向娟

[摘 要]社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一支重要力量，國家在鼓勵社會組織發(fā)展的同時理應(yīng)規(guī)范對社會組織的管理，積極開展社會組織等級評估工作。本文以2012～2016年間獲得民政部4A及以上評估等級的280個全國性優(yōu)秀社會組織為研究對象，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計和具體案例展示的形式，分析這些優(yōu)秀社會組織的共同特征，主要有：成長路徑上的政府依賴、組織內(nèi)部治理規(guī)范、活動開展積極、社會效果顯著、各方資源支持豐厚等。

[關(guān)鍵詞]全國性優(yōu)秀社會組織 路徑依賴 內(nèi)部治理

近年來，我國社會組織發(fā)展迅速。截至2016年年底，全國共有社會組織70.2萬個，比上年增長6.0%，其中社會團體33.6萬個，各類基金會5559個，民辦非企業(yè)單位36.1萬個[1]。社會組織的快速發(fā)展，很大程度上得益于各級政府的大力支持，中央政府將發(fā)展社會組織納入社會治理創(chuàng)新的重要范疇[2]，地方政府注重管理制度創(chuàng)新。比如北京、上海、廣州、深圳等城市的地方政府，自2005年以來就嘗試使用寬松的“備案”制度幫助一批活躍于社區(qū)的社會組織獲得合法性，并積極探索政府購買社會組織服務(wù)的新型制度。

總體上，各類社會組織在參與公共治理，服務(wù)社會、服務(wù)民眾方面發(fā)揮了重要作用，同時現(xiàn)階段我國社會組織數(shù)量龐大，但社會組織的發(fā)展參差不齊。為了更好地引導(dǎo)社會組織規(guī)范自我管理，充分發(fā)揮其服務(wù)社會功能，民政部于2007年、2010年分別發(fā)布了《全國性民間組織評估實施辦法》和《社會組織評估管理辦法》，并據(jù)此對在各級民政部門注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位中開展“先進社會組織”評選?！渡鐣M織評估管理辦法》中規(guī)定，評選等級由高至低依次為5A級（AAAAA）、4A級（AAAA）、3A級（AAA）、2A級（AA）、1A級（A）[3]。規(guī)定評估等級有效期為5年，3A以上評估等級的社會組織可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，獲得政府購買服務(wù)和政府獎勵;3A以上評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團體，可以按照規(guī)定申請公益性捐贈稅前扣除資格。4A以上評估等級的社會組織在年度檢查時，可以簡化年度檢查程序[4]。

本文把獲得民政部4A及以上評估等級的社會組織定義為全國性優(yōu)秀社會組織，試圖分析此類社會組織共有的一些特征，以此總結(jié)出一定的規(guī)律，對規(guī)范社會組織管理和社會組織發(fā)展發(fā)揮一定的推動作用。

一、全國性優(yōu)秀社會組織概況

（一）數(shù)量概況

2012年度至2016年度，全國共有281個社會組織獲得民政部4A及以上評估等級，除去瀛公益基金會，共有全國性優(yōu)秀社會組織280個[5]。社會團體211個，包括140個全國性行業(yè)協(xié)會商會，50個全國性學(xué)術(shù)類社會團體，13個全國性聯(lián)合類社會團體，6個全國性公益類社會團體和2個全國性職業(yè)類社會團體;基金會64個，包括3個非內(nèi)地居民擔(dān)任法定代表人的基金會，其中公募基金會35個，非公募基金會29個;民辦非企業(yè)單位5個。

（二）地域分布

全國社會組織等級評估主要是針對在民政部注冊的社會組織，所以絕大部分社會組織的辦公地址都設(shè)在首都北京。280個全國性優(yōu)秀社會組織中有267個辦公地點設(shè)在北京，其余則包括6個辦公地點設(shè)在學(xué)校的大學(xué)教育發(fā)展基金會和經(jīng)濟發(fā)達的上海、深圳、廈門、蘇州等地。

（三）業(yè)務(wù)范圍

1.社會團體。在280個全國性優(yōu)秀社會組織中，社會團體有211個，占總數(shù)的75%。社會團體中又以行業(yè)協(xié)會商會、學(xué)術(shù)類社會團體居多，并且基本上每一家社會團體下面又設(shè)立了眾多的專業(yè)分會。140個4A及以上的全國性行業(yè)協(xié)會商會基本涵蓋了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、郵電業(yè)、商業(yè)、對外貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、城市公用事業(yè)等全部國民經(jīng)濟領(lǐng)域。這些行業(yè)協(xié)會在本行業(yè)生產(chǎn)、管理、質(zhì)量、科技水平的提高，協(xié)調(diào)與其他行業(yè)之間的合作與交流，擴大國際交往，促進本行業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了突出作用。50個4A及以上的全國性學(xué)術(shù)類社會團體則涵蓋了宇航、地質(zhì)、通信、工程、會計、城市規(guī)劃、醫(yī)藥、影視、文學(xué)等自然科學(xué)和社會科學(xué)領(lǐng)域，以自然科學(xué)研究的學(xué)術(shù)類社會團體居多。這些全國性學(xué)術(shù)類社會團體根據(jù)本組織章程，積極推進學(xué)術(shù)交流，獎勵先進，促進科學(xué)技術(shù)人才成長提高，促進地質(zhì)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出貢獻。

2.基金會?；饡鳛橘Y金的集合體，在教育、扶貧、環(huán)保、社會救濟、婦女兒童青少年權(quán)益保護等方面作用突出。64個4A及以上評估等級基金會的主要活動領(lǐng)域分布如下表1。

3.民辦非企業(yè)單位。自民政部開展全國性先進社會組織等級評估工作以來，共有新時代青少年體質(zhì)健康促進中心、新探健康發(fā)展研究中心、國杰老教授科學(xué)技術(shù)咨詢開發(fā)研究院、歷道證券博物館和東方銀行業(yè)高級管理人員研修院等5家組織獲得4A及以上評估等級。比如，新時代青少年體質(zhì)健康促進中心和新探健康發(fā)展研究中心，致力于提高體質(zhì)水平、服務(wù)于人類健康;國杰老教授科學(xué)技術(shù)咨詢開發(fā)研究院匯聚專家力量，主要從事科技咨詢、專題調(diào)研、規(guī)劃設(shè)計、學(xué)術(shù)研討、人才培訓(xùn)等業(yè)務(wù)。

二、全國性優(yōu)秀社會組織特征分析

根據(jù)《社會組織評估管理辦法》，社會團體和基金會的評估內(nèi)容包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價;民辦非企業(yè)單位的評估內(nèi)容包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動和誠信建設(shè)、社會評價[6]。因此，全國性優(yōu)秀社會組織在自身建設(shè)、對外影響、活動開展效果等方面都應(yīng)該是走在同類社會組織前列，有眾多可借鑒的東西。本部分試圖通過對這些優(yōu)秀社會組織的成長路徑、自身內(nèi)部運作、開展活動方式方法、社會效果等方面進行較為細致分析，進而得出一般性的結(jié)論。

（一）組織成立和發(fā)展過程中積極尋求政府支持

無可否認，社會組織的發(fā)展與一個國家的政府治理模式密切相關(guān)。關(guān)于我國政府的治理模式學(xué)者們見仁見智，但大多學(xué)者認為改革開放初期是一種典型的全能主義治理模式。后來隨著改革的不斷深入推進，治理模式發(fā)生了一些變化，有學(xué)者提出是一種上層威權(quán)主義加下層協(xié)商民主的混合模式[7]。筆者認為，經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，我國政府的管理理念、方式方法顯然發(fā)生了很大的變化，一些新的政府治理名詞，比如參與治理、合作治理也在慢慢地融入政府治理的實踐中，但是還未從根本上擺脫全能主義治理模式，對社會組織也不例外。正是在這樣一種大的社會環(huán)境之下，關(guān)于社會組織的產(chǎn)生路徑，有學(xué)者歸納為“自上而下”和“自下而上”兩種主要方式，認為許多社會團體呈現(xiàn)出官民二重性或準政府性的特點，其發(fā)展要同時依賴體制內(nèi)和體制外的兩種資源分布[8]。

通過對280個全國性優(yōu)秀社會組織的分析，筆者發(fā)現(xiàn)這些社會組織在成立和發(fā)展過程中都與政府有著密切的關(guān)系。一方面，211個4A及以上評估等級的社會團體大部分成立于20世紀八九十年代，還有一些成立于2000年以后。眾多成立比較早的社會團體就直接是在政府相關(guān)部門的策劃推動下成立的，其成長過程中自然獲得了相關(guān)職能部門方方面面的支持。比如，2013年度獲得民政部5A等級評估的中國教育國際交流協(xié)會最早就是由教育部和外交部推動成立并得到國內(nèi)不少著名高校的支持的;2012年獲得4A等級評估的中國人口福利基金會成立于1987年，成立發(fā)展期間獲得了國家人口和計劃生育委員會的大力支持;另一方面，64個4A及以上評估等級的基金會中有些就是官辦基金會，比如中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、中國殘疾人福利基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國初級衛(wèi)生保健基金會等，他們本身就具有“準政府性”的特點，承擔(dān)了很多的政府職能，另外一些著名大學(xué)的教育基金會，比如清華大學(xué)教育基金會、北京大學(xué)教育基金會、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教育基金會等與政府的關(guān)系也非常密切，這些大學(xué)直屬國家相關(guān)部委，大學(xué)作為培養(yǎng)人才的學(xué)術(shù)科研機構(gòu)又不斷地向相關(guān)政府部門輸送人才，這其中自然形成了一種互幫互助的社會關(guān)系，著名大學(xué)所屬的教育基金會的發(fā)展自然而然就會得到更多的政府關(guān)照和扶持。而4A及以上評估等級的企業(yè)基金會，或者依托大型著名私營企業(yè)，或者依托國有企業(yè)發(fā)起成立。這些基金會自然較其他社會組織與政府的關(guān)系更為密切，也更容易獲得政府支持。

（二）組織內(nèi)部治理規(guī)范

隨著社會組織規(guī)模的發(fā)展壯大，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域也越來越廣泛，已經(jīng)成為我國社會治理中非常重要的社會力量，而社會組織的自身治理問題是其參與公共治理的前提和基礎(chǔ)。分析280個全國性優(yōu)秀社會組織，筆者發(fā)現(xiàn)這些組織的一個共同特點就是非常注重自身規(guī)范管理，內(nèi)部治理走在同類組織前列，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.模范遵守法律法規(guī)。相較于西方發(fā)達國家，無論是就社會組織自身發(fā)達程度，還是就國家出臺的有關(guān)規(guī)范社會組織的法律法規(guī)，我國都相對較落后。目前有關(guān)社會組織管理的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國慈善法》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會組織評估管理辦法》等。全國性優(yōu)秀社會組織嚴格在法律法規(guī)的指導(dǎo)下根據(jù)本組織章程開展各項活動。

2.組織結(jié)構(gòu)合理高效?？v覽管理學(xué)發(fā)展歷史，被稱為“科學(xué)管理之父”的泰羅最早提出了專業(yè)分工與合作的思想，完成了管理理論的一次質(zhì)的突破。而專業(yè)分工協(xié)作又與秩序、高效等管理學(xué)核心名詞密切相關(guān)。全國性優(yōu)秀社會組織的內(nèi)部構(gòu)建無一例外都是根據(jù)組織章程和開展活動的范圍合理設(shè)置相關(guān)部門，各個部門之間分工明確又互相支持。

（三）積極開展活動，社會效果顯著

社會組織、非營利組織、非政府組織、志愿組織等這些名詞的基本內(nèi)涵是一致的，只是各個名詞在側(cè)重點上有一定的區(qū)別，不同國家的習(xí)慣稱謂不一樣。關(guān)于社會組織的特點，筆者認可約翰·霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授的定義，即滿足正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的組織就可以稱為是非營利組織[9]。正是社會組織的這些特點，決定了社會組織在服務(wù)行業(yè)發(fā)展、開展公共服務(wù)等方面具有政府、企業(yè)、個人不可比擬的優(yōu)勢。

公益性是社會組織存在發(fā)展的核心宗旨，分析這些全國性優(yōu)秀社會組織，一方面，這些社會組織開展活動很積極，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展。280個全國性優(yōu)秀社會組織除了歷道證券博物館和非內(nèi)地居民擔(dān)任法定代表人的華陽慈善基金會沒有自己的網(wǎng)站之外，其他組織全部建有自己的門戶網(wǎng)站，每一個組織的網(wǎng)站都做到了實時更新，可以通過它們的網(wǎng)站平臺了解組織的主要活動范圍和近期開展的主要項目。另一方面，這些全國性優(yōu)秀社會組織開展的很多活動項目獲得了政府、社會公眾、其他組織的廣泛認可，創(chuàng)造了眾多社會公眾熟知的公益品牌。比如140個4A及以上評估等級的全國性行業(yè)協(xié)會商會作為政府與企業(yè)之間的中介組織，在履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，維護行業(yè)合法權(quán)益和正當(dāng)市場秩序，提高為會員服務(wù)的水平和促進本行業(yè)的健康發(fā)展方面充分得到了會員單位的認可。也正因為如此，這些全國性優(yōu)秀行業(yè)協(xié)會商會的會員數(shù)量眾多，吸納會員的能力很強。比如，中國扶貧基金會的“愛加餐項目”、 中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程項目”、 寶鋼教育基金會在全國部分高校設(shè)立的“寶鋼教育獎”項目、南都公益基金會的“新公民計劃”項目等，這些都是被公眾熟知，認可度較高的項目。

（四）資源支持豐厚

豐厚的資源支持是組織發(fā)展壯大的關(guān)鍵，現(xiàn)代管理學(xué)根據(jù)資源的表現(xiàn)形態(tài)，把組織資源分為有形資源和無形資源兩大類。

有形資源主要表現(xiàn)為社會組織獲得的實物，尤其是資金支持，在全國性優(yōu)秀社會組織當(dāng)中，一方面，社會團體有強大的會員吸附能力，基金會本身就是資金的集合體，民辦非企業(yè)單位的出資創(chuàng)辦者本身就有豐厚的物質(zhì)資金能力;另一方面，這些優(yōu)秀社會組織較其他社會組織更容易獲得政府購買服務(wù)，整合應(yīng)用資金的能力更強，特別是在近年來政府職能轉(zhuǎn)移的大背景下，中央政府和各個地方政府都在積極關(guān)注第三部門，爭取應(yīng)用社會組織力量，這些社會組織獲得的來自政府的有形資源支持就更為方便。同時，基金會還可以獲得來自社會、企業(yè)、個人的自愿捐贈。

無形資源指的是組織賴以存在和發(fā)展的社會人文資源，比較典型的如信息資源、關(guān)系資源、權(quán)利資源等。全國性優(yōu)秀社會組織在這方面也同樣具有天然優(yōu)勢，一方面，前文已經(jīng)分析了這些優(yōu)秀社會組織與政府關(guān)系密切，而政府擁有權(quán)力，掌握著資源的分配權(quán)，這自然決定了這些優(yōu)秀社會組織離權(quán)力中心更近，更容易獲取政府購買信息，更容易在政府的招標當(dāng)中脫穎而出;另一方面，這些全國性優(yōu)秀社會組織的創(chuàng)辦者或者理事成員，很多都是各個行業(yè)的比較有影響力的人物，它們的社會關(guān)系資源很多，因此組織能夠更容易通過這種強大的無形資源獲得更多的有形資源支持。

三、全國性優(yōu)秀社會組織發(fā)展前景展望

伴隨著國家治理能力現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型期我國民間社會迸發(fā)的活力，未來社會組織的規(guī)模、發(fā)揮作用的領(lǐng)域和程度都會越來越寬泛和深入，政府對社會組織的管理、評估也會進一步規(guī)范和完善。

民政部依據(jù)《全國性民間組織評估實施辦法》和《社會組織評估管理辦法》評估出來的全國性優(yōu)秀社會組織，在基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動、誠信建設(shè)、社會評價等方面相對更規(guī)范完善，有很多其他社會組織可以借鑒的東西。其他社會組織要更好地發(fā)揮特定的作用，取長補短，不斷地從這些優(yōu)秀社會組織當(dāng)中借鑒經(jīng)驗。同時，民政部針對社會組織的評估畢竟依據(jù)的只是該組織過去一段時間內(nèi)的內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動、誠信建設(shè)、社會評價，因此部分獲得4A及以上評估等級的優(yōu)秀社會組織有時也會被處罰或者降級，比如2013年度被民政部評估4A等級的中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中國爆破行業(yè)協(xié)會就因2014年、2015年年度檢查不合格被降低評估等級（由4A級降為3A級）;2013年被評為4A等級的瀛公益基金會，2017年被民政部作出撤銷登記的行政處罰?？梢姡珖詢?yōu)秀社會組織內(nèi)外部治理也一直在建設(shè)完善過程之中，因此社會組織應(yīng)模范遵守國家法律法規(guī)，牢記組織使命，嚴格按照組織章程，積極為行業(yè)、為社會、為公眾服務(wù)。

注釋

①中華人民共和國民政部《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/2017080

0005382.shtml

②十八大報告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、 依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。

③參見《社會組織評估管理辦法》第二十六條。

④參見《社會組織評估管理辦法》第二十八條。

⑤瀛公益基金會2013年被民政部評估為4A等級，2017年被民政部依法做出撤銷登記的行政處罰。

⑥參見《社會組織評估管理辦法》第八條。

⑦燕繼榮.變化中的中國政府治理[J]，經(jīng)濟社會體制比較，2011（6）：135-139.

⑧王名，賈西津.中國非營利組織：定義、發(fā)展與政策建議，2007（19）：411.

⑨Salamon L.M，Anheier H.K. The Emerging Nonprofit Sector：An Overview[M].Manchester：Manchester University Press，1995：1-10.

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