吳延溢

[摘 要]黨規(guī)與國法都是適用于各自調(diào)整對象的行為規(guī)范體系，二者既不可混為一談，又不可完全割裂開來。二者在規(guī)則理性語境下結(jié)成一種和而不同的和諧統(tǒng)一關(guān)系。首先，黨規(guī)和國法都遵循規(guī)則的普遍適用性、科學(xué)適用性和強(qiáng)制適用性等工具理性思維，但在適用范圍、位序以及強(qiáng)制執(zhí)行力的屬性等方面各有不同；其次，黨規(guī)與國法都遵循規(guī)則的道德正確、權(quán)力制約和以人民為中心的價值理性思維，但在道德問題的介入程度、權(quán)力體系的構(gòu)架重點以及權(quán)利義務(wù)的本位選擇方面則旨趣相異；最后，黨規(guī)和國法都遵循規(guī)則的結(jié)構(gòu)完整固定、體系和諧有序和程序正當(dāng)合理的形式理性思維，但在倡導(dǎo)性規(guī)范的取舍偏好、規(guī)則的具體文本形態(tài)、制定主體的角色屬性以及程序設(shè)定的目標(biāo)追求方面又表現(xiàn)出不同特征。

[關(guān)鍵詞] 黨規(guī)；國法；規(guī)則理性；從嚴(yán)治黨；依規(guī)治黨；依法執(zhí)政

[中圖分類號] D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0022-09

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，堅持黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨，需要不斷提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，特別是要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1]。這意味著黨內(nèi)法規(guī)制度的研究與建設(shè)將成為新時代黨建工作的重頭戲，也構(gòu)成了當(dāng)下政治學(xué)、法學(xué)和黨建學(xué)等學(xué)科的研究熱點。就現(xiàn)實情況來看，不同學(xué)科之間的學(xué)術(shù)爭鳴已經(jīng)產(chǎn)生，在一些基本概念和語義邏輯上還有觀點的交鋒，如黨內(nèi)法規(guī)是不是法？黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是否具有同一性？這就需要我們秉持新時代中國特色社會主義法治思維，對傳統(tǒng)的國家理論、黨建理論以及法理學(xué)予以重新梳理與整合?；诳鐚W(xué)科的視角對相關(guān)問題進(jìn)行考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，黨規(guī)與國法不能簡單地說是同一的，但也不能說是沒有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，二者之間應(yīng)當(dāng)是一種和而不同的關(guān)系，具體地講就是黨規(guī)與國法各得其所，不可替代，是為“不同”；又相得益彰，不可或缺，是為“和”。我們可以從規(guī)則理性的語境入手，并以此概念為基本分析工具，對黨規(guī)與國法和而不同的關(guān)系展開論述。

一、基于工具理性的分析

所謂工具理性，就是強(qiáng)調(diào)黨規(guī)與國法在規(guī)則適用上的工具意義，體現(xiàn)規(guī)則的至上性。黨規(guī)與國法雖然在概念上具有不同屬性，內(nèi)涵與外延也各不相同，但它們有共同之處，它們都是調(diào)整特定社會關(guān)系、約束人們行為的規(guī)范體系，通過一系列顯性與隱性、成文與不成文的規(guī)則表現(xiàn)出來。習(xí)近平指出：“法律是治國之重器?！盵2]同理，黨規(guī)是全面從嚴(yán)治黨之重器，兩者在不同領(lǐng)域彰顯著規(guī)則至上的工具理性思維。這種工具理性又具體表現(xiàn)在但不局限于如下三個方面：

（一）黨規(guī)與國法都遵循規(guī)則的普遍適用性，但調(diào)整的對象范圍有所不同

新時代全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國，從工具理性意義上講，就是要強(qiáng)調(diào)黨規(guī)與國法的普遍適用性，無論黨規(guī)還是國法，對其調(diào)整范圍內(nèi)的所有對象都具有普遍約束力和遵循性。以廉政建設(shè)為例，就是要“堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎‘拍蠅‘獵狐[1]。但是我們也要看到，黨規(guī)與國法這兩種規(guī)范在適用的對象與適用范圍上是不同的，黨規(guī)的適用對象鎖定在黨員和黨組織，習(xí)近平指出：“黨的規(guī)矩，黨組織和黨員干部必須遵照執(zhí)行，不能搞特殊、有例外?！盵3]而國法的適用范圍更具有寬泛性，除了特別法之外，一般適用于包括黨員和非黨員在內(nèi)的全體公民以及黨組織和非黨組織在內(nèi)的所有組織。當(dāng)然，黨規(guī)與國法在普適性意義上又有兩大相通之處：一方面著眼于整體，不能只挖“爛樹”，不管“森林”，既要發(fā)揮規(guī)則對錯誤行為的矯治功能，更要發(fā)揮規(guī)則對正確行為的導(dǎo)向、指引、評價與預(yù)期等養(yǎng)成功能。另一方面著眼于全程，不僅要懲治于已然，而且要防患于未然；不能只滿足于辦結(jié)多少大案要案，而是要把“抓早抓小”的工作常態(tài)化。

（二）黨規(guī)與國法都遵循規(guī)則的科學(xué)適用性，但在適用的位序上有所不同

在同一件事情上，有多種處理依據(jù)時，首先要搞清楚相關(guān)的規(guī)則依據(jù)到底有哪些，不能唯書唯上，惟命是從，步入人治主義的泥淖。在存在不同類型的規(guī)則依據(jù)時，我們更需要認(rèn)真對待，合理取舍，科學(xué)權(quán)衡。在黨規(guī)與國法的科學(xué)適用性問題上，要注意把握好三對關(guān)系：一是黨規(guī)與國法在適用上的位序關(guān)系。同樣一個人，如果身兼黨員和公民雙重身份，既違反黨規(guī)又觸犯國法，那么是優(yōu)先適用黨紀(jì)還是優(yōu)先適用國法呢？回答是黨內(nèi)規(guī)矩要嚴(yán)于國家法律，要把黨規(guī)挺在國法之前。遵守法律是對每個公民的要求，而對于每個黨員干部，僅僅遵守法律是不夠的，還必須嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)，讓黨規(guī)成為日常行為不可觸碰的底線?！皥猿旨o(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)法貫通原則不是一句空話，需要具體地體現(xiàn)在每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定與修訂過程中”[4]。二是規(guī)則內(nèi)與規(guī)則外的界限關(guān)系。規(guī)則是必須的，但不是萬能的，不能事無巨細(xì)都納入規(guī)則體系中，否則就會走向規(guī)則泛化主義的極端，使人們的生存自由、交往自由與發(fā)展自由受到不應(yīng)有的限制。我國清末法學(xué)家沈家本曾說過，“立法不能窮盡人情之萬象”，黨規(guī)又何嘗不是如此。從這種意義上講，中秋節(jié)要不要發(fā)月餅、子女辦婚宴能擺幾桌酒席之類的事情都是規(guī)則外的問題。三是成文規(guī)則與不成文規(guī)則的互補關(guān)系。在法理學(xué)上，法律按照表現(xiàn)形態(tài)不同可以分為成文法與習(xí)慣法，在法律適用時互為補充。同理，黨內(nèi)法規(guī)制度體系亦可分為成文與不成文兩類規(guī)則體系，并且相得益彰。成文的規(guī)則包括黨內(nèi)法規(guī)以及各種禁令等規(guī)范性文件，而不成文的規(guī)則主要是指“我們黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，經(jīng)過實踐檢驗，約定俗成，行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學(xué)總結(jié)，需要全黨長期堅持并自覺遵守”[5]。

（三）黨規(guī)與國法都遵循規(guī)則的強(qiáng)制適用性，但強(qiáng)制執(zhí)行力的屬性有所不同

行為規(guī)則的權(quán)威性直接來自于公共機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制執(zhí)行力，意味著任何人觸犯了法律、破壞了規(guī)矩，都必須受到責(zé)任追究。這一點是剛性的、不可協(xié)商交易的，也是個體的力量所無法抗拒的。無論黨規(guī)還是國法都不例外。習(xí)近平指出：“各級黨組織要敢抓敢管，使紀(jì)律真正成為帶電的高壓線?！盵3]韓非子在講述嚴(yán)刑峻法的功能意義時說過：“立法應(yīng)如陡峭之山澗，涉之必死”（《韓非子·內(nèi)儲說上七術(shù)》）。雖然一個講的是黨紀(jì)黨規(guī)，一個講的是國家立法，但道理都是一致的，黨規(guī)與國法都是以強(qiáng)大的公權(quán)力作為后盾，對適用的任何對象都具有強(qiáng)制執(zhí)行力。所不同的是，法律的實施依靠的是國家強(qiáng)制力，而黨規(guī)的施行則是依賴政黨權(quán)力。中國共產(chǎn)黨作為我國執(zhí)政黨，始終是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

二、基于價值理性的分析

所謂價值理性，就是強(qiáng)調(diào)規(guī)則治理的目標(biāo)方向必須符合應(yīng)然性的價值訴求。規(guī)則治理中的規(guī)則，必須是良好的、善性的。鄧小平曾說過：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?xí)近平也指出：“良法是善治之前提?！盵2]可見，不是所有的行為規(guī)則都值得我們?nèi)シQ道和遵守，必須要經(jīng)得起價值理性的考量，就黨規(guī)與國法而言，二者對規(guī)則價值理性的要求也有和而不同之處：

（一）黨規(guī)與國法都追求道德正確的價值取向，但對道德生活領(lǐng)域的介入程度有所不同

道德正確要求黨規(guī)國法反映特定社會和時代的核心價值觀念、良心、優(yōu)良傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣以及社會輿論的普遍訴求。習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的重要講話中指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。”[6]法律法規(guī)也好、紀(jì)律規(guī)矩也罷，都必須體現(xiàn)基本的道德理性，這一點，就連主張“價值無涉”的分析實證主義學(xué)派也不否認(rèn)①。但是法律和道德還是存在明顯界限，上帝的必須還給上帝，凱撒的終究要還給凱撒。法律須謹(jǐn)慎介入個人的私生活領(lǐng)域，更無法對人的主觀世界立法。然而，道德理性對于約束黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)制度來說，意義更為關(guān)鍵。因為黨員干部不僅要有人品，更要有官德；不僅要在私下里做到慎獨，更要在公共領(lǐng)域起到示范作用；不僅要自覺強(qiáng)化康德所言的心中的“道德律令”，更要在全社會培育和弘揚社會主義道德風(fēng)尚。因此，從這種意義上講，黨的紀(jì)律和規(guī)矩要比國家法律體現(xiàn)更多的個人品德、家庭美德、職業(yè)道德和社會公德方面的要求。由此，我們就不難理解為什么會屢屢看到紀(jì)檢部門要把“與他人通奸”作為違紀(jì)官員的一項“罪狀”列出來，盡管法律上沒有對通奸作出定罪的規(guī)定；也不難理解為什么在扎緊制度的籠子時既要解決不敢腐、不能腐等外在的客觀性問題，又要解決不想腐的主觀性問題，針對內(nèi)在人心立規(guī)矩。

（二）黨規(guī)與國法都追求制約權(quán)力的法治理念，但在權(quán)力分解與配置的結(jié)構(gòu)上有所不同

權(quán)力制約是規(guī)則治理的應(yīng)然性要求和內(nèi)在價值取向。根據(jù)“孟德斯鳩經(jīng)驗”②和“阿克頓定律”③，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。所謂絕對的權(quán)力就是沒有制約的權(quán)力，所以我們?yōu)榱朔乐垢瘮?，就要對?quán)力進(jìn)行有效制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。就目前來看，權(quán)力制約理念在國法與黨規(guī)中雖均有體現(xiàn)，但是在權(quán)力分解、配置與制約機(jī)制的展開程度上還是有差異的。在法律體系中展開得比較充分也比較系統(tǒng)，如我國憲法就將國家權(quán)力分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)，并在人民代表大會制度框架下構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制。而在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中這一點展開得還不夠充分，至少需要完善如下三個方面：一是對執(zhí)政黨的權(quán)力制約問題。在中國特色政黨制度下，執(zhí)政黨權(quán)力的有效制約力量不可能來自政黨體系內(nèi)部，因為我國不同于西方的兩黨制或多黨制，我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度。所以，需要強(qiáng)調(diào)憲法法律對執(zhí)政黨權(quán)力的有效規(guī)制。盡管我們目前已經(jīng)形成這樣的共識，即執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，但是歷史上關(guān)于“黨大還是法大”這一偽命題眾說紛紜的爭論，就像“先有母雞還是先有雞蛋”的無解智力題一樣，在人們心中投下一道剪不斷理還亂的魔咒，這也是政黨法修訂工作遲遲難以推進(jìn)的癥結(jié)所在。二是對紀(jì)委權(quán)力的監(jiān)督制約問題。這涉及黨內(nèi)組織體系的權(quán)力配置與制約關(guān)系。20世紀(jì)90年代中葉以前，紀(jì)委的姿態(tài)比較謙和低調(diào)，但后來被賦予了“兩規(guī)”權(quán)之后，逐漸高調(diào)出場，由原來跟在檢察院后面辦案，到?jīng)_到檢察院前面辦案，“兩規(guī)”的對象除了黨員干部外，甚至還有普通公民。質(zhì)疑聲也隨之而來，特別是人們對于“兩規(guī)”權(quán)來源的合憲性合法性拷問以及紀(jì)委的黨內(nèi)制約機(jī)制缺乏表示擔(dān)憂。所以，黨的十九大報告中明確提出要設(shè)立國家監(jiān)察委員會這一國家機(jī)構(gòu)，并賦予留置權(quán)，取代紀(jì)委的“兩規(guī)”權(quán)，這些舉措都通過憲法修正案和制定國家監(jiān)察法的形式得以合法化，但國家監(jiān)察委同樣面臨著監(jiān)督者自身如何被監(jiān)督的嚴(yán)峻拷問，這也是當(dāng)下理論界的熱點論題之一。三是“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力制約問題。這里主要涉及個人權(quán)力與組織權(quán)力的關(guān)系?！凹訌?qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督必須從領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部做起，從根本上說正是由他們執(zhí)掌重要權(quán)力的特殊地位所決定的”[7]。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力與特定組織架構(gòu)中的特定職位相聯(lián)，本質(zhì)上是公權(quán)力，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部卻應(yīng)當(dāng)用時不用，不應(yīng)當(dāng)用時濫用，甚至公器私用，給黨的形象和國家利益造成嚴(yán)重?fù)p害。對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督來說，“一把手”又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。所以，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》都明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。

（三）黨規(guī)與國法都追求以人民為中心的治理目標(biāo)，但在權(quán)利義務(wù)的本位選擇上有所不同

以人民為中心同樣體現(xiàn)了法治思維方式的價值理性，反映了規(guī)則治理的人文關(guān)懷和終極價值目標(biāo)。黨規(guī)與國法都貫徹以人民為中心的理念，只是使用的話語各有側(cè)重。黨內(nèi)法規(guī)制度中側(cè)重于政治話語的表達(dá)方式，圍繞著為人民服務(wù)的立黨宗旨而展開，多使用“人民利益”“群眾利益”等集體性概念，如《黨章》序言中明確規(guī)定：“堅持全心全意為人民服務(wù)......黨在任何時候都把群眾利益放在第一位......堅持權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，不允許有任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上?！薄蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第五條也有類似規(guī)定。憲法和法律側(cè)重于法言法語，圍繞著人權(quán)保障的法權(quán)要求而展開，多使用“人權(quán)”“公民權(quán)利”“自身或他人合法權(quán)益”等個體性概念，如我國《憲法》第33條明文規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，并且《憲法》第一章和第二章中還列舉了一系列公民基本權(quán)利，在其他各級各類法律法規(guī)中關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定更是俯拾即是。此外，黨規(guī)與國法都將調(diào)整對象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為主要內(nèi)容加以規(guī)范，但在本位堅守的偏好上有所不同。國法偏好于權(quán)利本位，突出對公民、法人以及其他組織自由度的追求。馬克思說過：“法典是人民自由的圣經(jīng)?！蔽覈鴳椃ㄔ诰幣朋w例上就是先規(guī)定公民，然后再規(guī)定國家，在規(guī)范公民時列舉公民權(quán)利在先，規(guī)定公民義務(wù)在后；民商事法律更是將公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)作為其主導(dǎo)內(nèi)容，相關(guān)義務(wù)規(guī)范只是從屬性內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度則偏好于義務(wù)本位，這是由其調(diào)整對象——黨員和黨組織的特殊主體屬性所決定的，黨員和黨組織必須堅持為人民服務(wù)的立黨宗旨，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)利，在各項工作中做到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不得為，既要防止懶政怠政、失職瀆職，又要防止濫用職權(quán)、錯位越權(quán)。人民對美好生活的向往，就是我們執(zhí)政黨的奮斗目標(biāo)和價值追求，只有從嚴(yán)治黨，嚴(yán)明紀(jì)律，嚴(yán)守規(guī)矩，才能切實有效地關(guān)注民生、實現(xiàn)人權(quán)，才能保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

三、基于形式理性的分析

所謂形式理性，來源于馬克斯·韋伯對法律的形式理性與實質(zhì)理性的劃分，形式理性只考慮法律體系內(nèi)在的封閉的自我邏輯推演，不考慮外部評價標(biāo)準(zhǔn)，思維方法遵循“價值無涉”的邏輯實證分析法。形式理性雖然是韋伯法社會學(xué)理論中的一個核心概念，但在使用時含義卻不太統(tǒng)一。至少包含兩層意思：一是法律的體系化特征；二是法律程序能夠通過合乎邏輯的方法達(dá)到特定的、可預(yù)計的目的。[8]而體系化又具體地從規(guī)則的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外部淵源兩方面展開?；诖耍覀兛梢詮娜缦氯齻€方面來探討黨規(guī)與國法的形式理性問題。

（一）黨規(guī)與國法都以規(guī)則結(jié)構(gòu)的完整確定為內(nèi)在形式要求，但在一些倡導(dǎo)性規(guī)范的完整性方面有所不同

一個完整的規(guī)則結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括假定（行為發(fā)生的時空、各種條件等事實狀態(tài)的預(yù)設(shè)）、行為模式（權(quán)利義務(wù)的規(guī)定）和后果三個基本要素[9]。這種完整的規(guī)則結(jié)構(gòu)可以通過一個條文表達(dá)出來，也可以通過兩個以上的條文綜合而成，可以集中在一部規(guī)范性文件中，也可以分散于不同的規(guī)范性文件中。但也有一些規(guī)則由于種種原因，在結(jié)構(gòu)上不夠完整，表現(xiàn)為如下兩方面。一是倡導(dǎo)性規(guī)范。就現(xiàn)有的國家法律而言，一些涉及個人隱私和個人道德領(lǐng)域的規(guī)則還停留在倡導(dǎo)性的層面上，對違反規(guī)則的后果處理和制裁措施付諸闕如，例如《婚姻法》規(guī)定了夫妻應(yīng)當(dāng)相互忠實，但對于不忠行為沒有規(guī)定相應(yīng)處理措施，只有在離婚時才會承擔(dān)財產(chǎn)分割的不利后果。而黨規(guī)對于黨員嚴(yán)重違背公序良俗、家庭美德和道德操守的行為則明確給予了相關(guān)制裁措施，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十七條規(guī)定：與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系，造成不良影響的，根據(jù)情節(jié)輕重給予紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。這也體現(xiàn)了黨規(guī)嚴(yán)于國法的特征。就黨規(guī)而言，也存在一些規(guī)定在結(jié)構(gòu)上殘缺不全的現(xiàn)象。例如，中紀(jì)委曾發(fā)文，要求黨員干部帶頭在室內(nèi)公共場所禁煙，但事實證明收效不大。為什么呢？因為該項紀(jì)律或規(guī)矩在規(guī)則結(jié)構(gòu)上不完整，只有假定和行為模式這兩個要素，而沒有配套的違規(guī)制裁措施等后果要素，因而該項規(guī)則只能停留在倡導(dǎo)性層面上，而缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，收效不理想也就不足為怪。這也正是禁止酒駕能蔚然成風(fēng)，而禁煙運動卻步履維艱的原因所在。二是模糊性規(guī)范。無論國法還是黨規(guī)，作為規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)滿足規(guī)則的確定性要求，某種行為規(guī)范一旦制定出來，應(yīng)當(dāng)確定具體、可操作，盡可能減少彈性條款和兜底條款，確保規(guī)則的剛性約束。在立規(guī)技術(shù)上要盡量避免使用“參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”“其他違規(guī)違紀(jì)的情形”“可能會影響公正執(zhí)法”之類的話語。習(xí)近平在2014年參加蘭考縣委常委班子民主生活會時指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行?！盵10]

（二）黨規(guī)與國法都以規(guī)則體系的和諧有序為外部形式特征，但在文本形態(tài)與體系結(jié)構(gòu)等方面有所不同

黨規(guī)與國法都有各自的規(guī)則體系，這些規(guī)則體系都是由來自不同方面、不同效力層次的諸多規(guī)則所構(gòu)成，這些不同淵源的規(guī)則根據(jù)其制定主體的位階不同，而在效力層次上有高低之分。就國法而言，我國國內(nèi)法的法律按照由高到低的效力順序主要表現(xiàn)為憲法，法律（狹義），行政法規(guī)，地方性法規(guī)、特別行政區(qū)立法、自治條例和單行條例，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章等形態(tài)。其中憲法由專門制憲機(jī)構(gòu)制定，由全國人大行使憲法修改權(quán)，憲法具有最高法律效力。法律（狹義）分為基本法律和非基本法律，基本法律由全國人大制定，非基本法律由全國人大常委會制定。行政法規(guī)由國務(wù)院制定。地方性法規(guī)由省、直轄市和自治區(qū)以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定，省級地方性法規(guī)效力高于市級，自治條例和單行條例則由民族自治地方的人大制定，它與地方性法規(guī)難以作效力上的區(qū)分，它不同于地方性法規(guī)之處就在于可以制定與上位法條文相變通的條款。部門規(guī)章由國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和有行政管理權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)制定的，地方政府規(guī)章是由具有地方立法權(quán)的省、自治區(qū)和直轄市以及設(shè)區(qū)的市政府制定的；地方政府規(guī)章效力低于地方性法規(guī)，但部門規(guī)章與地方性法規(guī)的沖突屬于條塊之間的矛盾，一般解決辦法是：由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院如果認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用于地方性法規(guī)的，就可以直接作出適用地方性法規(guī)的決定，如果認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，還需提請全國人大常委會裁決。就黨規(guī)而言，其規(guī)則淵源可以作狹義和廣義的描述。狹義的黨規(guī)指的就是黨內(nèi)法規(guī)，其法規(guī)淵源是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條規(guī)定的七種形態(tài)，即黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。前三種類型的規(guī)范性文件由黨的中央組織制定，稱為中央黨內(nèi)法規(guī)；后四種由中紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定，統(tǒng)稱為其他黨內(nèi)法規(guī)；另外，中央軍委及其政治工作部制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)，內(nèi)容與前者相區(qū)分，但形式一般應(yīng)采用規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。從效力層次上講，黨章具有最高效力，相當(dāng)于黨內(nèi)憲法；準(zhǔn)則和條例效力相當(dāng)，準(zhǔn)則的原則性更強(qiáng)一些；規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則效力低于前面三者，但它們四者之間的效力不適宜做明確區(qū)分，只能做類型學(xué)和功能性的文本比較。廣義的黨規(guī)除了黨內(nèi)法規(guī)以外，還有一些不局限于條款形式的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件也構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一部分，當(dāng)然其效力層次要低于同級主體制定的黨內(nèi)法規(guī)，而且其制定程序也沒有黨內(nèi)法規(guī)那樣復(fù)雜嚴(yán)格。如果是中紀(jì)委或中央有關(guān)部門發(fā)布的，只需向中央備案即可。綜合黨紀(jì)與國法而言，二者在規(guī)則的體系建構(gòu)上是和諧統(tǒng)一的，形成一種良性互動，不占位、不越位也不缺位。不占位就是不重復(fù)，比如原先黨的紀(jì)律處分條例有些內(nèi)容與刑法等法律重復(fù)，現(xiàn)在已得到修正；不越位就是嚴(yán)格限定各自的適用范圍和治理重點，過去紀(jì)委辦案的權(quán)力設(shè)定與運作超越甚至弱化了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，因此黨的十九大報告明確提出要“依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施”[1]；不缺位就是黨規(guī)與國法都要有自己的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，各得其所，相得益彰，各有所屬，相互銜接，理順黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及民事責(zé)任等各類責(zé)任的關(guān)系，構(gòu)筑一個有效運作的責(zé)任體系，實現(xiàn)善治目標(biāo)。

（三）黨規(guī)與國法都以規(guī)則適用的程序正當(dāng)為行為過程的形式要件，但在程序設(shè)定的合法性旨趣方面有所不同

程序具有獨立的規(guī)則意義，程序正義與實體正義共同構(gòu)成一個完整的規(guī)則正義。沒有程序正義這個形式，那么實體正義的內(nèi)容也是難以實現(xiàn)的。習(xí)近平在黨的十八屆四中全會上闡述公正司法時特別指出：要通過法庭審理的程序公正去實現(xiàn)案件裁判的實體公正[2]。這也正是體現(xiàn)了正當(dāng)程序的形式理性思維。當(dāng)今有許多黨員干部很廉政、也很勤政，但由于缺乏正當(dāng)程序思維，導(dǎo)致在一些工作中出現(xiàn)失誤，特別是行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法工作中出現(xiàn)這樣那樣的瑕疵和缺陷，因而在行政訴訟案件中敗訴。說到底，也是不懂規(guī)矩的結(jié)果。習(xí)近平在《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨章》中論述政治紀(jì)律時也指出：“要帶頭執(zhí)行黨的政治紀(jì)律，自覺維護(hù)中央權(quán)威，厲行工作規(guī)程”。這里的工作規(guī)程，既是規(guī)矩也是程序。同時批評了違反規(guī)矩，違反程序的作法：事后不報告，搞先斬后奏，邊斬邊奏，甚至斬而不奏的錯誤程序；或者讓組織程序空轉(zhuǎn)。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)組織觀念，組織程序，組織紀(jì)律都要嚴(yán)起來，不嚴(yán)就是一盤散沙。當(dāng)然，正當(dāng)程序理念在黨規(guī)與國法上的內(nèi)在旨趣略有不同。黨規(guī)中正當(dāng)程序的旨趣偏重于政治合法性的追求，如在黨員發(fā)展、組織生活、干部選拔、人員考察等方面都有嚴(yán)格復(fù)雜的工作流程，經(jīng)過了這些既定的程序后，才能證明相關(guān)政治行為和政治判斷的正當(dāng)性；而國法中正當(dāng)程序的旨趣更偏重于法律合法性的追求，如反對刑訊逼供、非法證據(jù)排除、強(qiáng)調(diào)一事不再罰、必要的預(yù)先通知等規(guī)則，強(qiáng)調(diào)的是法律主體的適格性、證據(jù)材料的有效性以及法律實施過程的文明性。

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