關(guān)鍵詞：EPR循環(huán)經(jīng)濟(jì)押金制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（Extended Producer Responsibility），簡(jiǎn)稱EPR制度，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一種新的制度理念。最早由瑞典隆德大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·林赫斯特提出，其將EPR制度視為一種環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，旨在降低對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。2000年，托馬斯教授將EPR制度修訂為一項(xiàng)政策原則，通過將生產(chǎn)者的責(zé)任擴(kuò)展到產(chǎn)品生命周期的每個(gè)階段，特別是產(chǎn)品廢棄后的回收、處理和循環(huán)再利用，以使產(chǎn)品整個(gè)生命周期過程向著有益于保護(hù)環(huán)境的方向發(fā)展。隨著電器電子產(chǎn)品廢棄物越來越多，對(duì)環(huán)境的污染和人類健康的威脅越來越嚴(yán)重，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的立法和實(shí)踐越來越受到各國的重視，研究這方面的國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國的環(huán)境立法實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

一、國外EPR制度立法實(shí)踐

（一）德國

德國是將EPR制度理論應(yīng)用于實(shí)踐的推動(dòng)者，早在1972年就出臺(tái)人類史上的第一部《廢棄物處理法》。1975年，推行全國廢棄物管理計(jì)劃。1986年，頒布了《廢物避免和處置法》，明確產(chǎn)品生產(chǎn)者承擔(dān)一定的廢棄回收處理責(zé)任。1991年實(shí)施的《避免包裝品垃圾和回收包裝品條例》，明確了包裝物循環(huán)再利用的目標(biāo)，要求各類包裝物生產(chǎn)者承擔(dān)相應(yīng)的回收責(zé)任，[1]這也是史上首次將EPR概念納入法律范疇，這標(biāo)志著EPR制度的正式實(shí)行。1996年的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢品管理法》對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了精準(zhǔn)定義，指出循環(huán)經(jīng)濟(jì)是閉環(huán)流動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)模式，確定了生產(chǎn)者和交易者共同承擔(dān)產(chǎn)品回收利用的責(zé)任。2003年法律修訂中首次提出押金制度的概念，規(guī)定根據(jù)產(chǎn)品容量大小征收相應(yīng)的押金。在1990年，組建了雙重回收系統(tǒng)股份公司，簡(jiǎn)稱綠點(diǎn)公司，由95家日用品生產(chǎn)商、零售商和標(biāo)志生產(chǎn)的公司發(fā)起設(shè)立。[2]標(biāo)志著德國回收分類和循環(huán)再利用體系的建立，其主要任務(wù)是分類回收會(huì)員單位產(chǎn)品廢棄物，并進(jìn)行循環(huán)再利用。

德國的EPR制度是比較成熟的，可供我國借鑒的方面包括：一是有較完善的法律體系做制度保障，使EPR制度能有效落地，可操作性較強(qiáng);二是擁有成熟技術(shù)，能進(jìn)行循環(huán)再利用，把有害有毒物降到最低;三是有適用于各個(gè)領(lǐng)域的細(xì)分制度，例如押金制度等;四是成立的綠點(diǎn)公司對(duì)廢棄物回收再利用起到了舉足輕重的作用。

（二）美國

美國作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其電子產(chǎn)品消費(fèi)量以及產(chǎn)生的電子廢棄物規(guī)模非常大，隨著資源消耗的增加和環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，美國政府、企業(yè)界和公民也認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)廢棄物管理對(duì)保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的重要性。

盡管目前美國尚無全國性的EPR制度法律或法規(guī)，可是在1976年，出臺(tái)了《資源保護(hù)和回收法》，這部法律提倡通過技術(shù)革新、工藝改進(jìn)、廢棄物回收再利用、將環(huán)境污染降到最小，體現(xiàn)了EPR制度的理念。1990年頒布的《污染預(yù)防法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要做好環(huán)境保護(hù)的前端工作，采取源頭削減和過程控制來減少污染物的生產(chǎn)。1996年，可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)向聯(lián)邦政府提議施行EPR制度，提出在產(chǎn)品不同生命周期分別由消費(fèi)者、企業(yè)和政府承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。[3]由于回收電子垃圾所需要的融資機(jī)制無法在全國范圍內(nèi)獲得一致，阻礙聯(lián)邦層級(jí)的立法，另外，美國環(huán)保署（EPA）對(duì)于制定綜合性的電子牢記處理法規(guī)缺乏足夠立法權(quán)限，這就限制了EPA解決國內(nèi)電子垃圾問題的能力。《美國資源保護(hù)和環(huán)境利用法》（RCRA）主要對(duì)陰極射線管的處理和出口做了相應(yīng)的規(guī)定。

各州立法基本情況。由于國會(huì)無力對(duì)電子垃圾數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)局面提供有效對(duì)策并建立聯(lián)邦級(jí)立法，這就給各州留下了政策空間。截止2013年9月，美國已有25個(gè)州通過了全州范圍內(nèi)的電子垃圾回收法律，其中23個(gè)州和紐約市明確了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，加州明確消費(fèi)者預(yù)付回收利用費(fèi)制度，猶他州通過了生產(chǎn)者教育的立法，意味著美國已有65%人口受電子廢棄物回收處理法規(guī)制，還有一些州致力于通過新法律或改善現(xiàn)有法律。另外，如阿肯色州、馬薩諸塞州、蒙大拿州、新罕布什爾州、新墨西哥州等雖然沒有明確的電子垃圾回收法、但也在相關(guān)法案中對(duì)電子廢棄物管理做了相關(guān)規(guī)定。[4]（見表1）表1美國各州廢棄電子產(chǎn)品管理立法情況

序號(hào)州名法規(guī)名稱簽署日期生效日期1加州《電子廢物回收法》2003年2005年1月1日2康涅狄格州《受管制電子產(chǎn)品回收法》2007年7月2011年初3夏威夷州《電子設(shè)備回收法》2008年7月2010年1月2日4伊利諾伊州《電子產(chǎn)品再使用和回收再利用法》2008年9月17日2005年1月1日5印第安納州《州環(huán)境法》2009年5月13日2010年4月6緬因州《關(guān)于構(gòu)建責(zé)任承擔(dān)體系以安全回收和再循環(huán)廢棄電器電子產(chǎn)品的公共健康和環(huán)境保護(hù)法》2004年初次簽訂，2009年修訂擴(kuò)大了產(chǎn)品范圍，2011年修訂擴(kuò)大了所涵蓋的整體范圍2006年1月7馬里蘭州《關(guān)于州內(nèi)電子廢物回收計(jì)劃環(huán)境法》2005年2006年1月8密歇根州《自然資源和環(huán)境保護(hù)法》2008年12月26日2010年4月1日9明尼蘇達(dá)州《關(guān)于構(gòu)建視頻播放設(shè)備收集、運(yùn)輸和回收環(huán)境法》2007年5月2007年8月10密蘇里州《生產(chǎn)者責(zé)任和消費(fèi)者設(shè)備回收法》2008年6月16日2010年7月1日11新澤西州《電子廢物管理法》2008年1月15日簽訂

2009年1月12日修訂2011年4月1日12紐約州《電子設(shè)備收集、再使用和回收利用法》2010年5月29日2011年4月1日13紐約市《電子廢物回收法》2008年4月1日2009年7月1日14北卡羅來納州《北卡羅來納州通則法》2007年8月簽署，2008年8月將電視加入法案中2010年1月1日15俄克拉荷馬州《關(guān)于構(gòu)建計(jì)算機(jī)設(shè)備回收法》2008年5月13日2009年1月1日16俄勒岡州《電子產(chǎn)品回收法》2007年6月2009年1月1日17賓夕法尼亞州《議會(huì)法案》（第708號(hào)）2010年11月23日2011年1月23日18羅得島州《關(guān)于廢棄電器電子產(chǎn)品管理以保護(hù)公眾健康和安全的生產(chǎn)者責(zé)任法》2008年6月27日2009年2月1日19南卡羅來納州《生產(chǎn)者的責(zé)任和消費(fèi)者便利信息技術(shù)設(shè)備收集和復(fù)蘇法案》2010年5月19日2011年7月1日20德克薩斯州《關(guān)于計(jì)算機(jī)設(shè)備回收計(jì)劃法》《電視設(shè)備回收計(jì)劃法》計(jì)算機(jī)法案2007年6月;電視法案2011年6月2008年9月1日21佛蒙特州佛蒙特法案2010年4月19日2011年7月1日22弗吉尼亞州《關(guān)于計(jì)算機(jī)設(shè)備回收的生產(chǎn)者責(zé)任計(jì)劃法》2008年3月11日2009年7月1日23華盛頓州《關(guān)于構(gòu)建電子產(chǎn)品回收法》2006年3月2009年1月1日24西弗吉尼亞州西弗吉尼亞州參議院法案2008年3月1日2008年7月1日25威斯康星州《電子廢物回收法》2009年10月23日2010年2月1日26猶他州《電子廢物回收法》2011年3月2011年7月1日27阿肯色州《關(guān)于計(jì)算機(jī)和廢棄電器電子產(chǎn)品管理法》2001年2008年28馬薩諸塞州《廢棄物處置禁令》2000年2000年29蒙大拿州《關(guān)于電子廢物回收或安全處置信息發(fā)布法》2007年4月2007年30新罕布什爾州《議會(huì)法案》（第1455-FN-A號(hào)）2007年2007年7月1日31新墨西哥州《關(guān)于制定電子產(chǎn)品回收和環(huán)境友好技術(shù)指南的要求》2008年2月12日2008年資料來源：作者整理。美國的EPR制度主要特點(diǎn)。一是沒有法律強(qiáng)制性，主要依靠企業(yè)自覺，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局對(duì)各州EPR政策落實(shí)進(jìn)行指導(dǎo);二是各州普遍立法，截至2015年底，美國已有25個(gè)州頒布了廢棄電器電子設(shè)備管理法規(guī);三是有可操作的政策支持，例如加州規(guī)定半數(shù)廢棄物要經(jīng)由回收或再循環(huán)的方式處理，處理不達(dá)標(biāo)的城市則要受到1萬美元的行政性罰款。另外，也有一些州主張通過廢棄物的回收和循環(huán)再生利用來創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）日本

日本是亞洲最早實(shí)施EPR制度的國家，早在20世紀(jì)五六十年代，政府加大了在環(huán)境保護(hù)方面的立法力度，推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的相關(guān)研究。日本的EPR制度立法可以分成三類：基礎(chǔ)類法律、綜合性法律、專項(xiàng)性立法，以基礎(chǔ)類法律為指引，以綜合性法律為藍(lán)本，以專項(xiàng)類法律為輔助構(gòu)成一個(gè)完整的EPR制度的法律體系。該法律體系規(guī)定：在產(chǎn)品的廢棄之后，生產(chǎn)者應(yīng)該承擔(dān)回收處理的主要責(zé)任，在生產(chǎn)設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)提供產(chǎn)品的重要信息，特別是有毒有害成分及對(duì)環(huán)境的影響等。

日本在回收系統(tǒng)方面與眾不同，一些品牌制造商搭建了自己的回收系統(tǒng)，回收處理自產(chǎn)產(chǎn)品。日本《家電再生利用法》規(guī)定了4類電器電子產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈條中，相關(guān)方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及廢棄產(chǎn)品的處置方式，明確指出銷售商有回收特定的廢棄家電的義務(wù)，制造商應(yīng)設(shè)置回收廢棄產(chǎn)品的場(chǎng)所，進(jìn)行回收和循環(huán)利用。

二、完善我國生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的啟示

（一）制定法律實(shí)施細(xì)則，明確責(zé)任主體

我國于2011年1月1日實(shí)施了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，雖然該條例明確了生產(chǎn)者的產(chǎn)品延伸回收處理責(zé)任，但實(shí)施效果并不理想，需要在該法律基礎(chǔ)上制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，明確不同責(zé)任主體的責(zé)任分擔(dān)。

首先，要對(duì)產(chǎn)品的“生產(chǎn)者”這一概念進(jìn)行明確的界定，特別是對(duì)于復(fù)雜產(chǎn)品，由于零部件來自于許多廠家，最終由一家企業(yè)進(jìn)行組合加工，此時(shí)就難以清晰該產(chǎn)品的“生產(chǎn)者”。

其次，廢棄電子產(chǎn)品回收本質(zhì)上是不同責(zé)任主體之間的利益博弈，因而原則上應(yīng)該進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，建立起由生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、消費(fèi)者、回收拆解企業(yè)以及政府等不同主體共同組成的完整責(zé)任分擔(dān)體系。[5]總結(jié)德、美、日的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國國情和發(fā)展所處階段，應(yīng)該明確生產(chǎn)者的主體責(zé)任，因?yàn)樯a(chǎn)者比任何主體都了解產(chǎn)品，還有技術(shù)、資金、規(guī)模等優(yōu)勢(shì)。[6]當(dāng)然，還應(yīng)合理設(shè)定其他責(zé)任主體的義務(wù)，建立一個(gè)完整的責(zé)任分擔(dān)體系，才能充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，參與到整個(gè)回收處理體系中來。

具體而言，生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)這些責(zé)任：產(chǎn)品設(shè)計(jì)更加綠色環(huán)保、降低有毒有害物質(zhì)含量、對(duì)電子產(chǎn)品進(jìn)行回收和再循環(huán)利用、繳納產(chǎn)品回收處理基金等。同時(shí)，也讓其享有一定的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。

消費(fèi)者在廢舊產(chǎn)品回收中也起著舉足輕重的作用，因此，在消費(fèi)者立法方面中要注重政策指引并明確相應(yīng)的回收義務(wù)，例如廢棄的電子產(chǎn)品應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行分類、主動(dòng)送往回收站點(diǎn)、承擔(dān)相應(yīng)的報(bào)廢回收費(fèi)用，切實(shí)提高消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)和行動(dòng)能力。

（二）完善強(qiáng)制回收產(chǎn)品目錄，建立健全回收網(wǎng)絡(luò)體系

制定強(qiáng)制性回收產(chǎn)品目錄，一方面能有效減少有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境，降低對(duì)人類健康的損害，另一方面產(chǎn)品回收和資源化再利用，能減少原材料消耗，降低再生產(chǎn)成本，有利于實(shí)現(xiàn)好的經(jīng)濟(jì)效益。盡管我國《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（2014 年版）》規(guī)定了14種強(qiáng)制回收產(chǎn)品目錄，但沒有將小家電包括在內(nèi)，需要盡快補(bǔ)充完善相應(yīng)的強(qiáng)制回收產(chǎn)品目錄。

借鑒美日在電子廢棄物回收領(lǐng)域中的做法， 企業(yè)根據(jù)自身狀況和需求，較大企業(yè)可獨(dú)立或與其他企業(yè)聯(lián)合建立收集網(wǎng)絡(luò)，政府和行業(yè)組織在資金、風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)層面除了進(jìn)行必要的監(jiān)管外， 對(duì)于這些廠商也要給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，發(fā)揮它們的示范輻射和帶動(dòng)作用，逐步建立起廢棄產(chǎn)品生產(chǎn)者回收網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)然，對(duì)于無法單獨(dú)進(jìn)行回收的小型企業(yè)，可以由行業(yè)協(xié)會(huì)來牽頭，組建一個(gè)專門集中回收站，再將收集來的廢棄產(chǎn)品運(yùn)往有資質(zhì)的回收處理廠家進(jìn)行處置和再利用，從而使小企業(yè)無法回收處理的難題得到解決。

另外，隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的到來，可以考慮在廢舊電器電子產(chǎn)品回收領(lǐng)域中采用“互聯(lián)網(wǎng)+”回收的形式，鼓勵(lì)有實(shí)力的公司或者平臺(tái)在廢舊產(chǎn)品回收和交易方面做大做強(qiáng)，建立一個(gè)廣泛覆蓋的電子產(chǎn)品回收網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)產(chǎn)品流向的管理，有利于集中對(duì)廢舊電器電子產(chǎn)品信息進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)管。

（三）建立環(huán)境押金制度

在EPR制度中，消費(fèi)者作為電子產(chǎn)品消費(fèi)的最終受益者，在電子廢棄物回收過程中具有舉足輕重的作用，消費(fèi)者的環(huán)保意愿和主動(dòng)作為直接影響著回收的實(shí)現(xiàn)效果。實(shí)施環(huán)境押金制度，可以通過收取環(huán)境押金抑制隨意丟棄廢棄物的行為，讓隨意丟棄付出損失押金的代價(jià)，以經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)消費(fèi)者將廢棄產(chǎn)品交到回收點(diǎn)，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。[7]通過政府許可或者立法，賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)代為收取，當(dāng)消費(fèi)者把廢棄產(chǎn)品送到指定回收點(diǎn)，可以要求返還環(huán)境押金。該制度能有效提高廢棄電子產(chǎn)品的回收率，提高資源再利用率，最終促進(jìn)EPR制度的落實(shí)。[8]

（四）完善環(huán)境公益訴訟制度

2012年新修訂的《民事訴訟法》中寫入了公益訴訟制度，將環(huán)境權(quán)益保護(hù)公益訴訟納入法律范疇。這有利于保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益，在法律程序上擴(kuò)展了適用范圍，有利人民群眾積極參與環(huán)境保護(hù)，切實(shí)保障環(huán)境公益訴訟權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在涉及廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理時(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有企業(yè)不履行回收責(zé)任侵犯到人民環(huán)境權(quán)益時(shí)，就可用法律的武器，維護(hù)正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益。但也應(yīng)該看到，環(huán)境公益訴訟以及廢棄電子產(chǎn)品回收處理都屬于新生事物，還需要在實(shí)踐中不斷摸索和完善。因而，在落實(shí)EPR制度的同時(shí)，還應(yīng)注重法律配套訴訟制度的推行和完善。

三、小結(jié)

綜合德、美、日在EPR立法和時(shí)間方面的經(jīng)驗(yàn)，給我國的啟示是：一要立法要明確包括生產(chǎn)者在內(nèi)的不同責(zé)任主體的責(zé)任，制定實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)可操作性;二要健全強(qiáng)制回收產(chǎn)品目錄和回收網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)回收流程實(shí)施有效的監(jiān)管;三要輔以環(huán)境押金制度和公益訴訟制度，促進(jìn)EPR制度的有效落實(shí)。對(duì)于具體實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時(shí)進(jìn)行研究改進(jìn)，在實(shí)踐中不斷完善EPR制度。

參考文獻(xiàn)：

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（馮利華，國家信息中心博士后科研工作站。）