關(guān)鍵詞 地方人大 立法工作 主導(dǎo)作用

作者簡(jiǎn)介：任夢(mèng)琪，江蘇省人大常委會(huì)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.061

在黨的十八屆五中全會(huì)中，我黨明確提出了全面建設(shè)小康社會(huì)決勝階段的總體指導(dǎo)思想，對(duì)未來(lái)五年的發(fā)展藍(lán)圖進(jìn)行描述。作為地方人大的工作人員，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變換，符合新的發(fā)展需求，在五大發(fā)展的引領(lǐng)之下，促進(jìn)新形勢(shì)下的地方人大立法工作，使立法質(zhì)量和水平得到顯著提升，將立法引領(lǐng)和主導(dǎo)作用得到顯著發(fā)揮。

一、 發(fā)揮地方人大在立法中主導(dǎo)作用的必要性

（一） 人民主權(quán)的內(nèi)在要求

所謂的人民主權(quán)主要是指人民是國(guó)家和政府最高權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)，并且是國(guó)家和政府合法化的前提保障。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“在人民自由意志的基礎(chǔ)上進(jìn)行建立，并且以社會(huì)契約的方式進(jìn)行維持的國(guó)家，其主權(quán)掌握在全體人民的手中。當(dāng)共同體將權(quán)力轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)后，那便是神靈一樣的存在?！痹谖覈?guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)是在公民直接或間接選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，人民具有行使國(guó)家主權(quán)的權(quán)利，通過(guò)制定法律法規(guī)的方式，形成國(guó)家意志，對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理，以此來(lái)保障人民的合法權(quán)益，因此從這個(gè)角度來(lái)看，發(fā)揮地方人大的立法作用能夠體現(xiàn)出人民主權(quán)的內(nèi)在要求。

（二） 人大自身性質(zhì)的必然要求

我國(guó)實(shí)施的根本政治制度為人民代表大會(huì)制度，從立法權(quán)限方面來(lái)看，大人的立法權(quán)與行政機(jī)關(guān)相比較高。事實(shí)上，從我國(guó)第一部憲法制定并正式實(shí)施以后，經(jīng)過(guò)歷次憲法的修訂都沒(méi)有將此項(xiàng)原則進(jìn)行更改。在2015年，我國(guó)對(duì)《立法法》進(jìn)行了修訂，對(duì)于地方人大在立法工作中主導(dǎo)作用的發(fā)揮問(wèn)題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，由此可見(jiàn)，人大主導(dǎo)工作的提升是體現(xiàn)人大自身性質(zhì)的必然要求 。

（三） 現(xiàn)代化法制建設(shè)的根本路徑

長(zhǎng)期以來(lái)，“行政主導(dǎo)立法”現(xiàn)象十分突出，在中央和地方的立法中均有所體現(xiàn)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，近十年來(lái)，由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提交的法律草案達(dá)到80%，這種借助行政權(quán)力實(shí)施立法的方式，將立法和執(zhí)法相結(jié)合，自己既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，導(dǎo)致以部門利益為重、與社會(huì)實(shí)際情況相脫離等現(xiàn)象多發(fā)。因此，只有對(duì)人大立法權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)范，才能夠使社會(huì)中不同群體間的利益訴求得以滿足，使立法活動(dòng)能夠減少利益者的操縱，更加準(zhǔn)確的符合客觀要求，使立法改革變得更加系統(tǒng)具體。

二、地方人大立法作用的現(xiàn)狀

（一） 法規(guī)審議問(wèn)題

在地方人大立法過(guò)程中，法規(guī)審議屬于重要環(huán)節(jié)之一，審議的深入程度將對(duì)立法質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。在法規(guī)審議中主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：第一，法規(guī)調(diào)研修正時(shí)間較短。由于受到常委會(huì)會(huì)議間隔期限的影響，法制機(jī)構(gòu)的調(diào)研、協(xié)調(diào)、修正時(shí)間通常只有兩個(gè)月，因此時(shí)間方面較為緊張，審議工作很難深入開(kāi)展。第二，常委會(huì)成員對(duì)法規(guī)審議深入困難。事實(shí)上，大部分情況下常委會(huì)成員在會(huì)議召開(kāi)當(dāng)天才獲得相關(guān)材料，并且受到會(huì)期精簡(jiǎn)影響，在對(duì)法規(guī)進(jìn)行分組審議時(shí)時(shí)間往往不夠充足，相關(guān)人員很難將自己的意見(jiàn)和看法充分的表述出來(lái)。第三，常委會(huì)人員構(gòu)成不盡合理，對(duì)審議質(zhì)量產(chǎn)生一定干擾。這一問(wèn)題屬于各地地方人大的常見(jiàn)問(wèn)題，法制工作組的成員通常由其他部門成員兼任，在專業(yè)化程度、經(jīng)驗(yàn)等方面都有待提升，也很難將全部的精力都放置在法規(guī)審議的工作當(dāng)中，使審議質(zhì)量受到一定的影響 。

（二） 法規(guī)立項(xiàng)問(wèn)題

第一，地方人大在立法項(xiàng)目中的主導(dǎo)能力不足。地方人大在立法過(guò)程中，在項(xiàng)目機(jī)制、論證程序等方面不夠健全，可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法將社會(huì)立法需求充分的反映出來(lái)，在立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)中對(duì)于不合理、不適合的項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行有效的排除，使地方人大在法規(guī)立項(xiàng)方面的主導(dǎo)能力受到影響。第二，在法規(guī)立項(xiàng)流程中存在些許問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：地方政府對(duì)于立項(xiàng)的審核要求不夠嚴(yán)格，沒(méi)有調(diào)動(dòng)人大代表和社會(huì)共同參與到該環(huán)節(jié)當(dāng)中，在制定立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)沒(méi)有公開(kāi)征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，審批工作中摻雜較多的主觀因素，對(duì)立法的公正性和合理性造成了影響。

（三）地方法規(guī)起草受行政機(jī)關(guān)制約

在立法過(guò)程中，法規(guī)起草屬于其中十分重要的緩解，擁有起草主動(dòng)權(quán)的主體也就意味著擁有立法主導(dǎo)權(quán)。近年來(lái)，法規(guī)的起草主體發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變，開(kāi)始呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，但是各地方在此方面仍然堅(jiān)持著“誰(shuí)立項(xiàng)，誰(shuí)起草”的原則，由主管來(lái)負(fù)責(zé)。由于地方政府擁有立項(xiàng)的主導(dǎo)權(quán)，因此大部分地方性法規(guī)的起草主體均為政府，使得地方人大在此方面的主導(dǎo)作用發(fā)揮受到了較大制約。

三、發(fā)揮地方人大主導(dǎo)立法的措施

（一） 創(chuàng)新法規(guī)草案的起草機(jī)制

第一，將大人立法的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大在立法中的主要環(huán)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是制定地方年度立法計(jì)劃。明確立法目標(biāo)、內(nèi)容、社會(huì)需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等內(nèi)容，并且將其納入到立法計(jì)劃當(dāng)中。二是相關(guān)專委會(huì)和機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)的參與到法規(guī)起草的工作當(dāng)中，特別是對(duì)于一些關(guān)系較為重大的法規(guī)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，人大更應(yīng)加強(qiáng)重視，組織起草工作，將重大分歧在起草環(huán)節(jié)中進(jìn)行及時(shí)妥善的解決 。

第二，充分發(fā)揮人大代表在地方立法工作中的作用。隨著我國(guó)依法治國(guó)方針的實(shí)施，人大代表對(duì)地方立法方面的重視程度逐漸提升，越來(lái)越多人大代表參與到立法工作當(dāng)中并且獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，針對(duì)法規(guī)的起草、調(diào)研、論證等提出寶貴的意見(jiàn)和建議，使法規(guī)制定的民主性與科學(xué)性得到充分彰顯。

第三，對(duì)于具有較強(qiáng)專業(yè)性的法規(guī)來(lái)說(shuō)，在起草之前可以邀請(qǐng)或者委托第三方團(tuán)隊(duì)進(jìn)行起草，例如社會(huì)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家和學(xué)者等，也可以通過(guò)招投標(biāo)的方式對(duì)起草單位進(jìn)行選擇，然后進(jìn)行綜合選擇和優(yōu)化組合之后，最終形成法規(guī)草案。

（二）提升地方立法質(zhì)量

要想使地方人大的立法質(zhì)量得到有效的提升，首選需要加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，在掌握我國(guó)社會(huì)主義總格局的前提下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域法制化的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)關(guān)系逐漸增加，利益訴求也變得日漸多樣。因此在實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)將地方人大在立法中的平衡、民主等作用充分發(fā)揮出來(lái)，使立法全過(guò)程得以協(xié)調(diào)，矛盾糾紛被有效的化解，這對(duì)提升地方立法質(zhì)量有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也是提升地方立法質(zhì)量的根本路徑。

如何才能夠使地方人大的立法工作得以有效協(xié)調(diào)，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：一是做好法規(guī)之間的銜接關(guān)系，部門之間在權(quán)利、責(zé)任等方面應(yīng)具體明確，不能出現(xiàn)遺漏或者重疊等現(xiàn)象，以免當(dāng)問(wèn)題產(chǎn)生使由于各部門之間的權(quán)責(zé)混亂，導(dǎo)致責(zé)任相互推卸逃避等現(xiàn)象發(fā)生。二是協(xié)調(diào)處理上下關(guān)系，地方性法規(guī)的制定應(yīng)滿足憲法中的要求，不能與行政法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾沖突，一旦發(fā)生沖突也應(yīng)以上級(jí)法規(guī)中的規(guī)定為主，以此來(lái)維護(hù)法制統(tǒng)一。三是針對(duì)法規(guī)草案中存在的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，從法規(guī)草案開(kāi)始起草時(shí)開(kāi)始，需要將法規(guī)草案中的矛盾問(wèn)題進(jìn)行梳理，主動(dòng)與相關(guān)部門之間進(jìn)行交流和互動(dòng)。專委會(huì)和相關(guān)機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極主動(dòng)的參與到法規(guī)制定當(dāng)中，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，針對(duì)起草中遇到的問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真的商議后協(xié)調(diào)解決。在法規(guī)審議的過(guò)程中，針對(duì)涉及利益關(guān)系較為重大，與人民群眾之間聯(lián)系十分密切的問(wèn)題，應(yīng)準(zhǔn)確的找出癥結(jié)之所在，并且加強(qiáng)與政府的溝通，保障在常委會(huì)會(huì)議表決中達(dá)成共識(shí)，不存在重大分歧，以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益為主。

（三）提升黨對(duì)人大立法的指導(dǎo)作用

在我國(guó)憲法架構(gòu)背景下，大人立法作用的發(fā)揮應(yīng)堅(jiān)定不移的服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，否則其在立法中的主導(dǎo)作用將蕩然無(wú)存。事實(shí)上，行政主導(dǎo)立法現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原則在于地方黨委對(duì)立法職能的輕視，部分地方黨委沒(méi)有給予地方人大足夠的支持，使人大在立法工作中缺少主導(dǎo)性，對(duì)此，應(yīng)積極提升黨對(duì)人大立法的指導(dǎo)作用。首先，地方黨委應(yīng)積極認(rèn)識(shí)到黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的重要意義，深刻而清醒的認(rèn)識(shí)到人大立法與依法行政之間的關(guān)系，以此來(lái)掌握正確的領(lǐng)導(dǎo)模式。黨對(duì)于立法工作方面的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)的方式進(jìn)行，制定政策方向和原則，不斷向國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)推薦優(yōu)秀干部，減少對(duì)人大立法工作的干涉。其次，地方黨委應(yīng)對(duì)人大立法和依法工作給予較大的鼓勵(lì)和支持，使人大在立法工作的主導(dǎo)作用得到顯著提升，同時(shí)政府及其他部門應(yīng)尊重人大的主導(dǎo)地位，并且在工作中加強(qiáng)與人大的交流和配合，使人大立法凝聚多方力量的支持，使主導(dǎo)作用得到顯著的增強(qiáng)。最后，地方人大在立法工作中，應(yīng)嚴(yán)格遵從黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作機(jī)制，在法規(guī)起草和修正過(guò)程中如若出現(xiàn)重大分歧矛盾，應(yīng)以群眾利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為主，對(duì)于較為敏感問(wèn)題的決策，需要向上級(jí)黨委進(jìn)行請(qǐng)示和商討后才能進(jìn)行處理 。

（四）加強(qiáng)人大自身建設(shè)

現(xiàn)階段，我國(guó)人大在立法方面之所以會(huì)出現(xiàn)“行政主導(dǎo)立法”等現(xiàn)象，主要原則在于地方人大自身在立法能力上的欠缺，因此，要想使其在立法中的主導(dǎo)作用得到顯著發(fā)揮，則需要提升其立法能力，擴(kuò)大人大立法隊(duì)伍，實(shí)施人大代表的專職化建設(shè)，使專職代表的數(shù)量和人大代表數(shù)量進(jìn)行精簡(jiǎn)，提升對(duì)隊(duì)伍人員素質(zhì)和能力的要求，使大人的議事效率和能力得到顯著提升。其次，應(yīng)采取積極措施加強(qiáng)對(duì)常委會(huì)組織和專委會(huì)組織成員的建設(shè)，通過(guò)法律人才編制的形式，使其立法能力得到顯著提升。同時(shí)，對(duì)組織內(nèi)部成員定期進(jìn)行技能培訓(xùn)，使其技能水平和履職能力得到顯著加強(qiáng)。另外，在選人用人方面也要嚴(yán)加把關(guān)，選取一些具備豐富法律賺經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)背景的人士參與到法規(guī)的制定當(dāng)中，以此來(lái)提升法規(guī)的制定效率，并且建立人大法律專家顧問(wèn)制定，將法律院校和律師協(xié)會(huì)等多方面力量凝聚起來(lái)，使立法力量得到極大的充實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，發(fā)揮地方人大在立法中主導(dǎo)作用是人民主權(quán)的內(nèi)在要求、人大自身性質(zhì)的必然要求、現(xiàn)代化法制建設(shè)的根本路徑。但事實(shí)上，在目前人大立法方面仍然存在著諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在法規(guī)審議、法規(guī)立項(xiàng)、地方法規(guī)起草受行政機(jī)關(guān)制約等方面。對(duì)此，應(yīng)積極創(chuàng)新法規(guī)草案的起草機(jī)制、加強(qiáng)人大自身建設(shè)、提升黨對(duì)人大立法的指導(dǎo)作用，以此來(lái)使地方立法中存在的問(wèn)題得以良好解決，立法質(zhì)量得到有效的提升。

注釋：

陳玉江.江蘇新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)市立法能力生成現(xiàn)狀研究——以淮安市為例.法制博覽.2017（36）.36-37.

田玉麒.地方人大立法聽(tīng)證制度：功能定位、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨向——基于上海市人大立法聽(tīng)證實(shí)踐的政治學(xué)分析.河北法學(xué).2016，34（7）.138-150.

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