柴沫林 韓華戰(zhàn)

2017年6月27日，全國人大常委會審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，已于2017年7月1日開始實施。在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中增加了檢察機關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，由此在法律上確定了檢察機關(guān)公益訴訟制度，實現(xiàn)了社會主義法治建設(shè)的發(fā)展，完善社會主義法律體系。但檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)（調(diào)查核實權(quán)），僅在民事訴訟法審判監(jiān)督程序中進行了概括規(guī)定（即檢察機關(guān)對審判程序違法以及生效法律文書監(jiān)督中調(diào)查核實權(quán)），對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》均沒有規(guī)定，不利于檢察機關(guān)公益訴訟功能的發(fā)揮。為了確保檢察機關(guān)提起公益訴訟順利進行，本文擬對我國公益訴訟相關(guān)制度的缺陷及完善進行探討。

一、檢察機關(guān)公益訴訟訴訟調(diào)查取證權(quán)概要

檢察機關(guān)公益訴訟目的是通過訴訟的途徑和方式，依法督促或借助人民法院的審判權(quán)依法督促行政機關(guān)履行維護公共利益職責或者有限維護民事公益訴訟受害群體的合法權(quán)益，從而達到保障國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，維護國家基本秩序。人民法院的主要職責是查明案件事實、劃清責任，作出公正判決，判令有關(guān)行政機關(guān)或民事公益訴訟責任主體履行職責或義務。人民法院認定事實、劃清責任的主要依據(jù)是裁判證據(jù)。在公益訴訟中，這就需要人民檢察院運用職權(quán)依法調(diào)查取證，證明案件事實，厘清責任，該職權(quán)即公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

二、檢察機關(guān)擁有公益訴訟訴訟調(diào)查取證權(quán)的意義

無倫是傳統(tǒng)民事、行政訴訟，還是公益訴訟均離不開符合“合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性”等“三性”標準的證據(jù)，只有符合“三性”標準的證據(jù)才能夠查明案件事實、劃清責任，確保訴訟順利進行，達到訴訟目的。

（一）首先，準確定位檢察機關(guān)公益訴訟的“公益性”，確保檢察機關(guān)公益訴訟正確運行

檢察機關(guān)擁有公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，通過依法調(diào)查取證，有助于檢察機關(guān)辦案人員正確厘清何為公益性，何為私益，有關(guān)行政機關(guān)或民事公益訴訟侵權(quán)主體，損害的利益是否涉及公益性，審視訴訟實踐是否存在偏離公益性，校正未來訴訟路線與方向。

（二）其次，確保檢察機關(guān)公益訴訟制度的有效運行，實現(xiàn)檢察公益訴訟制度設(shè)計的目的

檢察機關(guān)擁有公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，通過依法調(diào)查，獲取合法有效的證據(jù)，運用證據(jù)證明案件事實及自己的主張，反駁被告或第三人的主張，進行法庭辯論?？梢允谷嗣穹ㄔ涸诓槊魇聦崳鞅媸欠?，厘清責任、準確判斷案件性質(zhì)的基礎(chǔ)上，依法作出公正的判決，確保檢察機關(guān)公益訴訟制度的有效運行，從而達到公益訴訟制度設(shè)計的目的，維護法律的統(tǒng)一正確實施。

三、檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度現(xiàn)狀

（一）傳統(tǒng)民事、行政訴訟中當事人的調(diào)查取證權(quán)與檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)相關(guān)規(guī)定之比較

1.當事人調(diào)查取證權(quán)的法律規(guī)定

我國《民事訴訟法》第四十九條第一款規(guī)定“當事人有權(quán)委托代理人，提出回避申請，收集、提供證據(jù)，進行辯論，請求調(diào)解，提起上訴，申請執(zhí)行”。

2.檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)法律規(guī)定

我國《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)，法條屈指可數(shù)，使用范圍比較狹窄，僅在該法第十六章審判監(jiān)督程序中第二百一十條作出了規(guī)定，規(guī)定“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”，且該規(guī)定僅適用于審判監(jiān)督程序。并未規(guī)定或者授權(quán)檢察機關(guān)提起民事公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

《行政訴訟法》雖多次修改或修正，亦沒有規(guī)定或者授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。盡管2017年全國人民代表大會常務委員會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，但僅賦予了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的權(quán)利，仍然沒有賦予檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。

（二）傳統(tǒng)民事、行政訴訟中當事人的調(diào)查取證權(quán)與檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實現(xiàn)保障手段之比較

1.當事人調(diào)查取證權(quán)實現(xiàn)的保障

法律保障?！睹袷略V訟法》第六十四條第二款規(guī)定“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應當調(diào)查收集”。

司法解釋等規(guī)范性文件保障。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的解釋第九十四條規(guī)定“民事訴訟法第六十四條第二款規(guī)定的當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)包括：①證據(jù)由國家有關(guān)部門保存，當事人及其訴訟代理人無權(quán)查閱調(diào)取的；②涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的；③當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，可以在舉證期限屆滿前書面申請人民法院調(diào)查收集”。《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十五條規(guī)定“第六十四條規(guī)定的‘人民法院認為審理案件需要的證據(jù)是指以下情形：①涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實；②涉及依職權(quán)追加當事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實體爭議無關(guān)的程序事項”；第十六條規(guī)定“除本規(guī)定第十五條規(guī)定的情形外，人民法院調(diào)查收集證據(jù)，應當依當事人的申請進行。

《行政訴訟法》第四十一條、四十二條、最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十九條，規(guī)定了原告收集證據(jù)或收集證據(jù)不能是申請人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。

2.檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實現(xiàn)的保障

法律層面的保障。目前檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)實現(xiàn)的保障法律尚無規(guī)定。

規(guī)范性文件規(guī)定保障。最高人民法院制定的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟工作實施辦法》未規(guī)定。最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條規(guī)定“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：①調(diào)閱、復制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；②詢問違法行為人、證人等；③收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；④咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；⑤委托鑒定、評估、審計；⑥勘驗物證、現(xiàn)場；⑦其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況，行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應當配合”。

四、完善檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度緊迫性

在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》沒有賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的背景下，最高人民檢察院通過制定《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》設(shè)置檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)，為檢察機關(guān)順利提起公益訴訟提供了自我保障。根據(jù)權(quán)力正當性理論即權(quán)力法授，該權(quán)力并不是法律授予，自己賦予自己權(quán)力，避免不了權(quán)力正當性質(zhì)疑。且該《實施辦法》試行時間及空間效力有限。

雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》給檢察機關(guān)公益訴訟設(shè)置了調(diào)查取證權(quán)，但該權(quán)力的實現(xiàn)有賴于有關(guān)單位、個人的配合度，若拒絕配合，該權(quán)力無法實現(xiàn)，檢察機關(guān)又無保障手段。不可否認，現(xiàn)階段檢察機關(guān)調(diào)查取證，大多數(shù)人或單位是配合的，之所以配合，是礙于檢察機關(guān)偵查權(quán)的余威，若干年后，檢察機關(guān)的調(diào)查取證能否順利進行值得懷疑。再者，檢察機關(guān)提起公益訴訟時在訴訟中是一方訴訟主體，所調(diào)取的證據(jù)要經(jīng)過庭審質(zhì)證，才能作為或不作為認定事實的證據(jù)。根據(jù)證據(jù)學理論，法院對證據(jù)的采信要符合證據(jù)標準即“合法性、關(guān)聯(lián)性、真實性”。首先證據(jù)的合法性，合法性包括證據(jù)調(diào)查取證權(quán)（證據(jù)來源）、調(diào)查取證程序、調(diào)查取證內(nèi)容合法。在公益訴訟中，一旦檢察機關(guān)調(diào)取的證據(jù)，被告方或第三人對證據(jù)的合法性提出質(zhì)疑，該證據(jù)有可能不被法院采信，這樣檢察機關(guān)調(diào)取的證據(jù)效力存疑，使檢察機關(guān)公益訴訟制度無法有效運行。為確保檢察機關(guān)公益訴訟有效運行，實現(xiàn)檢察機關(guān)公益訴訟制度達到設(shè)計的目的，完善檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度迫在眉睫。

五、完善檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證制度的幾點建議

（一）首先，立法上應賦予檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)

為確保檢察機關(guān)履行民事公益訴訟職責，應在《民事訴訟法》第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！敝笤黾右豢罴础皺z察機關(guān)為履行民事公益訴訟有權(quán)向有關(guān)單位、個人調(diào)查核實證據(jù)，有關(guān)單位個人應當予以配合”。《行政訴訟法》第二十五條第二款之后增加一款即“檢察機關(guān)為履行行政公益訴訟有權(quán)向有關(guān)單位、個人調(diào)查核實證據(jù)，有關(guān)單位個人應當予以配合”，這樣可以使檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)來源法授，權(quán)力正當，消除權(quán)力正當性質(zhì)疑。

（二）其次，檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的保障

為確保檢察機關(guān)有效履行公益訴訟職責，應由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定司法解釋并在解釋中設(shè)置“當檢察機關(guān)訴訟調(diào)取證據(jù)有困難時，可以商請人民法院調(diào)取，人民法院應當配合”這樣可以使檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)得到保障。

隨著我國社會主義法治化建設(shè)的不斷加強，國家利益或社會公共利益受到損害時，公益問題成了社會焦點，引起社會的極大關(guān)注。檢察機關(guān)提起公益訴訟是法律制裁損害公益問題的一劑治病良藥。不僅為了維護社會穩(wěn)定，更是創(chuàng)建文明社會的做法。如何保障檢察機關(guān)提起公益訴訟順利進行，確保該制度取得實效，是一個亟待解決的課題，筆者通過上述分析、提出對策，以便完善檢察機關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證制度上的缺陷，使檢察機關(guān)在維護社會主義公益發(fā)展的過程中發(fā)揮更大的作用。