楊立雄 李 晞

提升個(gè)人行動(dòng)能力是促進(jìn)殘疾人生活自立和社會(huì)參與的重要途徑，而輔助器具在提升殘疾人個(gè)人行動(dòng)能力、促進(jìn)社會(huì)參與方面起到了非常重要的作用。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，殘疾人輔助器具救助政策初步形成，在一定程度上緩解了貧困殘疾人的輔助器具需求。但是從總體上看，殘疾人輔助器具存在政策不完善、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全、服務(wù)能力低等問(wèn)題［1］，輔助器具需求遠(yuǎn)未滿(mǎn)足。我國(guó)8500萬(wàn)殘疾人中超過(guò)三分之一有輔助器具需求，而整個(gè)“十二五”期間，全國(guó)殘聯(lián)系統(tǒng)提供的各類(lèi)輔助器具只有600余萬(wàn)件，殘疾人輔助器具配置率不到六分之一［2］。《輔助器具推廣和服務(wù)“十三五”實(shí)施方案》顯示，2015年，在持證的2600萬(wàn)殘疾人中有920萬(wàn)提出輔助器具需求，有758萬(wàn)持證殘疾人和殘疾兒童未得到基本的輔助器具服務(wù)。除此之外，在老齡化和高齡化的背景下，我國(guó)長(zhǎng)期臥床、生活不能自理的老年人已達(dá)到2700 萬(wàn)人，半身不遂的約有70萬(wàn)人，82萬(wàn)老年性癡呆病人中約有24萬(wàn)人長(zhǎng)期臥床，失能老年人的增加導(dǎo)致對(duì)輔助器具需求的快速增長(zhǎng)。［3］這些人群多數(shù)難以通過(guò)社會(huì)救助政策解決其輔助器具需求。在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)背景下，完成“殘疾人輔助器具適配率達(dá)到80%”的目標(biāo)，就需要建立一套完善的輔助器具社會(huì)保障制度［4］，包括面向貧困殘疾群體的輔助器具適配社會(huì)救助政策、面向疾病康復(fù)和工傷康復(fù)群體的輔助器具適配社會(huì)保險(xiǎn)政策，以及面向全體殘疾人的輔助器具適配政策。

我國(guó)殘疾人輔助器具社會(huì)政策起源于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)在實(shí)施殘疾人“三項(xiàng)康復(fù)”工作時(shí)，輔助器具成為“三項(xiàng)康復(fù)”的重要內(nèi)容［5］，隨后又實(shí)施了“長(zhǎng)江新里程”“七彩夢(mèng)行動(dòng)”等項(xiàng)目。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，《工傷保險(xiǎn)條例》頒布后，工傷勞動(dòng)者得到輔助器具的支持；針對(duì)軍人、警察等特定群體，則實(shí)施了國(guó)家保障的輔助器具支持政策。最近幾年，部分地區(qū)開(kāi)始探索針對(duì)全體殘疾人的補(bǔ)貼政策，并取得良好效果。本文對(duì)殘疾人輔助器具政策（包括對(duì)特定群體的輔助器具補(bǔ)助政策和針對(duì)全體殘疾人的輔助器具補(bǔ)貼政策）的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行了簡(jiǎn)單回顧，分析了存在的問(wèn)題，最后提出相關(guān)建議。

1.殘疾人輔助器具政策發(fā)展歷程

1.1 殘疾人輔助器具補(bǔ)貼政策發(fā)展現(xiàn)狀

從發(fā)展趨勢(shì)看，“十三五”期間，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和我國(guó)社會(huì)保障體系的健全，我國(guó)的輔助器具政策將逐步由救助型向福利型轉(zhuǎn)向。2006年，中國(guó)殘聯(lián)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人輔助器具服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出，“推動(dòng)有條件的地區(qū)出臺(tái)殘疾人輔助器具配置的補(bǔ)償和救助政策，逐步納入相關(guān)社會(huì)保障體系，建立起殘疾人輔助器具配置的經(jīng)費(fèi)給付機(jī)制，確保殘疾人輔助器具服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展”，首次將輔助器具政策覆蓋范圍擴(kuò)大到全體殘疾人。但由于沒(méi)有提出具體的措施和明確各部門(mén)的職責(zé)，輔助器具政策進(jìn)展緩慢。2010年，中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)和單位印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“對(duì)重度殘疾人適配基本型輔助器具給予政府補(bǔ)貼”，將對(duì)重度殘疾人適配基本型輔助器具作為提升殘疾人能力的一項(xiàng)舉措。在此文件的指導(dǎo)下，部分地方政府開(kāi)始著手制定普惠型的輔助器具政策?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M(jìn)程規(guī)劃綱要》提出殘疾人輔助器具適配率要達(dá)到80%的目標(biāo)，為此，有條件的地方開(kāi)始對(duì)殘疾人適配基本型輔助器具給予補(bǔ)貼。2017年7月1日起施行的《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》則將輔助器具配置作為殘疾人社區(qū)康復(fù)工作的一部分，要求縣級(jí)政府加大支持力度，進(jìn)一步落實(shí)殘疾人輔助器具政策。

目前，北京、遼寧、上海、江蘇、福建、寧夏等省市區(qū)以及深圳、寧波、濟(jì)南等地制定了輔助器具補(bǔ)貼政策，2018年，還有部分地區(qū)即將出臺(tái)殘疾人輔助器具的補(bǔ)貼政策。下面就北京市、深圳市、江蘇省、福建省和寧波市五個(gè)地區(qū)的殘疾人輔助器具補(bǔ)貼政策進(jìn)行比較分析。深圳市于2010年率先出臺(tái)《深圳市殘疾人輔助器具服務(wù)管理辦法》。2015年，寧波市出臺(tái)了《寧波市殘疾人輔助器具服務(wù)管理辦法》。2016年，北京市出臺(tái)《北京市殘疾人輔助器具服務(wù)管理辦法（試行）》，江蘇省出臺(tái)《江蘇省殘疾人輔助器具適配補(bǔ)貼暫行辦法》。2017年，福建省出臺(tái)《福建省殘疾人基本型輔助器具適配補(bǔ)貼實(shí)施辦法》。比較上述五個(gè)地區(qū)的殘疾人輔助器具政策，其區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.1.1 輔助器具補(bǔ)貼的人群范圍不同。上述幾個(gè)地區(qū)對(duì)補(bǔ)貼人群的限制條件主要有兩個(gè)，即戶(hù)籍和持殘疾人證。但目前我國(guó)殘疾人超過(guò)8500萬(wàn)人中持證殘疾人只有3000多萬(wàn)人，在未持證人的人群中，以老年人、兒童為主。考慮持證因素，五個(gè)地區(qū)的殘疾人補(bǔ)貼范圍有所區(qū)別（見(jiàn)表1）。

1.1.2 輔助器具補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一。上述五個(gè)地區(qū)的補(bǔ)貼分為兩種模式：第一種模式為均一補(bǔ)貼，即符合條件的殘疾人按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，深圳市和江蘇省屬于這種模式；第二種模式為差別補(bǔ)貼，即根據(jù)貧困程度劃分不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，北京、福建和寧波屬于這種模式。前者屬于純粹的社會(huì)福利政策，而后者是將輔助器具社會(huì)救助政策與社會(huì)福利政策相結(jié)合（見(jiàn)表2）。

表1 五個(gè)地區(qū)殘疾人輔助器具補(bǔ)貼人群范圍比較

表2 五個(gè)地區(qū)殘疾人輔助器具補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比較

1.1.3 資金來(lái)源不同。資金來(lái)源從整體上可分為財(cái)政支出和專(zhuān)項(xiàng)保障資金，但各地有所差異。北京市的資金來(lái)源于市級(jí)和區(qū)級(jí)兩級(jí)財(cái)政；深圳市的資金來(lái)源于深圳市福利彩票公益金、市殘疾人就業(yè)保障金和區(qū)殘疾人就業(yè)保障金；江蘇省的資金來(lái)源于各級(jí)財(cái)政和慈善捐助等用于輔助器具適配服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，其中75%用于購(gòu)買(mǎi)輔助器具產(chǎn)品補(bǔ)貼，25%作為開(kāi)展輔助器具適配服務(wù)經(jīng)費(fèi)；福建省的資金來(lái)源于省、市、縣（區(qū)）三級(jí)財(cái)政；寧波市的資金來(lái)源于市、縣（市）區(qū)兩級(jí)殘疾人陽(yáng)光品質(zhì)康復(fù)工程專(zhuān)項(xiàng)資金、康復(fù)工程輔助器具項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

1.1.4 補(bǔ)貼目錄不同。北京市和深圳市將補(bǔ)貼目錄劃分為兩類(lèi)，其中北京市按人群劃為成年殘疾人和殘疾兒童兩類(lèi)并按照輔助器具大小額度進(jìn)行分類(lèi)補(bǔ)貼；深圳市按照輔助器具類(lèi)別建立A類(lèi)和B類(lèi)補(bǔ)貼目錄。江蘇和福建實(shí)行統(tǒng)一的目錄，其中江蘇省制定了《江蘇省殘疾人基本輔助器具目錄》，福建省制定了《殘疾人基本型輔助器具適配補(bǔ)貼目錄》。寧波市參考上海市輔具服務(wù)網(wǎng)，以其每年更新的產(chǎn)品庫(kù)、《殘疾人輔助器具實(shí)用手冊(cè)》及《殘疾人輔助器具適配目錄指南》相關(guān)項(xiàng)目（除爬樓梯機(jī)外）作為目錄制定依據(jù)。

1.2 特定群體輔助器具政策發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家和地方頒布了一系列法令和條例保障傷殘軍人和警察的權(quán)利，其中包括輔助器具權(quán)利?！盾娙藫嵝魞?yōu)待條例》明確規(guī)定，“殘疾軍人需要配置假肢、代步三輪車(chē)等輔助器械，正在服現(xiàn)役的，由軍隊(duì)軍級(jí)以上單位負(fù)責(zé)解決；退出現(xiàn)役的，由省級(jí)人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)解決”。2013年，民政部、中國(guó)殘聯(lián)就殘疾軍人待遇問(wèn)題下發(fā)《關(guān)于殘疾軍人享受社會(huì)殘疾人待遇有關(guān)問(wèn)題的通知》，同年，民政部就殘疾軍人的輔助器具配備專(zhuān)門(mén)制定《殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置暫行辦法》，明確了殘疾軍人配置康復(fù)輔助器具資金的籌資渠道。另外，對(duì)于民兵預(yù)備役人員，根據(jù)《執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)民兵預(yù)備役人員撫恤優(yōu)待辦法》，由于其執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)致殘并不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》適用范圍的，按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》有關(guān)規(guī)定評(píng)定殘疾等級(jí)，并享受相關(guān)待遇。同時(shí)，國(guó)家對(duì)某些特殊傷殘軍人給予免費(fèi)配置輔助器具。如為1949年前入伍、現(xiàn)在鄉(xiāng)的1至5級(jí)殘疾軍人配發(fā)小腿假肢、前臂假肢、病理鞋等康復(fù)輔助器具，為1949年前入伍、有聽(tīng)力障礙的在鄉(xiāng)殘疾軍人配發(fā)助聽(tīng)器。中央財(cái)政為此下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.99億元，惠及4.6萬(wàn)名殘疾軍人。除此之外，2016年民政部還對(duì)傷殘人民警察可享受的輔助器具待遇進(jìn)行了規(guī)定，在《關(guān)于傷殘人民警察享受社會(huì)殘疾人待遇的有關(guān)問(wèn)題的通知》（民發(fā)〔2016〕125號(hào)）中，規(guī)定惠及特定殘疾人的政策待遇（如安裝假肢、配發(fā)輪椅車(chē)等），按照有關(guān)身體殘疾的特殊要求，符合條件的傷殘人民警察應(yīng)予享受。

基于民政部《殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置暫行辦法》（民發(fā)〔2013〕15號(hào)），重慶、廣東、湖北、湖南、山東、上海、新疆、云南、吉林、遼寧、山西、四川、天津等十三個(gè)省市區(qū)出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐膶?shí)施辦法。對(duì)8個(gè)省市區(qū)的輔助器具配置政策進(jìn)行比較（詳見(jiàn)表3），殘疾軍人、傷殘人民警察和傷殘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的輔助器具配置資金來(lái)源不同，其中， 殘疾軍人的輔助器具配置資金多由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，傷殘人民警察和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的費(fèi)用則由其所在單位承擔(dān)。新疆的籌集渠道呈現(xiàn)明顯的多元化特征，包括省級(jí)財(cái)政、福利彩票公益金、社會(huì)捐助和慈善公益金。

表3 部分省市區(qū)殘疾軍人輔助器具配置比較

續(xù)表

雖然大部分省市的殘疾軍人輔助器具配置標(biāo)準(zhǔn)差距不大，但是由于地域的不同，使得輔助器具待遇存在差別。以《殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置目錄》為例，民政部的目錄共列了96項(xiàng)，包括：假肢30項(xiàng)、矯形器40項(xiàng)、移動(dòng)輔助器具12項(xiàng)、生活自理類(lèi)輔助器具7項(xiàng)、信息交流輔助器具4項(xiàng)、其他輔助器具3項(xiàng)，但是部分省市的目錄卻大大縮水（見(jiàn)表4）。

表4 民政部、山東、湖北輔助器具配置目錄對(duì)比

2.殘疾人輔助器具政策有待改進(jìn)的方面

2.1 輔助器具政策建設(shè)相對(duì)滯后

殘疾人輔助器具社會(huì)救助政策的目標(biāo)在于保障貧困群體的基本輔助器具配置，具有受益面窄、保障面低的特點(diǎn)。要在短短的三年時(shí)間內(nèi)完成殘疾人輔助器具適配率80%的目標(biāo)，還需要社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和商業(yè)性保障同時(shí)發(fā)力。目前我國(guó)的輔助器具還未形成體系，以貧困殘疾群體為保障對(duì)象的救助政策已實(shí)踐多年，但是補(bǔ)貼政策仍然只在少數(shù)省市區(qū)實(shí)施，社會(huì)保險(xiǎn)也只對(duì)工傷者進(jìn)行保障。

造成政策建設(shè)滯后的原因是多方面的：首先，對(duì)殘疾人輔助器具政策的認(rèn)識(shí)不到位。殘疾人輔助器具是提升殘疾人獨(dú)立生活能力，參與社會(huì)的重要渠道，但在殘疾人基本生活、醫(yī)療康復(fù)保障不充分的前提下，政策制定者還未把輔助器具政策列入議事日程。其次，從中央到地方未能準(zhǔn)確地掌握有輔助器具需求的殘疾人狀況?，F(xiàn)有的殘疾人統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)限于持證殘疾人，而非持證殘疾人的數(shù)據(jù)還未能做到精準(zhǔn)掌握。另外，輔助器具的適配具有很強(qiáng)的個(gè)性化，不同殘疾類(lèi)型和殘疾等級(jí)所需要的輔助器具類(lèi)型和價(jià)格上存在較大差異，因而難以對(duì)殘疾人輔助器具福利制度進(jìn)行費(fèi)用估算。最后，輔助器具的配置是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅要求輔助器具制造業(yè)能滿(mǎn)足殘疾人的需求，更為重要的是建立一支專(zhuān)業(yè)化的輔助器具適配隊(duì)伍，而適配又涉及功能評(píng)估、制定適配方案、康復(fù)輔助器具配置、適應(yīng)性訓(xùn)練及調(diào)整、跟蹤隨訪等一系列過(guò)程，每個(gè)過(guò)程又需要配備專(zhuān)業(yè)人員，適配人才的缺失是我國(guó)多數(shù)地區(qū)存在的問(wèn)題。

2.2 輔助器具政策有待整合

目前，我國(guó)輔助器具補(bǔ)貼政策主要由針對(duì)貧困人口的輔助器具救助政策、針對(duì)普通殘疾人的輔助器具政策和針對(duì)特定群體的輔助器具政策組成。除此之外，在工傷保險(xiǎn)中還制定了較為詳細(xì)的輔助器具配置政策。上述政策涉及多個(gè)管理部門(mén)，包括殘聯(lián)、民政、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)計(jì)委等，但其相互獨(dú)立，缺乏有效的整合。

2.2.1 特定群體輔助器具政策與普通殘疾人輔助器具政策缺乏銜接。主要表現(xiàn)為：（1）籌資方式不同。工傷保險(xiǎn)輔助器具的配置由雇用單位繳費(fèi)形成的工傷保險(xiǎn)基金支付，殘疾軍人輔助器具的配置由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，普通殘疾人的輔助器具的配置由國(guó)家財(cái)政和個(gè)人共同承擔(dān)。（2）性質(zhì)不同。工傷保險(xiǎn)的輔助器具配置是一種補(bǔ)償性的保險(xiǎn)制度，殘疾軍人的輔助器具配置和針對(duì)普通殘疾人的輔助器具政策則是保障殘疾人社會(huì)權(quán)益的基本福利制度。（3）保障水平不同。工傷保險(xiǎn)的輔助器具保障水平由工傷保險(xiǎn)基金支出水平?jīng)Q定，殘疾軍人的輔助器具保障水平由國(guó)家財(cái)政水平?jīng)Q定，針對(duì)普通殘疾人的輔助器具保障水平則由國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生活水平等因素決定，因而三者的保障水平存在較大差距。（4）評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不一。殘疾軍人致殘等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)由重至輕分為1至10級(jí)，而中國(guó)殘聯(lián)制定的《殘疾人實(shí)用評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（試用）》將殘疾劃分為1至4級(jí)，其中一、二級(jí)為重度殘疾人，三、四級(jí)為輕度殘疾人。因此，兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法對(duì)接，導(dǎo)致殘疾軍人在享受普通殘疾人的福利政策時(shí)無(wú)法操作，引起傷殘軍人及家屬的不滿(mǎn)。

2.2.2 輔助器具補(bǔ)貼政策與輔助器具救助政策的關(guān)系還未理順。輔助器具補(bǔ)貼政策和輔助器具社會(huì)救助政策是針對(duì)兩類(lèi)不同殘疾群體制定的不同層次的社會(huì)保障制度。后者以貧困為前提條件，以滿(mǎn)足貧困殘疾人基本輔助器具需求為目的；前者不以家計(jì)調(diào)查為前提條件，以提升殘疾人福祉為目的。目前，多數(shù)地區(qū)只建立起輔助器具社會(huì)救助政策，而未建立輔助器具補(bǔ)貼政策，因此兩者之間的沖突并未顯性化。但是從已建立輔助器具福利制度的五個(gè)地區(qū)看，這一問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。上述五個(gè)地區(qū)的制度在處理兩者的關(guān)系時(shí)分為兩種形式：北京、寧波、福建三地將社會(huì)救助制度融入社會(huì)福利制度之中，即“一個(gè)制度，兩種人群，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”；深圳市的補(bǔ)貼政策未提及貧困殘疾人，實(shí)行了“一個(gè)制度，兩種人群，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”；江蘇的補(bǔ)貼制度所保障的人群（低保家庭殘疾人、農(nóng)村建檔立卡低收入戶(hù)殘疾人、14歲以下殘疾兒童、就業(yè)年齡段無(wú)業(yè)無(wú)固定收入的殘疾人）與社會(huì)救助保障對(duì)象基本一致，因而更類(lèi)似于一種輔助器具救助制度。

2.2.3 輔助器具政策的內(nèi)部關(guān)系尚未理順。如江蘇省規(guī)定就業(yè)年齡段無(wú)業(yè)無(wú)固定收入的殘疾人符合補(bǔ)貼條件，這給就業(yè)年齡段有業(yè)有固定收入的殘疾人造成負(fù)面影響。事實(shí)上，貧困人群中有很大一部分人有固定工作，也有固定收入，但是其收入?yún)s無(wú)法使其脫離貧困。這部分人被稱(chēng)為工作貧困（working poor）。在福利國(guó)家中，他們通常由雇用者負(fù)擔(dān)輔助器具支出（政府給予雇用者補(bǔ)貼），或者由殘疾人就業(yè)專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目支付輔助器具費(fèi)用。而在我國(guó)，還未建立類(lèi)似的福利制度。他們中的部分群體屬于貧困邊緣的非低保戶(hù)，其雖有固定收入，但卻難以支付輔助器具適配支出，這很大程度上與積極福利理念背道而馳。

3 殘疾人輔助器具政策改進(jìn)建議

輔助器具的重要性被越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，國(guó)家把輔助器具產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)支點(diǎn)，殘聯(lián)把推廣適配輔助器具作為工作的一個(gè)抓手，殘疾人、老年人把輔助器具作為提升自理能力的工具。為此，國(guó)家制定輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展和殘疾人輔助器具適配率兩個(gè)目標(biāo)，要達(dá)到這兩個(gè)目標(biāo)，需要建立普惠性的輔助器具社會(huì)保障政策［6］［7］。為此需要從資金來(lái)源、制度頂層設(shè)計(jì)等方面入手，待制度運(yùn)行一段時(shí)間后，再逐步完善輔助器具福利制度。

3.1 完善輔助器具補(bǔ)貼政策的籌資機(jī)制

3.1.1 強(qiáng)化政府作用，進(jìn)一步促進(jìn)輔助器具籌資的多元化。第一，需強(qiáng)化政府財(cái)政作用。殘疾人輔助器具具有一定的公益性，建立普適性的輔助器具政策，不應(yīng)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，需要政府從財(cái)政上給予大力支持。第二，需加大彩票公益金的支持力度。中央財(cái)政的彩票公益金是輔助器具籌資的主要渠道，但目前彩票公益金用于助殘的比例偏低。2015年，中央財(cái)政安排彩票公益金支出572億元，而殘疾人事業(yè)的費(fèi)用約19億元，占中央財(cái)政的彩票公益金總支出的3.3%。可見(jiàn)，用于殘疾人事業(yè)的彩票公益金仍有較大的提升空間。第三，需進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)力量的作用。目前我國(guó)殘疾人輔助器具的資金來(lái)源是彩票公益金，但其難以滿(mǎn)足眾多殘疾人的需求。因此需鼓勵(lì)輔助器具供應(yīng)商、輔助器具服務(wù)機(jī)構(gòu)、慈善基金等機(jī)構(gòu)出資建立輔助器具補(bǔ)貼基金，用于殘疾人輔助器具研發(fā)、適配等。

3.1.2 建立輔助器具補(bǔ)貼的中央與地方分擔(dān)機(jī)制。目前，我國(guó)殘疾人呈現(xiàn)非均衡分布，各地區(qū)在殘疾人數(shù)、建檔立卡人數(shù)和人均財(cái)政收入等方面存在較大差異，因此需建立中央與地方分擔(dān)機(jī)制，明確中央與地方的分擔(dān)比例。除此之外，地方也需建立財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，具體可借鑒福建省的做法，即建立省級(jí)財(cái)政對(duì)市、縣（區(qū)）的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，共分為三個(gè)檔次進(jìn)行補(bǔ)貼：第一檔，補(bǔ)助80%，共有46個(gè)縣和3個(gè)區(qū)；第二檔，補(bǔ)助60%；第三檔，補(bǔ)助40%（見(jiàn)表 5）。

表5 福建省對(duì)市、縣（區(qū)）分檔補(bǔ)助比例

3.2 加強(qiáng)輔助器具政策的頂層設(shè)計(jì)

3.2.1 逐步建立輔助器具補(bǔ)貼制度。在制度建立初期，保障對(duì)象以持證貧困殘疾人、持證重度殘疾人、0—14歲殘疾兒童為主；經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行后，按殘疾類(lèi)型逐步將持證輕度殘疾人納入保障范圍；等制度成熟后，凡經(jīng)過(guò)評(píng)估有輔助器具需求的殘疾人（包括未持證的殘疾人）均可納入保障范圍。

3.2.2 建立重點(diǎn)輔助器具清單。參考世界衛(wèi)生組織（WHO）的《世界衛(wèi)生組織重點(diǎn)輔助器具清單》，組織專(zhuān)家制定符合我國(guó)國(guó)情的重點(diǎn)輔助器具清單。制定輔助器具清單時(shí)，應(yīng)遵循基本保障原則和專(zhuān)家評(píng)審原則，建立中央殘疾人輔助器具目錄組織機(jī)構(gòu)，明確殘疾人輔助器具清單制定程序，按照準(zhǔn)備、評(píng)審和發(fā)布三個(gè)階段制定。準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)是組建領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)、建立評(píng)審專(zhuān)家?guī)?、建立評(píng)審基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、制定調(diào)整工作方案等工作。評(píng)審階段的任務(wù)涉及確定備選名單、遴選專(zhuān)家投票、確定調(diào)入調(diào)出名單、領(lǐng)導(dǎo)小組審議等。通過(guò)后，正式印發(fā)《重點(diǎn)輔助器具清單》。同時(shí)，每?jī)赡甑饺陮?duì)重點(diǎn)輔助器具清單進(jìn)行修訂，修訂的范圍包括輔助器具種類(lèi)和指導(dǎo)價(jià)格。

3.2.3 建立輔助器具責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。合理設(shè)立輔助器具補(bǔ)貼的起付線、封頂線和共付機(jī)制，提高輔助器具補(bǔ)貼資金的使用效率。建議在制度建立之初，實(shí)行共付機(jī)制，但政府承擔(dān)的比例不宜低于50%；經(jīng)過(guò)一段時(shí)間運(yùn)行后，逐步提高政府承擔(dān)的比例，降低個(gè)人承擔(dān)的比例，甚至取消個(gè)人承擔(dān)的比例。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，初期可采取三種手段共用，待制度運(yùn)行一段時(shí)間后，可以降低甚至取消起付線，并適當(dāng)提高政府補(bǔ)貼比例，降低個(gè)人負(fù)擔(dān)比例。待制度成熟后，可以固定共付比例，并提高封頂線。

3.3 改進(jìn)相關(guān)政策，改革管理體制

3.3.1 整合三個(gè)目錄。目前殘疾人輔助器具保障范圍呈現(xiàn)一定差別，造成殘疾群體保障水平的不合理。以北京市為例，從表6可以看出，北京市殘疾人輔助器具補(bǔ)貼目錄已超過(guò)了工傷保險(xiǎn)輔助器具目錄和軍人輔助器具配置目錄。因此，一方面要嚴(yán)格限制各地在參考民政部制定的殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置目錄時(shí)的刪減行為，另一方面也需要各地在制定殘疾人輔助器具補(bǔ)貼目錄時(shí)不宜放得過(guò)寬。

表6 三類(lèi)輔助器具目錄比較

3.3.2 做好殘疾等級(jí)的對(duì)接工作。目前，軍人殘疾評(píng)定依據(jù)民政部印發(fā)的《軍人殘疾等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》將現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公（含職業(yè)?。┲職埖燃?jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)由重至輕分為1至10級(jí)；工傷保險(xiǎn)的殘疾等級(jí)評(píng)定依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《勞動(dòng)能力鑒定 職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》，將工傷致殘者按勞動(dòng)功能障礙分為十個(gè)傷殘等級(jí)；而殘疾人證則依據(jù)《中國(guó)殘疾人實(shí)用評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》將殘疾等級(jí)劃分一到四個(gè)等級(jí)。但輔助器具補(bǔ)貼政策主要依據(jù)《中國(guó)殘疾人實(shí)用評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》的殘疾等級(jí)劃分，在實(shí)施過(guò)程中很難與各類(lèi)殘疾等級(jí)進(jìn)行對(duì)應(yīng)。為此需要中國(guó)殘聯(lián)、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、軍委等相關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，組成專(zhuān)門(mén)工作組，對(duì)殘疾等級(jí)的劃分進(jìn)行對(duì)接。

3.3.3 理順輔助器具補(bǔ)貼制度與救助制度的關(guān)系。目前，殘疾人輔助器具救助制度已逐步定型，但是隨著輔助器具補(bǔ)貼制度的建立，兩種制度之間的沖突開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)前面的分析，在建立殘疾人輔助器具補(bǔ)貼制度之后，宜將輔助器具救助制度納入其中，實(shí)行“兩類(lèi)人群，兩種標(biāo)準(zhǔn)，一種制度”，即在輔助器具補(bǔ)貼制度中針對(duì)貧困殘疾人提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（直至全免）。

3.3.4 改革管理體制。首先要打破部門(mén)分割狀態(tài)，統(tǒng)一各部門(mén)的殘疾和殘疾人信息；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)殘聯(lián)、人社、民政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)，便于殘疾人就近接受服務(wù)；建立統(tǒng)一的輔助器具研發(fā)與服務(wù)中心，整合各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)資源，集中研發(fā)，避免重復(fù)投入。其次要合理利用現(xiàn)有資源，采用購(gòu)、租并重的方式為殘疾人提供輔助器具適配與服務(wù)。殘疾人輔助器具適配可以根據(jù)殘疾人的具體情況，采用購(gòu)買(mǎi)、租賃等多種方式，滿(mǎn)足不同程度殘疾類(lèi)型的需要。政府部門(mén)與輔助器具供應(yīng)商或經(jīng)銷(xiāo)商合作，由政府出資長(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)輔助器具或者政府向輔助器具供應(yīng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)短期租賃服務(wù)等，一方面滿(mǎn)足殘疾人對(duì)輔助器具多樣化的需求，另一方面有利于提高輔助器具和資金的利用效率。

3.3.5 將輔助器具納入社會(huì)保險(xiǎn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，除建立殘疾人輔助器具補(bǔ)貼制度之外，還應(yīng)將輔助器具納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍（主要納入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)）［8］，如德國(guó)根據(jù)補(bǔ)貼優(yōu)先級(jí)將輔助器具依次納入養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)中[9]。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)逐步將輔助器具配置及服務(wù)納入不同的社會(huì)保險(xiǎn)體系，如因疾病導(dǎo)致的暫時(shí)或永久性殘疾，其輔助器具配置費(fèi)用由基本醫(yī)療保險(xiǎn)予以保障；因工傷導(dǎo)致的傷殘，其輔助器具配置費(fèi)用由工傷保險(xiǎn)基金予以支付；在接受長(zhǎng)期護(hù)理和照顧服務(wù)中需要配置的輔助器具，則由長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金予以解決。目前國(guó)家已在多個(gè)文件中明確表示對(duì)這一舉措的支持，如《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置目錄》《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》《關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見(jiàn)》《基本醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)輔助器具目錄》。所以，殘疾人輔助器具納入社會(huì)保險(xiǎn)將成為未來(lái)發(fā)展的必然走向。

結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)基本建立了殘疾人輔助器具社會(huì)救助體系，解決了大多數(shù)貧困殘疾人和建檔立卡殘疾人對(duì)輔助器具的需求，但是，輔助器具社會(huì)救助政策的覆蓋范圍較小，尚未滿(mǎn)足絕大部分殘疾人對(duì)輔助器具的需求。因此，建立面向全體殘疾人需求的輔助器具政策成為當(dāng)前急需推進(jìn)的工作。目前，部分地區(qū)已開(kāi)始探索輔助器具補(bǔ)貼政策，比較各地的制度，發(fā)現(xiàn)在補(bǔ)貼人群、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼目錄、資金來(lái)源等方面存在較大差異;而且隨著補(bǔ)貼政策的實(shí)施，它與社會(huì)救助政策、工傷保險(xiǎn)政策、軍人社會(huì)保障政策等會(huì)發(fā)生不同程度的沖突。因此，需要在制度設(shè)計(jì)、籌資渠道、評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行整合和統(tǒng)籌，更大程度上滿(mǎn)足殘疾人對(duì)輔助器具的需求。同時(shí)，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，殘疾人輔助器具政策需要在社會(huì)保險(xiǎn)方面取得進(jìn)一步突破，從而減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升輔助器具適配水平。

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