徐 爽

前言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代?！边@是對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史階段的科學(xué)論斷。新時(shí)代下，我國(guó)殘疾人福利事業(yè)開啟了新征程，從理念、政策到法律保障都經(jīng)歷著深刻的變化。由福利發(fā)展為權(quán)利，國(guó)家保障殘疾人的福利權(quán)，提升殘疾人生活質(zhì)量，滿足社會(huì)發(fā)展需求，確保社會(huì)公平正義[1]。

1.殘疾人享有福利權(quán)，是殘疾人權(quán)益保障的趨勢(shì)

福利不是一種“憐憫”，更不是一種“恩賜”。在現(xiàn)代國(guó)家中，社會(huì)成員的生存和生活受到來自各方面激烈競(jìng)爭(zhēng)的壓力，處于某種“不安全”狀態(tài)。為保障其基本生活的安穩(wěn)、消除生存之虞的威脅，社會(huì)成員需要獲得國(guó)家和社會(huì)提供的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面的幫助和支持，這些幫助和支持就構(gòu)成了福利的主要內(nèi)容。現(xiàn)代國(guó)家把公民福利納入其權(quán)利保障的范圍內(nèi)，福利成為每一個(gè)公民以其公民身份即可向國(guó)家主張的權(quán)利，而得到尊重、保障和促進(jìn)。以至于誰的福利權(quán)利如果沒有得到尊重，就可以正當(dāng)?shù)財(cái)嘌运蛩龥]有被當(dāng)作平等的公民加以對(duì)待[2]。

福利從早期的由國(guó)家提供的政策性支持和扶助，發(fā)展為一項(xiàng)權(quán)利，其實(shí)質(zhì)反映了國(guó)家與個(gè)人之間的新型關(guān)系，即，國(guó)家不再扮演過去的“消極守夜人”角色，而是積極作為，通過提供物資經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)等方式，支持社會(huì)成員的基本生活，并且著重扶助社會(huì)群體中的弱勢(shì)者，補(bǔ)齊不足，縮小社會(huì)分化中各個(gè)層級(jí)間的差距，以構(gòu)造一個(gè)平等而正義的社會(huì)。福利權(quán)的興起與發(fā)展，無論對(duì)國(guó)家還是對(duì)受益者個(gè)人來說，都是社會(huì)文明程度提高的表現(xiàn)。

在享有福利權(quán)的主體中，殘疾人作為特別困難的群體，也就是羅爾斯在《正義論》中所講“最少受益者”，理應(yīng)得到國(guó)家特別關(guān)注和保護(hù)。因?yàn)樗麄兊纳婧蜕钐幱谏鐣?huì)邊緣，福利權(quán)對(duì)于他們而言，其意義較之健全人，更為重要和迫切。我國(guó)現(xiàn)行憲法第四十五條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！瓏?guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！痹谠摋l第一款中，“疾病”指經(jīng)醫(yī)務(wù)部門診斷由于患有某種疾病而部分或完全喪失勞動(dòng)能力，而“喪失勞動(dòng)能力”則是指年老體弱，身體患病或因傷、殘等各種情況造成的部分勞動(dòng)能力喪失[3]。這些情況都與殘疾密切相關(guān)，憲法莊嚴(yán)承諾，國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)以保證出現(xiàn)前述困難的社會(huì)成員能獲得物質(zhì)幫助。在第三款中，憲法更是明確規(guī)定“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。這為殘疾人享有福利權(quán)提供了直接的憲法依據(jù)。殘疾人是享有福利權(quán)的主體；與之相對(duì)應(yīng)的，國(guó)家和社會(huì)賦有保障殘疾人福利權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。

2.新時(shí)代，殘疾人福利權(quán)理念和內(nèi)容的更新

“福利權(quán)”作為一項(xiàng)權(quán)利，其中“福利”代表福利權(quán)指向的內(nèi)容，“權(quán)利”表明福利權(quán)的權(quán)利屬性[4]。隨著時(shí)代不斷進(jìn)步，福利權(quán)的內(nèi)容經(jīng)歷了從“狹義福利”到“廣義福利”即“大福利”的過程。

2.1 我國(guó)殘疾人福利權(quán)保障的時(shí)代變遷

狹義的福利概念，通常是指國(guó)家和社會(huì)為增進(jìn)與完善社會(huì)成員尤其是困難者的基本生活而實(shí)施的一種社會(huì)制度，旨在通過提供資金和服務(wù)，保證社會(huì)成員最低限度的生活水平。我國(guó)長(zhǎng)期以來，一直對(duì)殘疾人群體提供維持其基本生活的福利保障。李克強(qiáng)總理曾指出：“殘疾人是困難群體中的困難群體，是短板中的短板。既然有短板，就要補(bǔ)上，而且要優(yōu)先補(bǔ)上?！庇纱耍瑥母＠麢?quán)的享有來看，殘疾人應(yīng)當(dāng)“優(yōu)先補(bǔ)上”，保障其基本生活水準(zhǔn)。

不僅如此，從福利權(quán)所包含的內(nèi)容來看，殘疾人的福利權(quán)從“狹義”不斷擴(kuò)展到“廣義”。在我國(guó)，福利權(quán)過去普遍被界定為“社會(huì)保障權(quán)下的一項(xiàng)子權(quán)利”[5]，大多數(shù)學(xué)者通常認(rèn)為福利屬于社會(huì)保障的一部分，也就是說，社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利以及殘疾軍人和傷殘警察的撫恤優(yōu)待等。然而，在國(guó)際社會(huì)，尤其是福利制度最早興起的德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，情況恰恰相反。福利權(quán)被認(rèn)為是“比社會(huì)保障權(quán)更為含義寬泛的一種權(quán)利”[6]，其內(nèi)容涵蓋國(guó)家和社會(huì)為保障社會(huì)成員享有適足的生活水準(zhǔn)和發(fā)展機(jī)會(huì)而提供的各種資金補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)。即是說，以保證人有尊嚴(yán)的生活為目的，一切與社會(huì)保障和公共服務(wù)制度相關(guān)聯(lián)的物質(zhì)、文化生活幫助和“好處”都被納入福利權(quán)的范疇。這其實(shí)是一個(gè)內(nèi)容相當(dāng)豐富的廣義的福利概念，也就是通常所稱的“大福利”概念。

我國(guó)在改革開放以前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和殘疾人福利理念滯后，針對(duì)殘疾人的福利主要集中于福利企業(yè)的生產(chǎn)指導(dǎo)和傷殘軍人的優(yōu)待，受益群體人數(shù)少、保障程度低。改革開放以后，以1988年殘疾人聯(lián)合會(huì)成立為標(biāo)志，殘疾人福利工作逐漸發(fā)展起來。這一時(shí)期的殘疾人政策以人道主義思想為主，以殘疾人自立為目標(biāo)，通過一系列傾斜性配置制度對(duì)殘疾人發(fā)揮庇護(hù)作用。政策內(nèi)容囊括了特殊教育、康復(fù)、就業(yè)、福利行政和權(quán)益保障等方面。隨著《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》等一系列法律法規(guī)的頒布，殘疾人權(quán)益保障逐步獲得了穩(wěn)定可靠的制度化支撐。

隨著改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，我國(guó)逐步具備了足夠的國(guó)力來建設(shè)高水平的社會(huì)福利制度。2007年，國(guó)家提出將推進(jìn)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”升級(jí)。城鄉(xiāng)居民共享、地區(qū)差異縮小且覆蓋范圍廣的適度普惠型社會(huì)福利制度正是保障殘疾人福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要平臺(tái)。借助這樣的社會(huì)福利制度，殘疾人群體可從中優(yōu)先享有福利權(quán)的特殊保護(hù)，平等、充分地參與和融入社會(huì)生活，將自身發(fā)展融入并促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)程中，謀求共同發(fā)展。

2008年，我國(guó)批準(zhǔn)加入《殘疾人權(quán)利公約》后，殘疾人事業(yè)再次邁進(jìn)新的歷史階段。這一年，《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》以最高規(guī)格的文件形式對(duì)殘疾人事業(yè)作出總體部署，要求“健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)，……努力使殘疾人同全國(guó)人民一道向著更高水平的小康社會(huì)邁進(jìn)”。其中，“社會(huì)保障”和“公共服務(wù)”兩個(gè)體系的建設(shè)，對(duì)接了國(guó)際通行的“大福利”觀，標(biāo)志著我國(guó)殘疾人福利權(quán)的內(nèi)涵得到大幅擴(kuò)展。

以1988和2008兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為標(biāo)志，我國(guó)殘疾人福利事業(yè)從理念到政策、再到制度建設(shè)，不斷實(shí)現(xiàn)“躍遷式”發(fā)展。這一歷史進(jìn)程絕非孤立，它正是以整體的社會(huì)福利事業(yè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，同時(shí)，也是與整體的社會(huì)福利事業(yè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相同步的。

2.2 殘疾人福利權(quán)內(nèi)容的跨度：從民生保障到積極福利

福利權(quán)保障從理念到政策隨時(shí)代進(jìn)步而不斷更新，與之對(duì)應(yīng)的殘疾人福利內(nèi)容大為拓展，覆蓋了從基本生活水準(zhǔn)到個(gè)人發(fā)展的最大可能性。一方面，增強(qiáng)人自身的生存能力來面對(duì)和解決各種風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，支持殘疾人自我實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。

首先，根據(jù)《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，2012年農(nóng)村地區(qū)仍有2000萬以上的貧困殘疾人；到2015年，588萬農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困，這意味著，目前我國(guó)還有1400多萬農(nóng)村貧困殘疾人。由于殘疾影響、受教育程度偏低、缺乏技能、機(jī)會(huì)不均等、扶貧資金投入不足等原因，農(nóng)村殘疾人和貧困人口這兩個(gè)群體存在高度重合的現(xiàn)象。他們迫切需要從福利權(quán)中受益的內(nèi)容，正是傳統(tǒng)福利中的扶貧和救助部分。按照《貧困殘疾人脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》的部署，農(nóng)村符合條件的殘疾人應(yīng)全部納入最低生活保障，農(nóng)村殘疾人按規(guī)定參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。截至2015年，我國(guó)城鄉(xiāng)1088.5萬殘疾人被納入最低生活保障范圍[7]；2016年，城鄉(xiāng)殘疾居民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)到79.0%以上，其中代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例達(dá)到92.5%。領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)達(dá)到936.1萬人[8]。從2015年起，有517.7萬和440.1萬城鄉(xiāng)殘疾人分別享受了貧困殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。

從福利所涵蓋的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、兩項(xiàng)補(bǔ)貼、養(yǎng)老金以及保險(xiǎn)費(fèi)代繳等內(nèi)容看，殘疾人所享有的這部分福利權(quán)就是要保障殘疾人及其家庭不愁吃、不愁穿，過上不失去尊嚴(yán)的生活，重點(diǎn)放在消除貧困、維持生存上，可以說是一種生存型福利。生存型福利為殘疾人群體編織了一張基本生活的安全網(wǎng)，真正兜住民生底線。

其次，在新時(shí)代下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”?！叭找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”已經(jīng)不能準(zhǔn)確地反映民眾的主要訴求了。因?yàn)?，“物質(zhì)”已相對(duì)豐富，而民眾對(duì)社會(huì)“文化”生活的期望也大大提升。由此，福利權(quán)包含的內(nèi)容也變得更加豐富，繼而傳導(dǎo)到殘疾人福利權(quán)，除了前述維持基本生活、扶貧濟(jì)困的生存型福利部分，還有支持鼓勵(lì)殘疾人積極參與公共活動(dòng)、融入社會(huì)主流的發(fā)展型福利[9]部分，包括保障殘疾人免費(fèi)乘坐市內(nèi)交通工具，無障礙地使用圖書館、文化館、紀(jì)念館、體育場(chǎng)館、社區(qū)健身器材等公共文化場(chǎng)所和設(shè)施，參與各種體育、文化、娛樂活動(dòng)等。發(fā)展型福利所提供的，正是成就殘疾人自信自強(qiáng)，不斷完善自我、追求理想的條件和手段。

殘疾人福利權(quán)覆蓋的跨度從“生存”到“發(fā)展”。如此，這樣一個(gè)具有足夠包容度的“大福利權(quán)”既是維護(hù)殘疾人個(gè)人社會(huì)性生存所必需的基本權(quán)利；又具有向上提升的各種可能，將殘疾人視為人的多樣性的一部分和人類的一分子，提供其平等、充分融入社會(huì)生活的便利條件，最終服務(wù)于人與社會(huì)發(fā)展的最高目標(biāo)。

3.《意見》和《規(guī)劃》勾畫出殘疾人福利新政策

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》第十一章（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）這兩個(gè)綱領(lǐng)性文件為新時(shí)代下殘疾人福利工作的發(fā)展描繪了清晰藍(lán)圖，也為殘疾人享有的“大福利權(quán)”勾畫出完整邊界。

《意見》提出的“兩個(gè)體系”建設(shè)是對(duì)殘疾人福利工作提出的總體要求，使殘疾人生存、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況得到改善。而《規(guī)劃》明確宣示了政府的義務(wù)，指出“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)?！薄兑?guī)劃》在劃分出的公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等八個(gè)領(lǐng)域中，專門為殘疾人服務(wù)單辟一個(gè)領(lǐng)域，列出適合殘疾人特殊需求的基本公共服務(wù)，創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境，讓殘疾人安居樂業(yè)。對(duì)此，《規(guī)劃》細(xì)化了10個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，包括：兩項(xiàng)補(bǔ)貼、無業(yè)重度殘疾人最低生活保障、殘疾人基本社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)資助和保險(xiǎn)待遇、殘疾人基本住房保障、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)、殘疾人康復(fù)、殘疾人教育、殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)、殘疾人文化體育、無障礙環(huán)境支持。這份由政府提供的公共服務(wù)清單對(duì)應(yīng)的，正是殘疾人能享有的種種福利權(quán)利。

4.《殘疾人福利條例》：殘疾人福利權(quán)保障的法治化

權(quán)利之所以能成為一項(xiàng)權(quán)利，其重要特征就是有相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)定，使其能以“法定權(quán)利”的形式體現(xiàn)和具化。福利權(quán)自然亦不例外。相較于其他權(quán)利而言，福利權(quán)的內(nèi)容涉及公民個(gè)人生活及社會(huì)化存在的方方面面，內(nèi)容龐雜而細(xì)碎，并且很多都隱藏在公民日常生活的各個(gè)角落，似乎不那么引人注目。而恰恰因?yàn)楦＠麢?quán)與個(gè)人生活息息相關(guān)，所以，對(duì)于殘疾人而言，這一維系生活的“基礎(chǔ)性”價(jià)值和意義就顯得更為重要，也因此急需立法的保護(hù)。

4.1 目前我國(guó)立法中殘疾人福利權(quán)的相關(guān)規(guī)定

1990年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《殘疾人保障法》。2008年，《殘疾人保障法》全面修訂，成為我國(guó)殘疾人權(quán)益保障事業(yè)的法律依據(jù)。依據(jù)該法，國(guó)務(wù)院陸續(xù)制定了《康復(fù)條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以及部門規(guī)章等實(shí)施細(xì)則。與此同時(shí)，我國(guó)約有50部法律直接涉及殘疾人的某些特別事項(xiàng)或?qū)埣踩藱?quán)利作出特別規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市均制定了《〈殘疾人保障法〉實(shí)施辦法》等法規(guī)規(guī)章。以《殘疾人保障法》為“母法”、四條例為“支架”搭建起來的殘疾人保障法律體系已經(jīng)初步形成。

具體到殘疾人福利這一領(lǐng)域，在殘疾人權(quán)益保障體系中，關(guān)于殘疾人福利權(quán)的規(guī)定主要分布在《殘疾人保障法》第五章文化生活、第六章社會(huì)保障部分，以及四條例的相應(yīng)章節(jié)。此外，其他一些法律法規(guī)規(guī)章，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》等也零散涉及殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)等福利問題。

4.2 制定《殘疾人福利條例》的必要性

如上所列，我國(guó)關(guān)于殘疾人福利的立法已經(jīng)取得了成就；在相關(guān)法律的指引下，殘疾人相關(guān)權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。但時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)主義新時(shí)代要求我們持續(xù)保障殘疾人基本權(quán)利，提升殘疾人福利水平，制定專門的《殘疾人福利條例》成為發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要組成部分。

4.2.1 新時(shí)代發(fā)展的需求

立法必須立足現(xiàn)實(shí)，滯后立法與不切實(shí)際的超前立法都不合適。是否立法、如何立法，歸根結(jié)底取決于殘疾人事業(yè)自身的需要與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

首先，從社會(huì)進(jìn)步來講，在改革開放后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，由于國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)與殘疾人事業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，殘疾人事業(yè)任重道遠(yuǎn)。在有限的條件下，只能首先關(guān)注殘疾人最基本的福利，也就是他們的生存權(quán)。時(shí)至今日，改革開放逾四十年，中國(guó)人的生活發(fā)生了巨大變化，殘疾人的福利也應(yīng)有同步的改善。由于殘疾人群體的特殊性，他們很難像普通人那樣自然而然地分享改革紅利，所以，在新時(shí)代，國(guó)家將以更積極的作為來改善殘疾人的生活。

其次，從保障能力上講，隨著國(guó)力的提升與殘疾人事業(yè)自身的發(fā)展，殘疾人事業(yè)在人力與物力兩方面都得到很大改善。我們有健全的組織、充足的財(cái)政，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位與個(gè)人也能給予前所未有的支持。和四十年前相比，這是優(yōu)越的資源，但也是復(fù)雜的局面。如何統(tǒng)籌、優(yōu)化各項(xiàng)資源，使它們有序且有效地轉(zhuǎn)化為殘疾人福利，是我們面對(duì)的挑戰(zhàn)。在提高國(guó)家治理能力的進(jìn)程中，我們需要制定專門的《殘疾人福利條利》對(duì)之加以全面規(guī)范。

再次，從觀念革新來講，改革開放以來，殘疾人事業(yè)在已有成就的基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)發(fā)展。這種發(fā)展是物質(zhì)上的，也是觀念上的。我們需要用專門的殘疾人福利立法來統(tǒng)一殘疾人事業(yè)參與者的認(rèn)識(shí)，更需要這樣一部條例來提升全社會(huì)的殘疾人福利觀。在快速進(jìn)步的時(shí)代，立法不僅僅是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)晶，亦要引領(lǐng)這個(gè)時(shí)代?！稓埣踩烁＠麠l例》的制定必能潛移默化地充實(shí)和完善社會(huì)主義價(jià)值觀，為殘疾人福利的進(jìn)一步發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)。

4.2.2 完善現(xiàn)有立法體系的要求

就目前關(guān)于殘疾人福利權(quán)的法律規(guī)定來看，雖然相應(yīng)規(guī)定已經(jīng)不少，但總的來說，《殘疾人保障法》中關(guān)于殘疾人福利權(quán)的規(guī)定過于原則化，而具體福利權(quán)的法條又“埋沒”于各法律法規(guī)中，存在著零散化、碎片化的情況。這就造成殘疾人福利權(quán)法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，有交叉重復(fù)也有部分“盲區(qū)”，繼而法律執(zhí)行實(shí)施力度不足，評(píng)估監(jiān)督機(jī)制也難以到位。

由此，我們迫切需要采用立法這一實(shí)質(zhì)性行動(dòng)制定專門的《殘疾人福利條例》，補(bǔ)上現(xiàn)有體系中條例層級(jí)的“短板”，將殘疾人福利覆蓋的范圍、殘疾人福利的標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)政府的責(zé)任、社會(huì)組織的力量、殘疾人福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障措施和法律責(zé)任等科學(xué)合理地規(guī)定出來，使得殘疾人福利權(quán)保障專門化、系統(tǒng)化、法律化，為殘疾人事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

圖1 《殘疾人福利條例》為殘疾人權(quán)益保障法律體系補(bǔ)上“短板”

4.3 《殘疾人福利條例》的立法建議

我們建議制定《殘疾人福利條例》，作為殘疾人福利一體化的專門性法律，補(bǔ)上殘疾人權(quán)益法律保障體系的最后一個(gè)“缺口”，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有體系的完備、周延和內(nèi)在協(xié)調(diào)，切實(shí)為殘疾人福利權(quán)利保障提供法律支撐。

4.3.1 《殘疾人福利條例》的定位與宗旨

《殘疾人福利條例》的立法不能定位于簡(jiǎn)單的條文匯總，而是需要細(xì)化現(xiàn)有的《殘疾人保障法》中關(guān)于福利的原則性規(guī)定，清理、整合現(xiàn)有殘疾人福利的相關(guān)規(guī)定，將全部立法條文形成一個(gè)系統(tǒng)化的整體，精準(zhǔn)地反映殘疾人群體的現(xiàn)實(shí)需求，精準(zhǔn)地解決殘疾人群體的現(xiàn)實(shí)困難。

制定《殘疾人福利條例》并不是鼓勵(lì)殘疾人脫離勞動(dòng)、坐享福利，而是通過福利制度恢復(fù)和增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，最大限度激發(fā)殘疾人的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)殘疾人的自我發(fā)展能力和社會(huì)參與能力，幫助殘疾人通過自身努力創(chuàng)造更加幸福的生活。推動(dòng)發(fā)展殘疾人福利，并不是使殘疾人成為被隔離的群體，而是促使其平等、充分地參與和融入社會(huì)生活。殘疾人群擁有融入社會(huì)的權(quán)利，這是保障殘疾人尊嚴(yán)和發(fā)展的必要方式。殘疾人群的全面發(fā)展，不止吃飽穿暖，還有精神、心理和價(jià)值上的追求，即作為社會(huì)平等的一員，更加充分地參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的全方位融合。

4.3.2 《殘疾人福利條例》的框架與主要內(nèi)容

由于殘疾人福利權(quán)涵蓋的范圍廣泛、內(nèi)容雜多，從福利權(quán)的具體內(nèi)容考慮，《殘疾人福利條例》所要調(diào)整的，主要集中于《殘疾人保障法》中尚未有專門的條例規(guī)定“文化生活”和“社會(huì)保險(xiǎn)”兩大領(lǐng)域，整合龐雜的福利規(guī)定，形成包括“公共服務(wù)”與“社會(huì)保障”在內(nèi)的兩大領(lǐng)域，既對(duì)接“大福利”概念，又實(shí)現(xiàn)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》確立的“兩體系”建設(shè)法治化。

具體來說，《殘疾人福利條例》的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾方面。

第一，明確殘疾人福利保障的目的和基本原則

制定該條例的目的是為了維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人福利，促進(jìn)殘疾人平等、充分地參與和融入社會(huì)生活，共享社會(huì)發(fā)展成果。由此，制定條例所貫徹的立法原則：首先，消除基于殘疾的障礙，為殘疾人提供“兜底型”福利，使其實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)的生活，促進(jìn)殘疾人能力的恢復(fù)和發(fā)展；其次，消除基于殘疾的歧視，保障殘疾人平等地充分享有法律規(guī)定的福利。通過該條例確立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)、家庭盡責(zé)的福利供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地域之間和不同殘疾類型之間的福利均衡，使殘疾人小康進(jìn)程與全社會(huì)小康進(jìn)程相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，不讓殘疾人在全面建設(shè)小康進(jìn)程中掉隊(duì)。

第二，為殘疾人提供通用盲文和手語(yǔ)服務(wù)

條例的制定很有必要完善《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》中關(guān)于盲文和手語(yǔ)的特別保護(hù)的規(guī)定，增加在突發(fā)事件的發(fā)布中、在重大會(huì)議和活動(dòng)以及廣播電視文化節(jié)目中配播手語(yǔ)和字幕，保證殘疾人充分知曉信息，加強(qiáng)殘疾人文化建設(shè)。

第三，給予殘疾人公共交通的便利和優(yōu)惠

在現(xiàn)有規(guī)定和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建議條例適度擴(kuò)大殘疾人出行的公共交通便利和優(yōu)惠力度，包括：為殘疾人提供遠(yuǎn)程鐵路、民航、公路和水運(yùn)等交通服務(wù)票務(wù)優(yōu)惠；將免費(fèi)乘坐市內(nèi)公共交通工具的范圍擴(kuò)大到所有殘疾人；殘疾人可免費(fèi)攜帶導(dǎo)盲犬、使用輪椅等輔具出行。規(guī)定的目的在于使殘疾人走出家門，充分享受公共資源，為殘疾人增強(qiáng)能力、融入社會(huì)提供更多的便利和機(jī)會(huì)，把我們的生活環(huán)境變?yōu)檎嬲盁o障礙”環(huán)境。

第四，解決殘疾人社會(huì)保障中的現(xiàn)存問題

社會(huì)保障是條例的核心內(nèi)容，也是殘疾人群體最關(guān)注、最期待的福利項(xiàng)目。該部分內(nèi)容主要包括殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，涉及最低生活保障、臨時(shí)救助、生活補(bǔ)貼、專項(xiàng)救助、專項(xiàng)福利、優(yōu)撫安置等，以及社會(huì)慈善和托養(yǎng)機(jī)構(gòu)等。

總的來說，關(guān)于殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定，需努力解決現(xiàn)存的多重立法難題。首先，我國(guó)相當(dāng)多的殘疾人處于無業(yè)、失業(yè)或靈活就業(yè)狀態(tài)，因此，條例應(yīng)重點(diǎn)考慮為無業(yè)、失業(yè)或靈活就業(yè)的殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)留制度通道，鼓勵(lì)他們參加社會(huì)保險(xiǎn)，解決其后顧之憂，為他們分享社會(huì)發(fā)展成果創(chuàng)造條件。其次，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)問題，事關(guān)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，也是落實(shí)2020年脫貧計(jì)劃的具體要求，因此，如何統(tǒng)一規(guī)定城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，是立法的重要問題。再次，合理差別的補(bǔ)貼制度應(yīng)在條例中得到體現(xiàn)。

第五，提供殘疾人參與和救濟(jì)的渠道

在制定和推行殘疾人福利體系過程中，需要建立完善殘疾人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，為其建立制度性的利益表達(dá)和救濟(jì)渠道。因此，建立專門針對(duì)殘疾人權(quán)益糾紛的解決機(jī)制，以此加強(qiáng)對(duì)殘疾人弱勢(shì)群體的行政和司法保護(hù)。特別是殘聯(lián)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開展法律援助工作，確立殘聯(lián)在殘疾人維權(quán)中的工作模式。

表2 《殘疾人福利條例》的框架與主要內(nèi)容

4.3.3 《殘疾人福利條例》立法應(yīng)注意的幾個(gè)問題

《殘疾人福利條例》作為推動(dòng)殘疾人福利權(quán)保障的基本法，需要探索適合中國(guó)國(guó)情、又引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向的立法模式，逐步統(tǒng)一和提高殘疾人的福利水平，改進(jìn)現(xiàn)有殘疾人福利保障實(shí)踐中尚存的問題，處理好條例與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的銜接。這既涉及立法技術(shù)問題，也直接關(guān)系到立法的理念和資源問題。

第一，殘疾人福利權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)問題。確立殘疾人福利保障的標(biāo)準(zhǔn)，往往難以回避標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和地區(qū)差異的矛盾、標(biāo)準(zhǔn)的確定性和動(dòng)態(tài)調(diào)整的矛盾、標(biāo)準(zhǔn)的完備性和實(shí)現(xiàn)能力的矛盾?，F(xiàn)階段確立殘疾人福利的保障標(biāo)準(zhǔn)，需要從殘疾人最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的需求入手，著力解決殘疾人因殘疾產(chǎn)生的生活保障問題和享有公共服務(wù)以參與社會(huì)生活的問題。我們希望通過《殘疾人福利條例》立法為全國(guó)及地方各級(jí)殘疾人福利制度確立科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)各地殘疾人福利保障的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，將全國(guó)及地方各級(jí)殘疾人福利工作納入法治軌道，同時(shí)消除部門壁壘，尤其是在建立殘疾人工作協(xié)調(diào)機(jī)制方面，應(yīng)注重科學(xué)配置權(quán)責(zé)分工，適度擴(kuò)充殘聯(lián)職權(quán)，比如擴(kuò)充殘聯(lián)在推動(dòng)殘疾人精神文化生活、發(fā)放殘疾人補(bǔ)貼、進(jìn)行殘疾人維權(quán)公益訴訟等事項(xiàng)上的職權(quán)，使其有權(quán)有能地開展工作，切實(shí)推進(jìn)殘疾人福利。

第二，殘疾人福利制度中一些籠統(tǒng)的設(shè)計(jì)需要通過立法來完善。就殘疾人福利保障實(shí)踐來看，福利提供和殘疾人實(shí)際需求之間最大的矛盾在于殘疾人的特殊困難被普遍化規(guī)定所“遮蔽”。由此，在《殘疾人福利條例》立法中，要注意福利覆蓋的范圍要全面、完整、無遺漏，保證殘疾人群體能夠獲得普遍化的福利，同時(shí)又能針對(duì)不同的殘疾主體、殘疾類別、發(fā)展訴求等具體情況區(qū)分出不同種類的福利。此外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、殘疾人生活保障需求、殘疾人的康復(fù)情況和生活變化等情況，對(duì)福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。建立科學(xué)、合理、便民的福利評(píng)價(jià)機(jī)制，提高管理和服務(wù)的效能。

第三，與既有福利制度銜接問題。立法能否順利推行和立法后的實(shí)施效果，很大程度上取決于立法與原有制度的銜接。在《殘疾人福利條例》立法中，需要處理該法與其他社會(huì)福利制度的外部銜接問題，以及與殘疾人權(quán)益保障法律體系中其他法律法規(guī)的內(nèi)部銜接問題。注重殘疾人福利與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、公益慈善有效銜接，避免殘疾人因獲得福利而喪失其他社會(huì)保障的情況發(fā)生，比如：推動(dòng)殘疾人康復(fù)福利與工傷保險(xiǎn)制度銜接，推動(dòng)殘疾人照料服務(wù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)合，將殘疾人就業(yè)福利與現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)接，以此實(shí)現(xiàn)殘疾人福利與社會(huì)保障制度的融合對(duì)接。此外在殘疾人權(quán)益保障福利體系內(nèi)部，也需要注意其他法律法規(guī)之間的銜接，做到全面覆蓋、分類細(xì)致、內(nèi)外協(xié)調(diào)、合理可行，構(gòu)建統(tǒng)一完備的殘疾人福利權(quán)法律體系。

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