張瑩
摘要:《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年施行。這是我國(guó)第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法,是清費(fèi)改稅的重要標(biāo)志。通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的理論分析,排污費(fèi)和環(huán)境保護(hù)稅的對(duì)比思考,指出費(fèi)改稅的存在問(wèn)題及建議。
關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)稅;排污費(fèi);理論基礎(chǔ);建議
引言:
隨著改革開(kāi)放,我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就,但伴隨而來(lái)的是環(huán)境污染、資源短缺和生態(tài)破壞,嚴(yán)重影響人民生活和國(guó)家發(fā)展。黨的十九大指出,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,而美好生活離不開(kāi)優(yōu)美環(huán)境。為保護(hù)環(huán)境,我國(guó)早期制定污染物收費(fèi)制度,但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)不少弊端。在稅制改革的背景下,我國(guó)順勢(shì)出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)稅法。環(huán)境保護(hù)稅屬于新稅種,在實(shí)施過(guò)程中定會(huì)存在不少問(wèn)題,筆者通過(guò)相關(guān)理論分析,提出一些建議,以期完善環(huán)境保護(hù)稅。
一、環(huán)境保護(hù)稅相關(guān)概念
(一)概念界定
環(huán)境保護(hù)稅是指對(duì)除了免征對(duì)象外,在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)單位按稅目稅額表收取稅費(fèi)的獨(dú)立稅種。環(huán)境保護(hù)稅不是行政處罰,即使是達(dá)標(biāo)排放污染物的企業(yè)也需繳納環(huán)境保護(hù)稅。征收環(huán)境保護(hù)稅是國(guó)家利用稅收杠桿來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者間的關(guān)系。通過(guò)征稅使企業(yè)的外部成本內(nèi)部化,提高企業(yè)的排污成本,促使其通過(guò)技術(shù)升級(jí)改造減少污染物的排放,從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。
(二)理論基礎(chǔ)
環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)理論主要源自西方發(fā)達(dá)國(guó)家,包括公共產(chǎn)品理論、外部效應(yīng)理論、稅收轉(zhuǎn)嫁理論等。
1、公共產(chǎn)品理論
公共產(chǎn)品是指具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本特征,由政府生產(chǎn)或提供,用于滿足全體社會(huì)成員共同需求的產(chǎn)品或勞務(wù)。非排他性是指消費(fèi)公共產(chǎn)品過(guò)程中,在技術(shù)上或成本控制上不能排除其他人消費(fèi)。非競(jìng)爭(zhēng)性是指任何人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不影響其他人的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量,且每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零。環(huán)境具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,屬于公共產(chǎn)品,由此就不可避免存在“搭便車”的現(xiàn)象,繼而引發(fā)市場(chǎng)失靈。此時(shí)需要政府干預(yù),通過(guò)開(kāi)征環(huán)保稅進(jìn)行資源配置。
2、外部效應(yīng)理論
外部效應(yīng)是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,生產(chǎn)或消費(fèi)某產(chǎn)品會(huì)使除了該產(chǎn)品的生產(chǎn)者或消費(fèi)者之外的第三者無(wú)端受益或受損。使第三者受益的為正的外部效應(yīng),受損的為負(fù)的外部效應(yīng),環(huán)境污染是典型的負(fù)的外部效應(yīng)。外部效應(yīng)是市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)之一,也是政府干預(yù)的重要領(lǐng)域。政府可以通過(guò)出資保護(hù)環(huán)境等方式糾正外部效應(yīng),也可以通過(guò)罰款或征稅來(lái)糾正。若政府向企業(yè)征收相當(dāng)于他所造成的邊際外部成本的罰款或稅收,外部成本內(nèi)化成了內(nèi)部成本,企業(yè)在進(jìn)行決策時(shí)會(huì)考慮到這些成本而避免效率損失。
3、稅收轉(zhuǎn)嫁理論
稅收轉(zhuǎn)嫁是指納稅人納稅后,通過(guò)經(jīng)濟(jì)行為將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給他人的過(guò)程。稅收轉(zhuǎn)嫁可分為前轉(zhuǎn)、后轉(zhuǎn)、消轉(zhuǎn)和稅收資本化,其中消轉(zhuǎn)是指通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)或技術(shù)改造等降低生產(chǎn)成本,使稅收負(fù)擔(dān)自行消失。國(guó)家征收環(huán)境保護(hù)稅的主要目的是希望納稅人能積極改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù),降低生產(chǎn)費(fèi)用和污染物排放,從而使稅收負(fù)擔(dān)自行消轉(zhuǎn)。
二、環(huán)保費(fèi)改稅的作用
(一)排污費(fèi)與環(huán)保稅的對(duì)比
1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中確立了排污收費(fèi)制度,排污者按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費(fèi)。除沒(méi)有將危險(xiǎn)廢物納入征收范圍外,環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)的征收范圍大致相同。在稅收優(yōu)惠設(shè)置方面,排污費(fèi)僅規(guī)定了排污者因不可抗力遭受重大經(jīng)濟(jì)損失的可申請(qǐng)減半繳納或者免繳排污費(fèi),有特殊困難的可申請(qǐng)緩繳排污費(fèi);但環(huán)境保護(hù)稅中較具體地規(guī)定了稅收減免的對(duì)象,也規(guī)定了低于排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的減稅情形。
(二)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的意義
稅收的法治性和規(guī)范性強(qiáng),有利于立法監(jiān)督和行政管理,而收費(fèi)的法治性和規(guī)范性較弱,容易誘發(fā)濫收費(fèi)現(xiàn)象。實(shí)踐證明,排污費(fèi)征收管理不規(guī)范,征收不具強(qiáng)制性,企業(yè)違規(guī)排放成本低,環(huán)保部門監(jiān)督成本高,均導(dǎo)致排污費(fèi)征收期間沒(méi)有充分發(fā)揮減排治污的效應(yīng)。通過(guò)費(fèi)改稅后,能有效解決排污費(fèi)制度存在的執(zhí)法不嚴(yán),收費(fèi)不透明等現(xiàn)象,減少征管腐敗,降低征管成本,提高征收率。
三、費(fèi)改稅后面臨的問(wèn)題
(一)稅收范圍設(shè)置存在不合理
此次環(huán)境保護(hù)稅以排污費(fèi)為基礎(chǔ)實(shí)行平移,部分稅目通過(guò)免征或優(yōu)惠甚至比排污費(fèi)更低。其中引起熱議的是沒(méi)有征收碳稅以及免征達(dá)標(biāo)排放的城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠環(huán)境保護(hù)稅。
環(huán)境保護(hù)稅法中規(guī)定城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠向環(huán)境達(dá)標(biāo)排放的免征環(huán)境保護(hù)稅,這與先前對(duì)其收取排污費(fèi)的處理不同。根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,即使污水廠按最嚴(yán)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)排放處理后的污水,也超過(guò)了地表水V類水標(biāo)準(zhǔn),即污水廠達(dá)標(biāo)排放的污水仍會(huì)對(duì)水體造成污染。如果對(duì)其免征環(huán)境保護(hù)稅,既不符合環(huán)境保護(hù)稅保護(hù)環(huán)境的目的,也會(huì)對(duì)其他企業(yè)造成不公。
(二)操作復(fù)雜和技術(shù)要求高
相比其他稅種,環(huán)境保護(hù)稅征收更復(fù)雜,技術(shù)要求更高。稅目中包括61項(xiàng)水污染物、44項(xiàng)大氣污染物,涉及115種污染物指標(biāo),如水污染物的PH值、色度、COD等。多種污染物和指標(biāo)都需要監(jiān)測(cè)和計(jì)算,比一般稅收征管指標(biāo)要復(fù)雜。稅務(wù)部門沒(méi)有接觸過(guò)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí),要判斷企業(yè)申報(bào)過(guò)程中是否存在瞞報(bào)、少報(bào)的難度很大。
(三)責(zé)任主體不明確
環(huán)境保護(hù)稅法確立了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)作、信息共享”的征管模式,由企業(yè)申報(bào)排放應(yīng)稅污染物的種類、數(shù)量和濃度值等;環(huán)保部門提供監(jiān)測(cè)結(jié)果;稅務(wù)部門負(fù)責(zé)計(jì)算征稅額,在核算過(guò)程中如出現(xiàn)異常數(shù)據(jù)則由環(huán)保部門核實(shí)。這就需要環(huán)保和稅務(wù)兩個(gè)部門間的協(xié)調(diào)配合和信息共享。兩個(gè)部門間的組織分工、工作內(nèi)容和工作形式均不相同,如果分工不合理,會(huì)存在職能交叉。政府機(jī)構(gòu)都是由以追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人組成,經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為人都是理性行為者,在職能交叉地帶就會(huì)出現(xiàn)“有利益就爭(zhēng),有責(zé)任就推”的理性行為。責(zé)任主體不明確將會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門權(quán)力濫用或者效率低下。
四、對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的建議
(一)完善環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍
針對(duì)達(dá)標(biāo)排放的城鎮(zhèn)污水廠、生活垃圾處理廠,建議根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置差別稅率,對(duì)排放不再產(chǎn)生二次污染的污染物才免征環(huán)境保護(hù)稅。如處理后排放的污水達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》V類水要求的可予以免征,而處理后排放的污水達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的減按70%征收,處理后排放的污水達(dá)到一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)的正常收取環(huán)境保護(hù)稅。
(二)加強(qiáng)稅收體系間的協(xié)調(diào)
環(huán)境保護(hù)稅僅僅是綠色稅種中的一員,不應(yīng)將所有涉及環(huán)境的稅種都納入進(jìn)來(lái),建議將環(huán)境保護(hù)稅和資源稅、消費(fèi)稅、車船稅等環(huán)境相關(guān)稅種統(tǒng)一起來(lái),形成完善的綠色稅制體系,互相彌補(bǔ)單一稅種存在的不足。如擴(kuò)大高污染高耗能產(chǎn)品的征稅范圍和提高高污染高耗能產(chǎn)品的消費(fèi)稅,對(duì)不同排量的車輛設(shè)置不同稅率和對(duì)新能源車輛給予優(yōu)惠稅率等,彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)稅沒(méi)有在消費(fèi)環(huán)節(jié)上調(diào)控的不足,再根據(jù)完善后的綠色稅種的類別再行設(shè)置碳稅。
(三)明確環(huán)境保護(hù)稅征管責(zé)任
加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門聯(lián)動(dòng),建立信息共享、及時(shí)反饋、共同管理的機(jī)制,提高工作效率。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門有關(guān)環(huán)境和稅務(wù)的業(yè)務(wù)交叉培訓(xùn),培養(yǎng)既懂環(huán)境業(yè)務(wù)又懂稅務(wù)業(yè)務(wù)的綜合型人才。明確責(zé)任分工,確定污染物排放量數(shù)據(jù)以環(huán)保部門傳遞的數(shù)據(jù)為準(zhǔn),異常數(shù)據(jù)以環(huán)保部門核定為準(zhǔn),征收稅費(fèi)以稅務(wù)部門為準(zhǔn)等責(zé)任分工。
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