陳川慜

〔摘要〕地方人大的代表功能的發(fā)展是否能夠有效促進(jìn)地方政府回應(yīng)性的提高？現(xiàn)有的研究對(duì)該問題的探討十分有限?；谏钲谑械陌咐?，通過訪談資料、文件材料、新聞報(bào)道及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，揭示了地方人大的代表功能的發(fā)展促進(jìn)了民眾各方面訴求的表達(dá)，擴(kuò)大了民眾訴求的政策影響力，推動(dòng)政府回應(yīng)特定社區(qū)、特定群體及民眾對(duì)特定公共服務(wù)和特定政策的訴求，從而提高了地方政府的回應(yīng)性。

〔關(guān)鍵詞〕

人民代表大會(huì)制度；人大代表；政府回應(yīng)性；地方政府；深圳

〔中圖分類號(hào)〕D624.65〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）02-0073-08

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也明確提出到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而作為我國的根本政治制度的人民代表大會(huì)制度是國家治理體系的重要組成部分。人大的代表功能，即反映民眾各方面訴求的功能，是人大制度的重要功能之一。同時(shí)，政府的回應(yīng)性，即政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)程度，也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。因此，分析地方人大的代表功能與地方政府回應(yīng)性的關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文將以深圳市為例，分析地方人大的代表功能的發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)卣幕貞?yīng)性產(chǎn)生了怎樣的影響。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）中國人大的代表功能

許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，一方面，中國各級(jí)人大的許多職權(quán)得到了加強(qiáng)，其設(shè)定立法議程、起草和修正法律案的自主權(quán)逐漸加大，對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)的手段也不斷豐富，監(jiān)督的力度逐漸加大；〔1〕而另一方面，人大的代表功能也有了明顯的發(fā)展。例如，不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，人大代表的表現(xiàn)變得更為積極，其扮演的角色也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。OBrien的研究發(fā)現(xiàn)，人大代表反映特定選區(qū)、地區(qū)、社會(huì)群體和全國的利益的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，并對(duì)政治結(jié)果產(chǎn)生了影響?！?〕而他在另一篇論文中則提出，與傳統(tǒng)的政權(quán)代理人的角色不同，部份人大代表開始扮演進(jìn)諫者（Remonstrator）的角色。他們積極反映民眾的意見或自己的看法，針對(duì)特定的問題向政府提出批評(píng)建議，推動(dòng)問題的解決和幫助政府改善工作?！?〕Xia在研究中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)人大代表中出現(xiàn)了越來越多的具有獨(dú)立思考能力的人，他們努力改變國家—社會(huì)關(guān)系的邊界，促使政府更多地回應(yīng)人民的要求和對(duì)民負(fù)責(zé)?！?〕Cho則認(rèn)為，自20世紀(jì)90年代以來，地方人大代表變得更有代表性，他們與其說是OBrien所講的政權(quán)代理人或進(jìn)諫者，不如說是在扮演著監(jiān)督、反饋和政策提供的角色。同時(shí)，人大代表成為表達(dá)民眾的要求和不滿的重要渠道?！?〕

此外，不少研究還注意到人大代表在為自己所屬的地區(qū)爭取地方利益。Kamo和Takeuchi對(duì)揚(yáng)州市人大代表2000-2004年的議案進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，人大代表越來越代表選舉他們的地方的利益和訴求，地方人大已經(jīng)變成了一個(gè)表達(dá)和調(diào)和多種相互沖突的利益的場所?！?〕Manion在對(duì)5130位來自浙江省、湖南省和安徽省的49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市級(jí)人大的代表進(jìn)行問卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，中國的地方人大代表會(huì)積極地為自己所在的地方選區(qū)爭取特定的公共產(chǎn)品?！?〕而李翔宇對(duì)G省人大代表提出的代表建議和詢問進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，省級(jí)人大代表也在積極地為自己所屬的地方爭取利益，且來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的代表往往比發(fā)達(dá)地區(qū)的代表更樂于表達(dá)地方利益訴求。作者還發(fā)現(xiàn)，除了代表選舉和運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)化了代表的地域歸屬感外，當(dāng)?shù)厝舜蠛驼慕M織和動(dòng)員構(gòu)成了代表表達(dá)地方利益的主要?jiǎng)恿?。?〕另外，Truex的研究也發(fā)現(xiàn)，中國的全國人大代表的確在許多議題上反映了所在選區(qū)的利益訴求。統(tǒng)計(jì)分析表明，全國人大代表所在省份的居民越認(rèn)為環(huán)境保護(hù)、公共秩序、住房及醫(yī)療的問題嚴(yán)重，人大代表越會(huì)積極地提出關(guān)于這些議題的代表建議。此外，所屬省份的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所占的比重越高、少數(shù)民族人口的比重越高、受雇于世界五百強(qiáng)企業(yè)的人員比例越高或非戶籍人口所占比重越高，人大代表越會(huì)積極地提出關(guān)于農(nóng)業(yè)、商業(yè)、少數(shù)民族或外來工議題的代表建議?！?〕

（二）中國政府的回應(yīng)性

中國政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)性得到了學(xué)者們的肯定，不少學(xué)者還對(duì)影響政府回應(yīng)性的因素進(jìn)行了分析。如Su和Meng對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)上的留言及回復(fù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，本地公民提出的訴求、集體表達(dá)的訴求、聚焦單一問題的訴求及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的訴求更有可能得到政府的回應(yīng)?！?0〕而孟天廣、李鋒的另一篇對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的研究也發(fā)現(xiàn)，時(shí)空因素、議題歸屬和訴求表達(dá)方式是影響政府回應(yīng)性的主要因素?！?1〕Meng，Pan與Yang通過對(duì)省市官員進(jìn)行的調(diào)查實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，市民通過居委會(huì)、黨委會(huì)、人大代表等正式渠道反映的意見對(duì)官員的決策產(chǎn)生了一定的影響，但其通過網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道表達(dá)的意見只有在政府—公民關(guān)系良好時(shí)才會(huì)得到政府的回應(yīng)?！?2〕Chen，Pan和Xu對(duì)地方政府回應(yīng)性的一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，集體行動(dòng)和上級(jí)政府的壓力都會(huì)增加地方政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)性。〔13〕Distelhorst和Hou的實(shí)驗(yàn)研究則發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度越高，地方社會(huì)沖突越激烈，當(dāng)?shù)卣幕貞?yīng)性也就越高。〔14〕

現(xiàn)有研究中國人大的代表功能和中國政府回應(yīng)性的文獻(xiàn)讓我們對(duì)這兩個(gè)議題都有了一定程度的了解。然而，對(duì)于中國人大的代表功能的發(fā)展是否能夠促進(jìn)政府回應(yīng)性的提高這一問題，現(xiàn)有的研究并不足夠。首先，盡管有研究揭示了地方官員在決策時(shí)會(huì)考慮市民通過正式制度表達(dá)的訴求，但其并未就人大制度對(duì)政府回應(yīng)性的獨(dú)立影響予以檢驗(yàn)。其次，現(xiàn)有研究往往將政府對(duì)民眾訴求的回復(fù)簡單等同于回應(yīng)，但事實(shí)上政府回復(fù)民眾的信件或帖子并不等于滿足其要求。最后，現(xiàn)有對(duì)政府回應(yīng)性的影響因素的研究側(cè)重于定量方法，我們?nèi)孕枰ㄟ^案例研究的方法對(duì)人大的代表功能與政府的回應(yīng)性之間的因果機(jī)制進(jìn)行更深入的分析。

二、方法與案例

筆者選擇深圳市作為案例，對(duì)部分人大代表和人大官員進(jìn)行了深度訪談，并搜集了大量的文件材料、新聞報(bào)道及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以對(duì)地方人大的代表功能與地方政府的回應(yīng)性之間的關(guān)系及其作用機(jī)制進(jìn)行分析。

近年來，深圳市人大的代表功能有了很大的發(fā)展，在全國范圍內(nèi)也名列前茅。

第一，從代表建議的數(shù)量來看，深圳市人大代表每年都提出了數(shù)量龐大的代表建議，履職積極性較高。如圖1所示，由2000-2013年，深圳市人大代表每年提出代表建議的總量和人均量從總體上看都有了突飛猛進(jìn)的增長，代表建議數(shù)由2000年的208份增加到2013年的774份，人均代表建議數(shù)由2000年的0.61份增加到2013年的1.90份，分別都增長了2倍以上。①

從全國范圍來看，深圳市人大的人均代表建議數(shù)也是名列前茅。2010年，深圳市人大人均提出代表建議1.31份，在全國有數(shù)據(jù)的209個(gè)市級(jí)人大中排第4名；2011年深圳市人大的人均代表建議數(shù)為1.92份，在186個(gè)有數(shù)據(jù)的市級(jí)人大中排名第2；而2012年深圳市人大的人均代表建議數(shù)為1.96份，在221個(gè)有數(shù)據(jù)的市級(jí)人大中名列第1位。②

第二，深圳市的不少人大代表不僅僅在提出代表建議上表現(xiàn)活躍，還積極主動(dòng)地通過其它各種方式履行代表職責(zé)，反映民眾各方面的利益訴求。如市人大代表?xiàng)顒Σ?005年起就自發(fā)在他工作的羅湖區(qū)消費(fèi)者委員會(huì)設(shè)立人大代表接訪室，每月定期受理民眾的來訪，并把相關(guān)的材料轉(zhuǎn)呈有關(guān)部門處理，要求它們一個(gè)月以內(nèi)答復(fù)。有時(shí)他還會(huì)請(qǐng)來一些律師和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)參與接訪，協(xié)助他解決問題。據(jù)他初步統(tǒng)計(jì)，在人大代表接訪室設(shè)立后的五年間，他一共接訪了超過3000件投訴，接待2萬多人，不少問題最終得到解決?！?5〕而另一名市人大代表?xiàng)钋陔m然是一家企業(yè)的董事長，但他把一半左右的工作時(shí)間都用來履行代表職責(zé)，積極參與人大常委會(huì)、街道組織的所有視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研、接訪、慰問、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等活動(dòng)，沒有出現(xiàn)任何缺席請(qǐng)假的情況?！?6〕

①數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市人大的內(nèi)部資料統(tǒng)計(jì)。

②代表建議數(shù)的數(shù)據(jù)來自人大常委會(huì)工作報(bào)告和地方年鑒，人大代表數(shù)量的數(shù)據(jù)來自該屆人大代表選舉產(chǎn)生并經(jīng)代表資格審查委員會(huì)審查后公布的代表名單。

第三，近年來，越來越多的深圳市人大代表開始自發(fā)地行使詢問、約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、視察調(diào)研等代表權(quán)利。如在2011年人大會(huì)議期間，鄭學(xué)定等27名人大代表就深圳保障房建設(shè)與管理問題向市政府辦公廳、市發(fā)改委、市規(guī)劃國土委員會(huì)、市住房和建設(shè)局、市編辦等多個(gè)部門的負(fù)責(zé)人提出了詢問，對(duì)其中存在的一些問題提出了尖銳的批評(píng)。〔17〕

此外，2014年，針對(duì)日益嚴(yán)重的食品安全問題，鄭學(xué)定、楊勤等10位人大代表自掏腰包在39個(gè)大型超市、小超市、菜市場、地?cái)偟荣徺I了437個(gè)樣品交供港基地檢測。在第一次檢測的143個(gè)樣品中，有16個(gè)樣品農(nóng)藥殘留超標(biāo)，不合格率占11.19%，有的超市和菜市場甚至9個(gè)樣品中就有7個(gè)不合格。為此，代表主動(dòng)約見了市食藥局、市經(jīng)貿(mào)信委和市城管局的相關(guān)負(fù)責(zé)人，對(duì)食品安全監(jiān)管工作提出了很多批評(píng)和質(zhì)疑?！?8〕通過訪談還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在深圳市的許多人大代表還按照主題（如教育、醫(yī)療、食品安全等等）組建了微信群，在群里分享履職相關(guān)的信息，并經(jīng)常自發(fā)組織各種調(diào)研活動(dòng)。①

可以看到，深圳市的不少人大代表在履行職責(zé)上投入了大量的時(shí)間精力，他們自發(fā)地成立代表接訪室，主動(dòng)地運(yùn)用詢問、約見、視察調(diào)研等等代表權(quán)利，而不只是被動(dòng)地參與人大常委會(huì)組織安排的活動(dòng)，這在全國大部分地區(qū)都是不多見的。

綜上所述，深圳市人大的代表功能的發(fā)展水平明顯高于全國平均水平，因此選擇深圳市作為案例符合“相符性程序”〔19〕的方法，即選擇地方人大代表功能的發(fā)展水平明顯較高的案例，分析當(dāng)?shù)卣幕貞?yīng)性是否也明顯較強(qiáng)，從而檢驗(yàn)二者之間是否有聯(lián)系。此外，本文也會(huì)對(duì)二者之間的因果機(jī)制進(jìn)行分析。

三、案例分析

通過對(duì)深圳市的案例分析發(fā)現(xiàn)，深圳市的地方政府對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姼鞣矫娴男枨蠖加休^強(qiáng)的回應(yīng)性，甚至因應(yīng)民眾的反對(duì)撤回了一些重大基建項(xiàng)目，這與深圳市的地方人大較好地發(fā)揮了代表功能是分不開的。當(dāng)?shù)厝舜蟮拇砉δ艿陌l(fā)展使得民眾可以更暢通地通過人大制度的平臺(tái)表達(dá)意見，向政府施加更大的影響力，從而更有效地推動(dòng)地方政府回應(yīng)特定的訴求。

（一）推動(dòng)地方政府回應(yīng)特定社區(qū)的訴求

各社區(qū)的居民在周邊的生活設(shè)施、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等等方面往往都有較多的訴求。深圳市的市、區(qū)人大代表通過聯(lián)系社區(qū)居民，特別是通過人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的平臺(tái)，了解和反映居民的需要，并行使代表的職權(quán)督促當(dāng)?shù)卣枰曰貞?yīng)，幫助社區(qū)居民解決了大量的問題。如對(duì)于××社區(qū)居民反映的社區(qū)周邊缺乏文娛、體育場所和設(shè)施的問題，在駐該社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站的人大代表的爭取之下，政府利用附近荒廢的土地興建了社區(qū)休閑廣場，并向社區(qū)居民開放學(xué)校的運(yùn)動(dòng)設(shè)施，滿足了社區(qū)居民休閑和運(yùn)動(dòng)的需要。

“之前有居民反映社區(qū)里沒有休閑設(shè)施，后來我們就找了片地，那里是屬于羅湖區(qū)的地域，屬于特區(qū)內(nèi)，但由龍崗區(qū)代管的，用鐵絲網(wǎng)攔起來，都荒廢了。我就建議他們把危房拆了，在那建一個(gè)社區(qū)休閑廣場……還有之前學(xué)校的運(yùn)動(dòng)設(shè)施都不開放，按照國家的要求是要對(duì)外開放的，我們就去了解情況，他們就說擔(dān)心有治安問題呀，而且開放了設(shè)施耗損也加快。后來我們就提出可以由社區(qū)和學(xué)校共建，通過民間團(tuán)體有序進(jìn)入，進(jìn)行自我管理。羽毛球館那里他開放需要人來管，就低償使用，其它都是免費(fèi)的?！雹?/p>

而深圳市另一個(gè)社區(qū)的人大代表聯(lián)絡(luò)站在推動(dòng)政府回應(yīng)居民訴求上也成效顯著。訪談時(shí)，當(dāng)?shù)氐拇砺?lián)絡(luò)員就多次提到這些年來聯(lián)絡(luò)站為居民辦成的實(shí)事。

“我們這些年來一共辦成了500多件事，天大的事情也有，比如空氣污染的問題，之前附近很多企業(yè)污染很嚴(yán)重，我們就去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)都快倒閉了，我們就提建議讓企業(yè)改遷?！?/p>

①對(duì)一名深圳市人大代表的訪談，2015年2月11日。

②對(duì)一名深圳市人大代表的訪談，2015年2月11日。

“我們附近有個(gè)小學(xué)以前周圍都是綠化帶，家長接小孩沒地方站，我們就組織代表來調(diào)研，寫代表建議，很快就解決了。”

“有一次輔道上的瓷磚脫落，有個(gè)居民去找居委會(huì)，人家不理他，還說脫落還不是因?yàn)槟銈兙用衽獕牡?，后來她來找我眼淚都下來了。我說你怎么不來找我，很快就給她解決了。”

“之前這條路是兩車道，堵車很嚴(yán)重，我后來組織代表早上七點(diǎn)來視察，看看堵車的情況，媒體也報(bào)道代表撐傘考察，后來就擴(kuò)建到雙向六車道了?！雹?/p>

……

對(duì)于一些涉及多個(gè)政府層級(jí)或部門的問題，往往容易出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，使得民眾訴求難以得到回應(yīng)。對(duì)此，深圳市羅湖區(qū)通過舉行“人大代表進(jìn)社區(qū)議事決事”活動(dòng)，邀請(qǐng)市、區(qū)人大代表、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和社區(qū)居民代表共同議事，推動(dòng)問題的解決。如2014年，羅湖區(qū)人大代表王海龍?jiān)诒闭旧鐓^(qū)的代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)接訪時(shí)了解到，北站路路燈被樹木遮擋，到夜晚時(shí)漆黑一片，當(dāng)?shù)鼐用窈芏喽疾桓姨砘丶?，晚上也要結(jié)伴而行，騎自行車路過的居民也很容易摔倒，這對(duì)附近七個(gè)住宅小區(qū)3000多居民的出行帶來了很多的不便。王海龍代表將事情反映給羅湖區(qū)的相關(guān)部門，由于路燈管理屬于市屬職權(quán)，區(qū)城管局只能通過修剪樹木來解決問題，但很快新長出的枝葉就再次遮擋了燈光。為了徹底解決民眾的訴求，北站社區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)舉辦了一次議事決事會(huì)，邀請(qǐng)駐筍崗街道的部分市、區(qū)人大代表、市路燈管理中心負(fù)責(zé)人、區(qū)城管局負(fù)責(zé)人和部分社區(qū)居民代表參加，市、區(qū)人大的部分領(lǐng)導(dǎo)也出席了會(huì)議。與會(huì)人員實(shí)地查看了北站路路燈的情況，并通過議事討論，提出了解決方案：先由區(qū)城管局對(duì)樹木再進(jìn)行一次修剪，再由市路燈管理中心降低燈柱的高度，使燈光低于樹木枝葉茂盛的位置，另外還在一些沒有路燈的路段加建5根路燈，在當(dāng)年6月底前完成工作?！?0〕

（二）推動(dòng)地方政府回應(yīng)特定群體的訴求

深圳市的許多人大代表都通過提出議案、建議等方式為特定群體爭取利益，促使政府回應(yīng)他（她）們的訴求。如一名深圳市人大代表就連續(xù)多年關(guān)注出租車司機(jī)的權(quán)益。為了推動(dòng)政府解決出租車司機(jī)停車難、如廁難、吃飯難的“三難”問題，他連續(xù)多年提出相關(guān)的代表建議，要求政府部門提供固定的場所給司機(jī)停車、吃飯和如廁。然而，問題的解決并非易事。在訪談時(shí)，該代表就談到其中的困難。

一開始問題沒解決，他們?nèi)ハ愀?、廣州這些兄弟城市調(diào)研，說解決辦法是建的士驛站，但是特區(qū)內(nèi)寸土寸金，交委說我們想建，但沒土地、沒資金。我想也沒辦法強(qiáng)求，人家也認(rèn)真幫你調(diào)研了，就沒說不滿意了。后來我連續(xù)幾年提都沒解決，我就急了，我說我五年任期快到了，還沒解決。我就想提詢問案，領(lǐng)導(dǎo)也批了，約好了相關(guān)部門的人過來。后來他們說有的部門以前沒接到你的建議呀，你詢問什么呢。建議都是分配給某個(gè)部門負(fù)責(zé)辦理的，有的部門不一定接到。我們××團(tuán)的團(tuán)長、區(qū)委書記就跟我說，你提詢問也不是想刁難誰，讓誰下不來臺(tái)，這樣吧，你撤銷詢問案，我一定給你解決。后來我就把詢問案給撤了。②

①對(duì)深圳市XX社區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站的一名聯(lián)絡(luò)員的訪談，2015年2月2日。

②對(duì)一名深圳市人大代表的訪談，2015年2月11日。

在這位市人大代表的多次督促下，相關(guān)的政府部門加大了工作力度。據(jù)該代表介紹，區(qū)城管局每次找到一塊可能符合條件的地方，就邀請(qǐng)他過去調(diào)研，看看是否合適。在考察了十來個(gè)地方以后，才找到一個(gè)合適的地方，將一個(gè)自行車綠道上的驛站擴(kuò)建為的士驛站，由專人管理，設(shè)有廁所和小賣部，有食品供應(yīng)，還有臨時(shí)停車位供出租車免費(fèi)停車。不久以后，相關(guān)部門又找到一個(gè)原來是環(huán)衛(wèi)公寓的內(nèi)部食堂，將它變成第二個(gè)的士驛站，讓出租車司機(jī)可以在那里停車和吃飯。①

（三）推動(dòng)地方政府回應(yīng)民眾對(duì)特定公共服務(wù)的訴求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)教育、醫(yī)療等各類公共服務(wù)的需求在不斷地增加，而深圳市的人大代表也努力推動(dòng)當(dāng)?shù)卣块T回應(yīng)民眾在這方面的訴求。如在2005年，深圳市人大預(yù)算審查小組對(duì)市衛(wèi)生局的預(yù)算進(jìn)行抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)，市政府對(duì)醫(yī)院的財(cái)政撥款比例逐年下降，這也是造成“看病貴”的一個(gè)重要原因。在人大的監(jiān)督下，市政府決定增加衛(wèi)生部門的財(cái)政預(yù)算。到2007年時(shí)，市人民醫(yī)院的財(cái)政撥款比例已經(jīng)由最低時(shí)的4.38%增加到11.32%?！?1〕

（四）推動(dòng)地方政府回應(yīng)民眾對(duì)撤回特定政策的訴求

在深圳市，許多人大代表甚至幫助民眾表達(dá)對(duì)特定政策的不滿，成功推動(dòng)政府撤回一些爭議較大的政策，這在全國范圍內(nèi)都是非常少見的。如2013年，深圳市擬在大鵬新區(qū)的壩光片區(qū)建設(shè)燃煤電廠，以解決供電不足的問題。消息在5月份經(jīng)一位市政協(xié)委員的微博傳出，被新聞媒體廣泛報(bào)道后，引發(fā)了較多的社會(huì)爭議。一些能源行業(yè)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，燃煤電廠排放的廢氣廢水對(duì)深圳的空氣、水土、動(dòng)植物系統(tǒng)等都會(huì)構(gòu)成破壞。而根據(jù)《深圳2030城市發(fā)展戰(zhàn)略》，大鵬半島被定位為未來的國際海濱旅游度假區(qū)，因而興建燃煤電廠與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展定位格格不入。此外，當(dāng)?shù)氐脑S多村民也表示反對(duì)這一項(xiàng)目。對(duì)此，市人大代表鄭學(xué)定明確表示：“建設(shè)燃煤電廠不僅不符合深圳東部建設(shè)國際性濱海旅游度假區(qū)的功能定位，也不符合我市節(jié)能減排客觀要求，得不償失！”

盡管相關(guān)部門表示該項(xiàng)目還在前期論證階段，尚未正式動(dòng)工，但不少人大代表對(duì)此仍然感到憂慮。在6月5日世界環(huán)境日，部分人大代表、政協(xié)委員、龍崗區(qū)政府官員以及村民代表冒雨到壩光考察，鄭學(xué)定、肖幼美等市人大代表表示要向有關(guān)部門了解情況，作充分的調(diào)研，必要時(shí)約見相關(guān)部門或在人大會(huì)議上提出詢問。6月28日，鄭學(xué)定等43名市人大代表在代表大會(huì)閉會(huì)期間聯(lián)名提出《關(guān)于撤銷深圳能源濱海電廠項(xiàng)目的建議》。7月12日，又有39名市人大代表分別提交兩份代表建議，反對(duì)興建壩光電廠。反對(duì)該項(xiàng)目的市人大代表達(dá)到82名，占到全體410名市人大代表的五分之一。在深圳市人大代表的施壓下，最終市發(fā)改委在8月底答復(fù)代表建議，正式宣布停止壩光電廠項(xiàng)目在深開展前期工作，另行選址建設(shè)。②

另一個(gè)案例發(fā)生在2014年，在得知深圳市地鐵八號(hào)線可能采用磁懸浮高架軌道敷設(shè)的消息以后，八號(hào)線所經(jīng)過的蓮塘街道有許多居民感到十分不滿，擔(dān)心磁懸浮列車帶來的磁場輻射會(huì)危害他們的身體健康，而高架軌道也會(huì)造成噪音污染。為了抗議磁懸浮高架軌道的興建，蓮塘居民在許多住宅樓的外墻都掛出了大型的反對(duì)標(biāo)語，并且連續(xù)多個(gè)周末都穿著印有反對(duì)口號(hào)的T恤，舉著紙牌上街游行。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門曾組織地鐵集團(tuán)的代表與居民對(duì)話，試圖釋除居民的疑慮，但收效甚微。

市人大代表肖幼美得知此事后，在人大代表的一個(gè)微信群里提出希望到當(dāng)?shù)匾暡?，結(jié)果一下子就有26個(gè)人大代表報(bào)名，包括全國、市和區(qū)的人大代表。在5月31日代表視察當(dāng)天，400多名居民來到街道辦，跟代表們進(jìn)行了對(duì)話。

①對(duì)一名深圳市人大代表的訪談，2015年2月11日。

②深圳43名人大代表聯(lián)名反對(duì)建煤電廠 稱不愿讓PX事件重演（2013年7月3日）. 觀察者網(wǎng). 取自http：//www.guancha.cn/Huanbaozhanlue/2013_07_03_155424.shtml；壩光濱海電廠項(xiàng)目正式叫停（2013年8月8日）. 南方日?qǐng)?bào). 取自http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2013-08/08/content_7214794.htm

當(dāng)時(shí)代表只是想去看看，不知道居民哪里得到了消息，知道代表要來，那天有400多人擠滿了街道辦。后來他們是敞開一條縫讓代表進(jìn)來，全場鼓掌。深圳的居民都很有素質(zhì)，提的問題很有水平，有的說磁懸浮一建房價(jià)大跌，想賣都賣不出去，血本無歸。有的質(zhì)問為何媒體集體失聲，為什么要出動(dòng)防暴警察對(duì)付我們?nèi)罕?。代表回答得也很有水平，他們說我們是來代表你們的，我們不是媒體，不知道為何媒體不報(bào)道，我們也不是政府，不知道政府為何要出動(dòng)防暴警察，但是我們會(huì)幫你們反映問題，你們也不要再上街了。群眾不相信地鐵公司的人，但會(huì)相信代表。①

對(duì)話結(jié)束后，深圳市人大代表提交了《關(guān)于變更地鐵8號(hào)線建設(shè)方案的建議》，并在6月5日約見了相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，聽取他們的報(bào)告，反映居民的訴求?！?2〕6月13日，深圳市地鐵集團(tuán)董事長林茂德在做客《深圳特區(qū)報(bào)》“民生面對(duì)面”欄目時(shí)表示，地鐵八號(hào)線使用輪軌制還是磁懸浮制，會(huì)考慮老百姓的訴求、想法，目前還需繼續(xù)研究。〔23〕6月14日，蓮塘街道的“人大代表進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)也圍繞這一主題進(jìn)行，由駐當(dāng)?shù)卮砺?lián)絡(luò)站的代表集中在蓮塘歲寶廣場接訪民眾。人大代表向居民介紹了5月31日的見面會(huì)以后的工作進(jìn)展，并向現(xiàn)場的居民派發(fā)報(bào)道了地鐵集團(tuán)董事長答復(fù)的報(bào)紙，同時(shí)也繼續(xù)聽取來訪居民的意見，并約定了日后繼續(xù)溝通的形式?！?4〕8月26日，肖幼美代表在參加與市長許勤的早餐會(huì)時(shí)再次詢問市政府對(duì)地鐵八號(hào)線敷設(shè)方式的回應(yīng)。陪同參加早餐會(huì)的市政府副秘書長徐安良當(dāng)場表示：地鐵八號(hào)線采用磁懸浮方式地面敷設(shè)是地鐵集團(tuán)單方面的意愿，市政府并不認(rèn)同。今后采用什么方式，將會(huì)再進(jìn)行研究，并充分咨詢公眾再做決定。〔25〕

通過人大代表與蓮塘居民、政府之間的反復(fù)溝通、對(duì)話，磁懸浮列車所引發(fā)的激烈沖突得到了緩解，許多居民在當(dāng)年的8月中旬已經(jīng)撤下了住宅樓上懸掛的反對(duì)橫幅。〔26〕而居民與地鐵集團(tuán)之間也建立了定期溝通對(duì)話的機(jī)制。②對(duì)此，羅湖區(qū)人大常委會(huì)的一份報(bào)告認(rèn)為，“此次代表在蓮塘的接訪開創(chuàng)了代表直面群眾、化解群體性事件的先河，為人大代表發(fā)揮群眾代言人作用，溝通政府，以法治的思維解決群體性事件積累了經(jīng)驗(yàn)”。③

四、結(jié)論

通過深圳市的案例可以看到，地方人大的代表功能的發(fā)展能夠促進(jìn)民眾各方面訴求的表達(dá)，擴(kuò)大民眾訴求的政策影響力，使得地方政府有更大的壓力進(jìn)行回應(yīng)，從而提高了地方政府的回應(yīng)性。本文的發(fā)現(xiàn)表明，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們應(yīng)該充分發(fā)揮人大代表的橋梁作用：一方面，密切代表與民眾的聯(lián)系，發(fā)揮代表收集、整合社會(huì)上日益多元的訴求的功能；另一方面，強(qiáng)化代表對(duì)政府部門的監(jiān)督、問責(zé)，使得代表能夠通過行使權(quán)利，有力推動(dòng)政府解決人民群眾關(guān)切的各種問題，有效地回應(yīng)民眾的需求；這對(duì)于改善治理水平、提高政府的合法性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧具有重要的意義。

①對(duì)深圳市XX區(qū)人大一名干部的訪談，2015年1月27日。

②對(duì)一名深圳市人大代表的訪談，2015年2月11日。

③深圳市羅湖區(qū)人大常委會(huì). “人大代表進(jìn)社區(qū)”制度化運(yùn)作的工作實(shí)踐與思考。

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