為成熟且可資借鑒的行政法院轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)以專門法院作為跨區(qū)域法院來管轄審判復(fù)雜的行政案件，或可為以后我國行政法院之創(chuàng)建提供經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；跨區(qū)域管轄制度；行政法院；專門法院

中圖分類號：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0015-03

作者簡介：王聰（1991-），男，漢族，湖北隨州人，武漢大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政訴訟法。

中共十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。此規(guī)定之目的多在以非與行政區(qū)劃重合的跨區(qū)域法院審理可能會受到行政干預(yù)的行政案件，從而確保行政審判的公正與獨(dú)立。在現(xiàn)行《人民法院組織法》和《行政訴訟法》的框架下，并不曾為跨區(qū)劃法院設(shè)立留下空間。以《決定》的形式嘗試著對法院組織體制進(jìn)行優(yōu)化探索，將有助于司法權(quán)的合理配置和厘清其與行政權(quán)的科學(xué)界分。實(shí)踐探索積累的有利經(jīng)驗(yàn)亦將有助于《人民法院組織法》的修改，使跨區(qū)域法院組織體系經(jīng)立法而趨于完善。經(jīng)此，而最終實(shí)現(xiàn)向行政法院的轉(zhuǎn)化。

一、跨區(qū)域法院管轄制度與相關(guān)管轄制度

行政區(qū)劃乃指國家為便于行政管理，將國土依地理?xiàng)l件民族分布經(jīng)濟(jì)狀況歷史傳統(tǒng)劃分成若干大小不等的區(qū)域的制度。在我國，不同級別行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)及于與之對應(yīng)的行政區(qū)劃，基本不可能逾越本行政區(qū)域。我國司法區(qū)域的劃分依附于行政區(qū)劃制度，從而與行政區(qū)域保持著完全重合的狀態(tài)。此亦本無可厚非，因司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合并不一定意味著司法會受行政干預(yù)。法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)由同級政府財(cái)政供給才是導(dǎo)致司法時(shí)常裁判偏頗之主因。眾所周知，我國法院經(jīng)費(fèi)來源于同級政府而非上級法院或司法部。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民最為重要的一項(xiàng)權(quán)利之一，沒有財(cái)產(chǎn)的個(gè)人甚至很難進(jìn)行社會活動。作為司法機(jī)關(guān)的公法人同樣如此。但財(cái)政制度改革顯然要比設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院更為艱難，故在兩害相權(quán)之下，選擇后者亦無可厚非。

管轄制度乃是訴訟中一重要制度，包括地域管轄和級別管轄。本文之管轄僅指地域管轄。在行政訴訟中，同級人民法院之間，特別是基層人民法院之間審理第一審行政案件的分工和權(quán)限，叫地域管轄。訴訟管轄分為地域管轄和級別管轄?？鐓^(qū)域管轄制度僅僅針對地域管轄而言。新《行政訴訟法》對地域管轄的規(guī)定表述為“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！贝藶榈赜蚬茌犞瓌t規(guī)定，同時(shí)在第18條第二款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，此為前之例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》中明確提及了異地交叉管轄制度和提級管轄制度。應(yīng)如何看待跨區(qū)域法院管轄制度與異地交叉管轄制度之關(guān)系？或者說此二者究竟是否為同一制度？對此有多種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，跨區(qū)域法院管轄制度與異地交叉管轄制度當(dāng)不屬于同一制度。理由如下，一，跨區(qū)域法院管轄制度應(yīng)是一種常設(shè)制度，應(yīng)由立法予以直接規(guī)定，盡管當(dāng)下并未由立法表現(xiàn)，但成熟的跨區(qū)域管轄制度本應(yīng)如此。而異地交叉管轄經(jīng)由最高法院的司法解釋得以確定，顯不及立法的規(guī)定具有正當(dāng)性。二，跨區(qū)域法院制度作為抽象的立法規(guī)定，適用具有普遍性。在其司法轄區(qū)的行政案件自動歸屬其管轄，而無需個(gè)案指定。但異地交叉管轄制度適用具有明顯的個(gè)案性，經(jīng)由上級法院認(rèn)定案件可能得不到公正審判而予以指定適用。許多地方在此方面也進(jìn)行了較為積極的探索。2002年7月，臺州市縣兩級人民法院嘗試推行行政訴訟的異地交叉管轄制度。在初始階段取得了較為明顯的效果，使得立案難、審理難等問題得到一定程度的緩解。但隨著時(shí)間的推移，此項(xiàng)制度的缺陷便顯現(xiàn)出來。一是時(shí)間一長，又形成了新的地方政府干預(yù)。二是基層法院對一些復(fù)雜案件相互推諉，甚至讓當(dāng)事人向中院直接起訴。因此在解決行政對司法的干預(yù)這一問題上，異地交叉管轄并未始終如預(yù)想那樣發(fā)揮作用。探索新的法院管轄制度就顯得甚為必要。

《行政訴訟法》修改過程中，草案二次審議稿第五條規(guī)定，高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。此即所謂集中管轄制度。相較于異地交叉管轄，集中管轄制度具有非臨時(shí)性之特點(diǎn)。地方法院亦在積極探索建立完善且有效的集中管轄制度。2013年4月，延邊自治州中級人民法院承擔(dān)了吉林省高級法院要求開展的行政案件相對集中管轄的試點(diǎn)工作，確定延吉、敦化法院為集中管轄法院試點(diǎn)法院，其他三個(gè)基層法院保留了除本地政府為被告的案件，三個(gè)基層法院只管轄非訴執(zhí)行案件。截止2014年5月，已審理集中管轄案件60余件。2013年，全州兩級法院受理的一審行政案件為191件，創(chuàng)六年來新高，高出往年平均受案數(shù)37個(gè)百分點(diǎn)；行政機(jī)關(guān)敗訴率為40.31%，比上一年高出10個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，上訴率、發(fā)回改判率、申訴率始終保持在低位。但是集中管轄制度亦非長久之計(jì)，無非為一種權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)闀r(shí)間一長，集中管轄制度的缺陷便顯現(xiàn)出來，主要是各縣市之間的聯(lián)系很快就會建立起來，行政干預(yù)仍難以避免。

同樣的，最高人民法院巡回法庭管轄的轄區(qū)亦出現(xiàn)了跨行政區(qū)劃的現(xiàn)象，但巡回法庭并非獨(dú)立的一級法院，而是從屬于最高人民法院。所以巡回法院與跨區(qū)劃的法院還是存在一些本質(zhì)區(qū)別。首先，是否具有法律獨(dú)立地位不同。巡回法庭不具有獨(dú)立的法律地位，具有依附性和派生性?？鐓^(qū)劃法院則屬法院系統(tǒng)中獨(dú)立的一級法院，有獨(dú)立的法律地位。再次，所作判決的名義不同。由于巡回法庭的非獨(dú)立性，其判決以設(shè)立法院即最高人民法院的名義做出?？鐓^(qū)域法院由于具有獨(dú)立性，可以自己名義做出判決。巡回法庭一定程度上可以起到突破行政區(qū)劃管轄行政案件之作用，但同樣，其作用有限。因其地位之特殊性，其管轄的案件必須為一審由最高人民法院受理的案件，上訴到最高人民法院的案件和由最高人民法院再審的案件。這樣一來，大量本應(yīng)由基層法院管轄的案件便無法由巡回法庭審理，而恰恰就是這部分案件受到的行政干預(yù)最多。所以，盡管巡回法庭可以跨區(qū)域管轄案件，但其制度設(shè)計(jì)之初衷本非為了破解在行政案件中司法易受行政干預(yù)之問題，而是在于方便當(dāng)事人訴訟和緩解最高人民法院本部案件擠壓之現(xiàn)象。故，有了巡回法庭之后再設(shè)立跨區(qū)域法院并非司法資源的重復(fù)覆蓋。

二、跨區(qū)域法院比較研究

在法制體系完善方面，我國從大陸法系國家吸收移植較多。行政審判較為發(fā)達(dá)的國家如法國在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。法國的行政案件由獨(dú)立的行政法院受理。其行政法院的轄區(qū)并不重合于行政轄區(qū)。法國的行政法院并非司法機(jī)關(guān)，這相異于其他所有建立行政法院的大陸法系國家。其行政法院的裁判者也并非嚴(yán)格意義上的法官，而屬行政官員，頗類似于訴愿管轄機(jī)關(guān)之人員，盡管二者亦有相異之處。法國行政法院的產(chǎn)生有其特殊的歷史原因。大革命時(shí)期，普通法院再次充當(dāng)了封建勢力的保護(hù)傘，為了獲得行政案件的司法裁斷權(quán)，掌握行政權(quán)的新興資產(chǎn)階級創(chuàng)立了作為行政機(jī)關(guān)的行政法院，由此而導(dǎo)致了行政法院現(xiàn)行與普通法院并行的雙軌制局面。隨后出現(xiàn)的是為解決普通法院和行政法院管轄問題而存在的權(quán)限爭議法院。自此，法國的行政審批格局基本形成。法國現(xiàn)在的行政法院體系組成包括最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、權(quán)限爭議庭和專門行政法院。最高行政法院為行政案件最高審級。上訴行政法院由1987年的《行政訴訟改革法》創(chuàng)設(shè)。設(shè)立初衷是為減輕最高行政法院審判負(fù)擔(dān)。上訴行政法院的數(shù)量由原來的5個(gè)上升為現(xiàn)在的8個(gè)。上訴行政法院多設(shè)在大城市，也基本上實(shí)行跨區(qū)域管轄上訴案件。行政法庭為基層法院，其本土現(xiàn)有28個(gè)行政法庭，海外省9個(gè)。法律未明確排除由其受理的，行政法庭均可受理。行政法庭至少管轄2個(gè)省，同樣在基層法院就實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域管轄。所以，就法國目前的行政法院體系來看，在初審法院和上訴審法院都實(shí)行跨區(qū)域管轄制度。

德國行政法院體系的建立在法國之后。先是建立了一些專門的行政法庭，如1873年設(shè)立的帝國鐵路法院。到了1919年，魏瑪憲法的頒布意味著行政法院體系首次取得了憲法層面的確認(rèn)。其第107條規(guī)定，聯(lián)邦及各邦應(yīng)依據(jù)法律，成立行政法院，以保護(hù)個(gè)人對于行政官署之命令及處分。1931年，德國威登堡邦形成了《一般行政程序法草案》。這是德國第一次以行政程序法規(guī)范行政法院及活動。德國現(xiàn)行行政法院體制于二戰(zhàn)之后始確立。德國《基本法》第96條第1項(xiàng)規(guī)定，設(shè)置聯(lián)邦行政法院。德國行政法院分為初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。除行政法院外，德國法院還包括普通法院、勞動法院、社會法院、財(cái)稅法院和憲法法院。其普通法院的設(shè)置與行政管轄區(qū)域無關(guān)，主要依據(jù)案件和人口的數(shù)量進(jìn)行管轄。

在所有大陸法系國家中，我國現(xiàn)行的行政審判體制與日本最為相近。盡管日本行政案件現(xiàn)在由普通法院審理，與英美等國相近。但在不設(shè)行政法院的英美國家，行政案件與非行政案件在普通法院適用同樣的程序?qū)徖?，而日本司法法院卻適用不同的程序?qū)徖硇姓讣?。其?shí)，在戰(zhàn)前日本同樣實(shí)行由行政法院審理行政案件的制度。只不過在戰(zhàn)后由于美軍占領(lǐng)才導(dǎo)致其行政審批體制與普通法系國家相近。

美國盡管實(shí)行由普通法院審理行政案件的單軌制法院設(shè)置模式，但這并不意味著美國沒有實(shí)行跨區(qū)域管轄制度。美國聯(lián)邦法院體系由聯(lián)邦最高法院、上訴法院、地區(qū)法院、專門法院組成。在司法管轄制度方面，全國分為就94個(gè)地區(qū)和司法巡回區(qū)，相應(yīng)設(shè)置了94個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院和12個(gè)聯(lián)邦上訴法院，分別管轄初審和上訴審案件。1982年，在哥倫比亞特區(qū)成立聯(lián)邦巡回區(qū)，設(shè)置了第13個(gè)上訴法院，又稱為聯(lián)邦巡回上訴法院。故美國和法國一樣，在管轄制度方面，初審和上訴審的管轄法院的司法轄區(qū)均與行政轄區(qū)相分離。

以上為域外行政法院制度，然而在民國時(shí)期，我國同樣存在行政法院。國民政府于1932年頒行《行政法院組織法》，于1933年6月正式設(shè)立行政法院。當(dāng)時(shí)行政法院全國僅在北京設(shè)一所。1928年10月頒布的《司法院組織法》第一條規(guī)定，司法院以左列各機(jī)關(guān)組織之：一，司法行政部；二，最高法院；三，行政法院；四，公務(wù)員懲戒委員會。故當(dāng)時(shí)行政法院性質(zhì)為司法機(jī)關(guān)，而非行政機(jī)關(guān)。但因全國僅設(shè)一所，地方并沒有設(shè)立，自然也不曾在跨區(qū)劃行政法院的問題。但這一規(guī)定并非一無是處，至少在今天看來，地大物博的中國并非不能設(shè)立行政法院。

三、跨區(qū)域法院與專門法院

（一）二者之相同點(diǎn)

跨區(qū)域法院只不過是法院的司法轄區(qū)發(fā)生了一定程度的變化，在其他方面并未改變其司法機(jī)關(guān)之本質(zhì)特征。在普通法院和專門法院的分類方法下，跨區(qū)劃法院當(dāng)屬于普通法院，在現(xiàn)行法院體系下，即存在為數(shù)不多的跨區(qū)劃的普通法院，像江漢中級人民法院，其司法轄區(qū)包括天門市、仙桃市和潛江市。但是在專門法院中，跨區(qū)劃管轄早已實(shí)現(xiàn)。如果可以將法院分為跨區(qū)域法院和非跨區(qū)域法院的話，基本可以說專門法院基本均屬跨區(qū)域法院。所以跨區(qū)域法院與專門法院最重要的相同點(diǎn)乃在于二者管轄轄區(qū)均非重合于行政區(qū)劃轄區(qū)。這一重要特征也是很多地方選擇專門法院作為跨區(qū)域法院進(jìn)行案件管轄之重要原因。專門法院在跨區(qū)域管轄方面亦積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，尤其對于某一類特定案件。例如，海事法院要比其他法院更擅長審判海事案件，因其常年累月審判此一類案件。但原《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條第二款規(guī)定，專門人民法院、人民法庭不受理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。這一規(guī)定使得專門法院所審判案件均為非行政案件，勢必導(dǎo)致其在行政審判方面之不足。

（二）二者之不同點(diǎn)

跨區(qū)域人民法院同普通法院一樣要同時(shí)具備審理民事、刑事、行政案件的功能，其并非專門審理某類案件的專門法院。而專門法院對某類案件的刑事、民事案件均予受理?？鐓^(qū)域人民法院不同于跨區(qū)域的行政法院，后者僅受理行政案件，但即使是跨區(qū)域的行政法院，其也并非專門法院。故跨區(qū)域法院并不是對專門法院模式的簡單照搬。二者功能定位確屬不同。一是隸屬不同的分類體系?？鐓^(qū)域法院由于綜合管轄案件，故屬普通法院，而與專門法院顯然不同。目前存在的跨區(qū)劃中級人民法院包括濟(jì)源中級人民法院、漢江中級人民法院、四直轄市的第一中級人民法院和海南省第一中級人民法院等，跨區(qū)劃的基層人民法院包括三亞市城郊人民法院、大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)人民法院、東莞第一人民法院和中山第一人民法院等。二是管轄范圍覆蓋程度不同。因跨區(qū)域法院屬于普通法院，故任一地域的案件都有與之對應(yīng)的跨區(qū)域法院管轄。但專門法院則不同。以海事法院為例，海事法院之管轄區(qū)只及于特定地域，很多區(qū)域并不存在對應(yīng)的海事法院。

四、跨區(qū)域法院與行政法院

跨區(qū)域法院之設(shè)立，旨在審判可能遭受司法不公的民事、刑事、行政案件。但行政案件相較于前二者，遭受行政干預(yù)更甚。刑事訴訟由于以國家追訴為特征，故受行政干預(yù)的可能性遠(yuǎn)小于行政訴訟訴訟。民事訴訟多涉及私法主體之間糾紛，只在很少情況才會涉及公共利益，所以所受行政干預(yù)也相對較少?？鐓^(qū)域法院盡管管轄民事、刑事、行政案件，但其主要之用意乃在盡量排除行政案件中來自行政分支的不當(dāng)干預(yù)。行政訴訟在某種程度上同一國的法治精神緊密相關(guān)，其目的多在于通過司法分支來審查行政之合法性，以達(dá)到保障公民權(quán)利之目的。根據(jù)現(xiàn)代法治理念，政府本應(yīng)對其行為負(fù)責(zé)，對公民權(quán)利造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。行政訴訟不像以解決糾紛為目的的民事訴訟，也不像以保障人權(quán)和懲罰犯罪為目的的刑事訴訟。行政訴訟有其特殊的存在價(jià)值和意義。行政法院的形成在實(shí)現(xiàn)行政訴訟保障公民權(quán)利和控制行政權(quán)力的目的方面起到了重要作用。

在當(dāng)前實(shí)踐中，跨區(qū)域法院并不另設(shè)，多由專門法院充當(dāng)。一方面是由于另設(shè)法院所涉面過廣，一步不適宜邁得太大，避免激烈的震蕩。盡管設(shè)立行政法院頗有必要，但何時(shí)設(shè)立卻并不一定很好確定，只有待時(shí)機(jī)成熟時(shí)才可考慮。操之過急甚至有可能帶來更多問題。二是由于目前并沒有關(guān)于跨區(qū)域法院設(shè)立的實(shí)踐基礎(chǔ)，故需利用專門法院來先行實(shí)驗(yàn)。盡管專門法院實(shí)行跨區(qū)域管轄制度，但管轄僅屬于特定類型的案件。并沒有審理大多數(shù)種類案件的經(jīng)驗(yàn)。此方式或?yàn)橐环N過渡性的考慮，由專門法院跨區(qū)域管轄案件并非長久之計(jì)。但這一設(shè)計(jì)的重要之處乃在于通過實(shí)踐，可以為我國的行政法院的建立提供制度參考。最高人民法院今年發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，設(shè)想即是將我國專門法院中的鐵路運(yùn)輸法院經(jīng)改革而成為跨區(qū)域管轄案件的法院，此一設(shè)想較為充分的利用了現(xiàn)在的鐵路運(yùn)輸法院，使其擔(dān)任專門法院和跨區(qū)域試點(diǎn)法院，以期為將來行政法院之設(shè)立積累經(jīng)驗(yàn)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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