關(guān)鍵詞 行政審批 改革 行政服務(wù) 地方政府 共性規(guī)律

作者簡介：葛方晨， 中國政法大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生， 研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.059

行政審批制度改革始終是國家治理體制改革，以及行政法學(xué)界研究的重點(diǎn)問題。自2004年《行政許可法》生效以來，各地方也相繼推出不同的改革措施，“集中辦理”、“一個(gè)窗口對外”這些改革措施，已經(jīng)不再是新鮮詞匯。尤其是黨的十八大召開后，中央層面不斷有新的改革舉措，地方層面上也在積極開展著改革實(shí)踐，各地的行政審批局、政務(wù)服務(wù)大廳陸續(xù)建立，將行政審批改革推向了深水區(qū)。

全國各地的改革實(shí)踐，有的已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，有的仍在摸索。本文試圖以那些改革成效較好的政務(wù)服務(wù)大廳為例，探討這些地方在行政審批制度改革方面的共性規(guī)律，并對各地推進(jìn)改革的模式進(jìn)行歸納，以形成規(guī)律性認(rèn)識。為其他地方在推進(jìn)改革時(shí)提供更直觀的參考，各地可再結(jié)合自身實(shí)際變化，實(shí)現(xiàn)普遍性與特殊性的良好結(jié)合。

一、“十佳”案例情況介紹

2017年7月11日，由中國行政體制改革研究會、中央國家機(jī)關(guān)工委《紫光閣》雜志社、人民網(wǎng)聯(lián)合主辦的第二屆全國行政服務(wù)大廳典型案例展示活動在北京舉行啟動儀式。此次評選設(shè)置了多個(gè)的類別和項(xiàng)目，其中“十佳行政服務(wù)大廳”可以說是最重要的獎項(xiàng)之一 。在各地方報(bào)送的百余個(gè)案例中，選出十個(gè)綜合表現(xiàn)優(yōu)秀的行政服務(wù)大廳，具有相當(dāng)?shù)牡湫托耘c代表性，同時(shí)也表明這些獲獎單位的改革方向，符合了中央在推進(jìn)行政體制改革方面的要求和期望。所以本文以此為研究樣本，歸納地方行政審批制度改革的共性規(guī)律，具有合理性與可行性。

有兩家單位（廣西南寧市行政審批局、寧夏銀川市行政審批服務(wù)局）直接以地方行政審批局的名義單獨(dú)報(bào)送并獲獎；而有四家單位以行政審批制度的改革成果（貴州省打造全省一體化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺，銀川市 “互聯(lián)網(wǎng)+”理念深化行政審批制度改革，浙江臺州以標(biāo)準(zhǔn)化推動行政審批服務(wù)規(guī)范化引領(lǐng)“最多跑一次”改革，寧海的“最多跑一次”改革實(shí)踐）為參評案例并獲獎；而其他以“行政服務(wù)中心”為案例報(bào)送的單位，在報(bào)送材料內(nèi)容上也大篇幅的敘述了其在行政審批制度改革方面的成果。這說明，行政審批制度改革是當(dāng)前各地行政體制改革的主要工作，并且行政審批制度改革產(chǎn)生的成效對于反映行政體制改革成效具有重要價(jià)值。而且在省部級、地市級、縣級三個(gè)層面上，行政審批制度改革已成行政體制改革的主要突破口。

二、改革實(shí)踐在地方行政體制改革中的定位：引領(lǐng)性與試驗(yàn)性并存

在推進(jìn)改革的過程中，由于政府的資源有限，所以勢必會對不同改革內(nèi)容做出不同定位，這樣既可以最大限度的優(yōu)化資源配置，同時(shí)也可以使改革更具有針對性，有些地方對行政審批制改革要重新認(rèn)識和判斷 ，這成為每個(gè)地方政府在推進(jìn)行政審批制度改革的實(shí)踐中，必然會遇到的問題，是決定下一步工作開展的首要問題，所以有必要對各個(gè)優(yōu)秀案例中表現(xiàn)出的規(guī)律性做以考察。

在本文所研究的十個(gè)案例中，有的政府直接指出了行政審批制度改革的定位，有的則通過對行政審批支付改革的目標(biāo)預(yù)設(shè)的描述，間接表述了相關(guān)內(nèi)容。有學(xué)者通過對2013-2015年間全國整體及地方行政審批制度的考察，認(rèn)為行政審批制度改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要抓手，一個(gè)關(guān)鍵突破口。 誠然，從這十個(gè)案例中也清楚地反映了這一特點(diǎn)。政務(wù)服務(wù)中心作為行政體制改革的一大重要實(shí)踐，本身就代表地方政府對于推進(jìn)行政體制改革的思路布局，十個(gè)案例中，有兩個(gè)地方直接以“審批局”的名義報(bào)送，體現(xiàn)了行政審批制度改革在行政體制改革中的重要地位。所以根據(jù)對報(bào)送案例原文和對更加細(xì)致的考察，可以總結(jié)出以下規(guī)律：

行政服務(wù)中心主要具備行政審批集中辦理和提供其他公共服務(wù)兩項(xiàng)職能。公共服務(wù)是一個(gè)寬泛的概念，廣義上也包括行政審批 ，但在敘述時(shí)各單位將行政審批單獨(dú)提煉出來，凸顯了對此方面的重視，同時(shí)也表明該項(xiàng)工作成為整體改革的重心所在，這也為之前學(xué)者們的觀點(diǎn)提供了印證。

但除此之外，“平臺”是行政服務(wù)中心的一個(gè)重要定位，這意味著行政服務(wù)中心將來還會搭載行政體制改革中的其他內(nèi)容。但就目前來看，各個(gè)中心對行政審批權(quán)的集中步伐相當(dāng)之大，行政審批制度的帶頭作用明顯，政績斐然。案例中，貴州省省級具有行政審批服務(wù)職能的59家部門及其1651項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)100%進(jìn)駐該中心。行政審批制度改革的成果固然可以作為一項(xiàng)重要政績，但政府對其定位不應(yīng)僅限于看到其有帶頭作用，可以創(chuàng)造政績的一面，也應(yīng)考慮到其也存在一定的試錯(cuò)性因素。

三、配套設(shè)施建設(shè)規(guī)律：現(xiàn)實(shí)中的大樓與虛擬世界的互聯(lián)網(wǎng)共建

首先，地方行政審批制度改革在直觀上帶來的最大變化是一處處新辦公場所的建立。在此次研究的十個(gè)案例中，也都有興建行政服務(wù)中心的做法出現(xiàn)。

案例中，這些大樓或者辦事大廳的特點(diǎn)是：

（一）盡可能使最多部門入駐

政務(wù)服務(wù)大廳總體上包含兩部分職能，一方面是提供行政審批，這也是主要方面。行政審批制度改革的一個(gè)重要實(shí)踐是“相對集中行政許可權(quán)”。但在實(shí)踐中，在已經(jīng)將可以集中的行政許可權(quán)相對集中后，各部門或還有一部分特殊的許可權(quán)，在這部分權(quán)力的處理上，案例中的做法是先讓這些部門統(tǒng)一進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳。另一方面是提供更加便捷有效的公共服務(wù)，所以各地開展了將分散的部門集中起來，以此實(shí)現(xiàn)了群眾“最多跑一次” 。

（二）樓內(nèi)盡量減少業(yè)務(wù)受理窗口

案例中，“一窗受理”、“綜合辦事窗口”成為最廣泛的實(shí)踐，即無論行政相對人需要辦理什么具體業(yè)務(wù)，只需要將材料交至一個(gè)窗口即可，不同材料由辦事大廳內(nèi)各部門自行協(xié)調(diào)傳遞。

（三）周邊交通等配套設(shè)施齊全

在檢索案例時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，這些新設(shè)立的或者是在原有基礎(chǔ)上改建的辦事大廳、服務(wù)中心，周邊交通配套設(shè)施都非常完備。區(qū)位大多是在城市中心以外的新區(qū)設(shè)立，對于周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)也起到了帶動作用。

此外，通過對十個(gè)案例文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)， “網(wǎng)上”、“平臺”、“數(shù)據(jù)”、“系統(tǒng)”這些詞語赫然排在相對靠前的位置，足見其重要性。而在個(gè)案中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是被提及最多的詞組。十個(gè)案例中，觀察所有與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的提法和建設(shè)情況，可以很清楚地得到地方政府在推進(jìn)行政審批體制改革時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)方面所采取的共性做法及建設(shè)規(guī)律：

1.統(tǒng)一化

“統(tǒng)一化”指的是改革中建成的平臺是各部門統(tǒng)一使用，統(tǒng)一共享資源的平臺，而不像政務(wù)網(wǎng)站一樣是各自獨(dú)立的。這樣一是有利于平臺間的信息傳遞，在管理和協(xié)調(diào)上可以更加準(zhǔn)確地調(diào)動不同部門的資源；二是對于行政相對人來說，辦事時(shí)不用重復(fù)出示證件及相同的材料，提高了相對人的辦事體驗(yàn)。

2.標(biāo)準(zhǔn)化

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在以往的改革中往往被忽略。標(biāo)準(zhǔn)化意味著將政府的行為限定在標(biāo)準(zhǔn)的操作流程以及標(biāo)準(zhǔn)的判斷規(guī)范中，使得權(quán)力的行使不能恣意。而且，標(biāo)準(zhǔn)化后也為監(jiān)督權(quán)力帶來益處，各部門之間都可以對照標(biāo)準(zhǔn)開展自查，群眾監(jiān)督政府也更加有力。互聯(lián)網(wǎng)上的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，在一定程度上也為行政程序法的制定提供了參考，因?yàn)榫W(wǎng)上辦事現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)不限于程序性事項(xiàng)，有些實(shí)體性事項(xiàng)也可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。比如案例中浙江省寧?？h依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)寧海平臺，開發(fā)完成統(tǒng)一框架、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、縱橫聯(lián)動的投資項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)了程序及部分實(shí)體性事項(xiàng)都可網(wǎng)上辦結(jié)。

3.精準(zhǔn)化

精準(zhǔn)化不僅僅指的是從前的將政府信息精準(zhǔn)化，也指將政府的一切行為和承諾精準(zhǔn)化，減少模糊性回復(fù)。江蘇省南京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室，凡窗口受（辦）件或是市委市政府重大工作任務(wù)臨近辦結(jié)時(shí)限的，辦公系統(tǒng)就會同時(shí)向相關(guān)單位進(jìn)行黃燈報(bào)警，凡是超承諾時(shí)限或是辦理時(shí)限的，只要超時(shí)一秒，系統(tǒng)就會“直接亮紅燈推送至監(jiān)察室問責(zé)”。

四、改革實(shí)踐中行政權(quán)力資源的配置規(guī)律：權(quán)力本身與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動

推進(jìn)行政審批制度改革，如何協(xié)調(diào)各種行政權(quán)力資源是地方政府要解決的重要問題，但政府在考慮下放和授權(quán)權(quán)力時(shí)，與何種因素的關(guān)系最為密切，各級政府再配置權(quán)力資源時(shí)的共同規(guī)律是什么？

首先，從權(quán)力本身上看，在對本文所選取的案例進(jìn)行考察中發(fā)現(xiàn)，各地政府基本是遵循了放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的思路。放權(quán)，意味著將本級的權(quán)力下放，本級不再對下放了的事項(xiàng)行使權(quán)力，不得干預(yù)新的權(quán)力行使者在權(quán)力范圍內(nèi)的決定；分權(quán)則是將一項(xiàng)權(quán)力通過授權(quán)的方式，增加權(quán)力行使的主體，使得原本無權(quán)的主體成為有權(quán)的主體，但同時(shí)原授權(quán)機(jī)關(guān)不喪失該權(quán)力。放權(quán)與分權(quán)在案例中主要體現(xiàn)為兩種做法——“審管分離”與“授權(quán)行使”。其次，從以往學(xué)者的研究成果入手，各學(xué)者幾乎都談到了權(quán)力資源的配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在從前行政機(jī)關(guān)本位的權(quán)力理念下，一件審批事項(xiàng)從申請到注銷只與一個(gè)行政主體有關(guān)，目的是方便行政機(jī)關(guān)管理，所有流程和環(huán)節(jié)只在一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)封閉地運(yùn)行，盡量減少其他行政機(jī)關(guān)以及外部參與帶來的不確定因素，有利于在行政資源不充分時(shí)保證審批事項(xiàng)辦理的穩(wěn)定性，同時(shí)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力資源的配置難以緊密跟隨市場變化調(diào)整而造成的必然現(xiàn)象。

改革后，各行政機(jī)關(guān)的角色也被重新定位，不同主體掌握不同權(quán)力，行政審批的分工更加細(xì)化，使得在市場出現(xiàn)變化，需要對行政審批制度進(jìn)行調(diào)整時(shí)，可以更加精準(zhǔn)地調(diào)整有關(guān)權(quán)力，而不至于背著整個(gè)行政審批體制的大包袱。從案例上看，該項(xiàng)改革解決的不僅是權(quán)力行使的效率問題，更深層次反映的是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展帶來的變化。

五、結(jié)語

本文通過對十個(gè)案例的個(gè)案比對以及綜合考察，綜合運(yùn)用了文本分析法、歸納法、統(tǒng)計(jì)法等研究手段，著重對三個(gè)地方行政審批制度改革的重要方面進(jìn)行了考察，并得出了三個(gè)共性規(guī)律。這三個(gè)規(guī)律不僅是優(yōu)秀案例的共性，而且由于評選機(jī)構(gòu)的特殊性，也能一定程度上反映中央對行政審批制度改革建設(shè)發(fā)展方向上的意見。

但必須承認(rèn)的是，案例研究始終是具有誤差的，所以也應(yīng)再結(jié)合更多規(guī)范的理論深入分析。受篇幅所限，本文更多的是展示“是什么”，將現(xiàn)在地方行政審批制度改革實(shí)踐中出現(xiàn)的情況提煉出來，而其成因、利弊以及進(jìn)路等更深入的問題還有待各位學(xué)者進(jìn)一步研究！

注釋：

人民網(wǎng).點(diǎn)贊政務(wù)大廳：第二屆全國行政服務(wù)大廳典型案例展示活動.http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/413386/index.html？from=timeline&isappinstalled;=0.最后訪問時(shí)間2018年1月3日.

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