□ 王永鋒

2018年是新中國改革開放40周年。40年以來特別是黨的十八大以來，中國教育發(fā)生了巨大的變化，總體發(fā)展水平進入世界中上行列，繼續(xù)教育也取得了長足進步。但也要看到，當前繼續(xù)教育還存在不少問題，處在教育的薄弱環(huán)節(jié)和短板地位沒有改變。近日，教育部黨組書記、部長陳寶生接受《人民日報》記者專訪時強調(diào)：“學前教育、特殊教育、網(wǎng)絡教育、終身教育仍是薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間的教育差距仍然存在。”[1]陳部長的有關判斷，實際上也折射出繼續(xù)教育領域的現(xiàn)狀與問題?？v觀40年改革開放歷程，改革既是中國繼續(xù)教育發(fā)展的源頭動力，也是中國繼續(xù)教育實踐的一貫主題。單就學歷繼續(xù)教育來說，從成立電大，建立“自學考試”制度，到實施“現(xiàn)代遠程教育工程”，成立開放大學，繼續(xù)教育改革一直在路上。

今天，繼續(xù)教育面臨著新的形勢和要求、機遇和挑戰(zhàn)，站在了新的歷史起點上。深化繼續(xù)教育改革，就是要全面學習貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，審時度勢、科學謀劃、銳意改革，解決好突出難題，實現(xiàn)根本性跨越，力爭經(jīng)過一段時間的努力，從教育的“薄弱環(huán)節(jié)”變?yōu)榻逃摹皟?yōu)勢強項”。基于此，本文將聚焦新時代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略問題，提出新時代繼續(xù)教育改革的根本命題，探討改革相關的邏輯起點、核心路徑(此問題是文章的主體內(nèi)容)與前提條件，為推進改革尋找“正確打開方式”，為探索走出一條繼續(xù)教育的改革新路增磚添瓦；同時，也希望分享求教于學界同仁，可以為相關決策者、研究者和實踐者提供一點參考。

一、“辦好人民滿意的高質(zhì)量繼續(xù)教育”是新時代繼續(xù)教育改革的根本命題

改革是解決繼續(xù)教育一切問題的總鑰匙，是落實黨的十九大提出的“辦好繼續(xù)教育”決策部署的總開關，是在“以人民為中心”的價值追求下辦好人民滿意的高質(zhì)量繼續(xù)教育的總依靠。辦好繼續(xù)教育，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，別無他途，唯有改革。

1.“辦好繼續(xù)教育”是繼續(xù)教育改革發(fā)展的時代要求和邏輯總綱

黨的十九大報告提出，“辦好繼續(xù)教育,加快建設學習型社會,大力提高國民素質(zhì)。”“辦好”二字出現(xiàn)在黨的最高文件上，對繼續(xù)教育領域和戰(zhàn)線來說尚屬首次。在此之前，多用“發(fā)展繼續(xù)教育”或者“大力發(fā)展繼續(xù)教育”等提法。“辦好繼續(xù)教育”的提出，預示著黨和國家對繼續(xù)教育有了新的認識和要求，是當前和今后一個時期推進繼續(xù)教育改革的邏輯總綱和戰(zhàn)略指向，也標志著中國的繼續(xù)教育自此進入一個新的發(fā)展階段。這個發(fā)展階段的核心特征就是要實現(xiàn)從多形式、大規(guī)模發(fā)展向高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

回顧歷史，1978年可以說是中國繼續(xù)教育大發(fā)展的第一個“新時代”。自那以后，中國誕生了覆蓋全國城鄉(xiāng)的、成建制的廣播電視大學系統(tǒng)，直到今天仍然發(fā)揮著中國繼續(xù)教育主力軍的重要作用。2017年黨的十九大對繼續(xù)教育做出新的決策部署，從此開啟了中國繼續(xù)教育的第二個“新時代”。繼續(xù)教育的“第二個新時代”是一個機遇和挑戰(zhàn)并存的時代，是在中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體、中國日益走近世界舞臺的中央、中國正在由人力資源大國向人力資源強國和人力資本強國快步邁進、中國高等教育由大眾化進入普及化的宏觀背景下拉開序幕的。無論是從滿足全民終身學習的需要、推進教育平衡發(fā)展、提升人力資本和國民素質(zhì)，還是從建設教育強國戰(zhàn)略、回應人民對美好生活的向往以及服務中華民族偉大復興的中國夢的實現(xiàn)，繼續(xù)教育都迎來了新的形勢和要求，面臨著新的使命和任務。

2.實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”是科學謀劃和理性選擇繼續(xù)教育改革方略的關鍵所在

對于那些一直在思考和踐行繼續(xù)教育改革發(fā)展的政策制定者、理論研究者、一線工作者而言，“要不要改革”和“為什么改革”早已不成問題，這些方面大致已經(jīng)有基本共識。今天，怎樣有效推進繼續(xù)教育改革，如何布局，怎么入手，問題在哪，難點在哪……這類問題顯得更加緊迫?；卮鸷眠@些問題，必然涉及繼續(xù)教育改革方略的謀劃、選擇及實施。改革方略的謀劃與選擇本身是一個戰(zhàn)術問題。但從改革效果來說，方略事關改革成敗，符合實際的改革方略可以取得預期的目標和效果，而不切實際的改革方略可能會影響改革的成效和進程，甚至會給改革帶來損失。因此，改革方略問題實際是需要站在戰(zhàn)略層面加以考量的。

科學謀劃和理性選擇改革方略，最重要的是選對改革的著眼點、落腳點和出發(fā)點。而“質(zhì)量”就是今天改革全部主題的核心“關鍵詞”，是繼續(xù)教育改革發(fā)展的“時代強音”和戰(zhàn)略基點。要堅持“高質(zhì)量發(fā)展”的原則，樹立“質(zhì)量高才是真的好”的新理念，強化“好的繼續(xù)教育應該是高質(zhì)量的繼續(xù)教育”的集體意識，這是判斷和選擇相關具體改革策略舉措合適與否的根本標準，也是做好繼續(xù)教育改革這篇大文章的根本遵循。要將實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展作為推進繼續(xù)教育改革的核心目標，堅持做到“質(zhì)量第一”，將“質(zhì)量高不高，有沒有含金量”作為評價繼續(xù)教育的首要指標，推行“質(zhì)量不合格就是徹底不合格”的評價理念。找準制約繼續(xù)教育質(zhì)量發(fā)展的突出問題和體制機制障礙，順藤摸瓜，逐一排查，對癥下藥，是思考和決策繼續(xù)教育改革方略的一條捷徑。

二、改革的邏輯起點是理解好繼續(xù)教育作為“單獨一類教育”的新定位

推進繼續(xù)教育改革，要從梳理改革的邏輯起點出發(fā)。首先要弄明白、把握好繼續(xù)教育的概念與內(nèi)涵，搞清楚、堅持好繼續(xù)教育的定位與邊界。以往各種改革“忽東忽西”“左右搖擺”，最終“不了了之”“進展乏力”，多數(shù)可能與一開始沒有把握好改革對象的本質(zhì)屬性有關，或者與過程中沒有理清楚改革邊界有關。

1.繼續(xù)教育作為獨立的“教育類型”在法律層面已經(jīng)明確

根據(jù)《中華人民共和國教育法》第十七條“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度”，第二十條“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度。國家鼓勵發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學、技術、業(yè)務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習”等相關條款內(nèi)容，[2]進一步分析后可知：繼續(xù)教育是與學校教育、職業(yè)教育并列的“一類”教育，繼續(xù)教育作為獨立的“教育類型”已經(jīng)在法律層面得到確認和固化。盡管同屬于“教育”范疇，但學校教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育這三類教育的功能定位、培養(yǎng)對象、培養(yǎng)目標、教育形式、教育內(nèi)容、制度體系等都有明確分工和明顯區(qū)分。例如，繼續(xù)教育的對象是全體公民，這與學校教育主要面向適齡人口為主的定位有根本的不同。

根據(jù)上述分析，在此，筆者將“繼續(xù)教育”界定為中國教育體系中單獨的一類教育；同時，本文針對“繼續(xù)教育”這個術語，如不特別指出，都是默認包括學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育兩個方面，所研究提出的相關政策、舉措，得出的相關觀點、結(jié)論，如不特別指出，也都是默認適用于學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育兩個方面。筆者認為，在實踐中，將“繼續(xù)教育”僅僅理解為“學歷繼續(xù)教育”或者“非學歷繼續(xù)教育”的傾向都是片面的。秉持這樣的觀點和視角，是本文研究和探討繼續(xù)教育改革相關問題的認識前提。

推進繼續(xù)教育改革，謀劃改革方略，要在界定好繼續(xù)教育的概念與內(nèi)涵的基礎上，進一步深入探討繼續(xù)教育與其他教育的區(qū)別與聯(lián)系。首先，分析和理解繼續(xù)教育與學校教育、職業(yè)教育的區(qū)別，要從它們都是不同的教育“類型”出發(fā)，認識到它們相互之間實際上是互不隸屬、互不交叉、互相平等的關系，重在理解它們所實行的不同教育制度。其次，把握住它們之間的聯(lián)系，則要從它們盡管是不同類型的教育，但終究屬于“教育”這個共同的范疇著眼。它們在同一個教育體系內(nèi)部，職能不同、分工不同，但是之間沒有高低上下之分。在實踐中，如果是同一層次、同一專業(yè)、同等質(zhì)量的學歷繼續(xù)教育學生，但是分屬于繼續(xù)教育、學校教育、職業(yè)教育的不同類型，相互之間并沒有不可逾越的鴻溝，只要遵循一定的規(guī)則或者協(xié)議，這些學生的學分、學籍、學歷理論上都是可以互認、互通、互轉(zhuǎn)的。

2.“什么是繼續(xù)教育”和“什么不是繼續(xù)教育”需要同時把握

根據(jù)教育法相關條款，以及當我們確實已經(jīng)深刻理解了繼續(xù)教育作為獨立類型的“單獨一類教育”這個定位后，對于“什么是繼續(xù)教育”和“什么不是繼續(xù)教育”的問題，應該不會再有疑問。但是，針對某些具體情況，可能還需要進一步仔細斟酌。比如，“本?？茖哟蔚母叩葘W歷繼續(xù)教育”算不算“高等教育”？開放大學屬于繼續(xù)教育范疇，是否也屬于“高等教育”范疇？當面對類似這樣的問題時，往往會感到困惑，覺得不是特別好回答。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分。”[3]這是目前為止國家正式文件中對繼續(xù)教育做出的最新定義。這個定義與教育法中對繼續(xù)教育的描述在內(nèi)涵上是相通的，但是角度有所不同。理解好這個定義，其中的一個問題或者難點在于首先需要明確什么是“學校教育”?！皩W校教育”一詞是否就是指“學校提供的教育”或者“學校舉辦的教育”等含義？這里需要做出回答。

事實上，這種關于學校教育的理解將會走不通。比如說，目前開放大學定位于繼續(xù)教育已經(jīng)沒有什么爭議，但是，按照教育法的理解，這也將意味著開放大學不再屬于“學校教育”。然而，開放大學確實是一所學校，且正在提供教育、舉辦教育。因此，關于“學校教育”比較恰當?shù)睦斫鈶撌恰耙粋€人以正式的全職注冊學生身份在各級各類學校內(nèi)(校園里)接受全日制的教育”之意。只有這樣來界定“學校教育”，才能更好地理解和把握國家教育規(guī)劃綱要提出的繼續(xù)教育定義，也才能認識到將開放大學定位為繼續(xù)教育確實是實事求是、符合實際的。

由于上述困惑的存在，在此，筆者嘗試對繼續(xù)教育提出一個更方便理解的定義，即所謂“繼續(xù)教育”就是“個人繼續(xù)接受教育”之意。此處，“個人”一詞強調(diào)學習者是以非全職注冊學生的身份尤其是在職學生的身份進行兼職學習的；“繼續(xù)”一詞強調(diào)從某個人最近的一次作為正式注冊的全職學生在學校內(nèi)(校園里)接受全日制教育畢業(yè)以后起算時間；“教育”一詞包含各種新知識、新技能、關鍵能力和綜合素質(zhì)的教育，主要是指受教育者出于提升個人職業(yè)能力，滿足個人興趣愛好，促進個人學歷提升獲得文憑學位等不同目的，而接受的各種高質(zhì)量的非全日制教育(注：這里提到的非全日制教育并不排斥脫產(chǎn)學習，也不代表與全日制教育應該實行不同的質(zhì)量標準)。

根據(jù)這個繼續(xù)教育的簡單定義，目前包括高等教育在內(nèi)的所有“學校教育”，嚴格意義上，都不是繼續(xù)教育。同理，本?？茖哟蔚母叩葘W歷繼續(xù)教育也不是(或不屬于)“高等教育”和“職業(yè)教育”；反之，高等教育、職業(yè)教育也不包含高等學歷繼續(xù)教育在內(nèi)。需要特別指出的是，“自學考試”制度本身僅僅作為一種考試制度存在，而非一種教育形式，因此，自學考試制度與繼續(xù)教育從來都“不在一個頻道上”。這些定義和結(jié)論對于理解和展開本文后續(xù)的論述邏輯十分重要。

3.不同視角下繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分思考

推進繼續(xù)教育改革，需要把握住繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分，可以有如下幾種角度。

(1)從不同學習內(nèi)容及結(jié)果的角度，可以將繼續(xù)教育分為有證書的繼續(xù)教育和無證書的繼續(xù)教育(簡稱證書/非證書)兩類。有證書的繼續(xù)教育又可以根據(jù)學習者獲得的證書的不同進行細分，大的劃分可以籠統(tǒng)地歸結(jié)為兩大類，即學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育，往小往細了分，又有許多具體類別(參見表1)。

表1 基于不同證書的繼續(xù)教育的內(nèi)部類別劃分

需要指出的是，基于這種分類考慮，在具體運行中，有的學歷繼續(xù)教育并不一定同時允許申請和授予學位，而有的非學歷繼續(xù)教育的相關課程也可以授予學分，并非一定都是“非學分課程”。具體有學歷無學位、沒學歷有學分等情況，由繼續(xù)教育的辦學機構(高校)根據(jù)實際需要確定。

(2)從不同學習方式的角度，可以將繼續(xù)教育分為遠程(網(wǎng)絡、在線、函授)繼續(xù)教育、面授(社區(qū)集中學習、教室旁聽、夜大)繼續(xù)教育、遠程和面對面相混合的繼續(xù)教育等。

(3)從不同學習者的角度，可以將繼續(xù)教育分為在職人員繼續(xù)教育和無業(yè)(退休)人員繼續(xù)教育，專業(yè)技術人員繼續(xù)教育和其他人群繼續(xù)教育，例如公務員、工人、農(nóng)民、解放軍等的繼續(xù)教育。

(4)從不同辦學主體的角度，可以將繼續(xù)教育分為學校舉辦的繼續(xù)教育和非學校(社會繼續(xù)教育與培訓機構或行業(yè)企業(yè))舉辦的繼續(xù)教育。其中，學校又可以細分為專職從事繼續(xù)教育的學校，例如開放大學(電大)、成人高校等和兼職開展繼續(xù)教育的高校，例如普通高等學校(包括普通本科高校和高等職業(yè)學校)。普通高校兼職開展繼續(xù)教育主要以設立相關繼續(xù)教育學院或者在本校相關學科院系內(nèi)部開設繼續(xù)教育培訓項目或課程的方式為社會成員提供繼續(xù)教育服務。

(5)從人才培養(yǎng)的不同方向的角度，可以將繼續(xù)教育分為專業(yè)(職業(yè))能力導向的繼續(xù)教育、技術技能導向的繼續(xù)教育、學術(創(chuàng)新研究)導向的繼續(xù)教育、公民素質(zhì)素養(yǎng)提升導向的繼續(xù)教育等。其中，專業(yè)(職業(yè))能力方向是繼續(xù)教育的優(yōu)勢和特色，技術技能方向是繼續(xù)教育的薄弱環(huán)節(jié)，學術(創(chuàng)新研究)方向是繼續(xù)教育有所忽視的方面，公民素質(zhì)素養(yǎng)方向是當下及未來的發(fā)展趨勢和增長點。

三、改革的核心路徑是以問題為導向打好頂層設計與重點突破相結(jié)合的“組合拳”

科學制定繼續(xù)教育的改革方略，核心是回答怎么做的問題。筆者認為，針對繼續(xù)教育的實際情況，核心路徑是在瞄準既定的戰(zhàn)略目標前提下，立足突出問題和體制機制難題，堅持頂層設計、整體謀劃與重點突破、局部先行相結(jié)合，打好改革的系列“組合拳”。

1.問題究竟有哪些——總體來說與局部來看

當前，我國繼續(xù)教育確實取得了長足進展和不少成績。但是深入分析，如果從不同的角度來看，有些成績，也可能被視為問題。比如，招生規(guī)模的問題。數(shù)據(jù)表明，2016年，67所試點普通高校本專科層次網(wǎng)絡學歷教育年度招生規(guī)模達到229.61萬人。[4]如此大的招生規(guī)模，給相關高校帶來了不少壓力和風險，人才培養(yǎng)質(zhì)量難以保障。因此，分析繼續(xù)教育存在的問題，既要從總體上把握住當前存在的突出問題和根本問題，又要深入了解那些廣泛引起領導、社會、專家和學生高度關注的局部熱點焦點問題。

第一，從總體來說，繼續(xù)教育存在不少問題、矛盾和挑戰(zhàn)。這些問題，既有宏觀層面發(fā)展不平衡不充分的問題，也有中觀層面學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步的問題，還有微觀層面繼續(xù)教育定位不準、質(zhì)量不高、聲譽不好、品質(zhì)不優(yōu)、特色不明、活力不夠、隊伍不強等問題。改革的目的是為了解決問題，掃除障礙。因此，除了要認識和發(fā)現(xiàn)這些問題的存在和具體表現(xiàn)，更要注重尋找“問題背后的問題”，發(fā)現(xiàn)不同問題、現(xiàn)象、原因之間復雜的關系與聯(lián)系，尋找到產(chǎn)生這些問題的體制機制源頭和背景，從而更好地系統(tǒng)謀劃、整體推進，選擇最佳路徑和方案，尋求“一攬子”解決問題。

總體層面存在的問題，從源頭上講，主要是因為缺乏國家層面統(tǒng)一的頂層設計和制度統(tǒng)籌造成的。這可以說是一個制約繼續(xù)教育改革發(fā)展的根本性問題，也是繼續(xù)教育領域法律法規(guī)不完善、領導體制不健全、辦學指導思想滯后、經(jīng)費投入嚴重不足等諸多問題及表現(xiàn)背后的根源所在。相比于其他類型教育，例如高等教育、職業(yè)教育，繼續(xù)教育的制度建設缺位與滯后不是“一點半點”，形勢嚴峻。盡管，在實踐探索和形式創(chuàng)新方面，繼續(xù)教育的形式不少，歷史也不短，制度建設的基礎和經(jīng)驗也已經(jīng)十分豐富，但是具有長遠指導意義的國家層面統(tǒng)一的制度建設基本為“零”。到目前為止，國家層面沒有出臺專門的繼續(xù)教育法，教育部層面也沒有就統(tǒng)籌繼續(xù)教育事業(yè)的整體發(fā)展(包含學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育)出臺相關專門的部門規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃及日常管理規(guī)程，圍繞繼續(xù)教育業(yè)務及管理在協(xié)調(diào)教育部與其他相關部委、行業(yè)、地方等關系時缺乏共識基礎、制度依托和有效機制。專門的法律和規(guī)章制度等的缺失，導致繼續(xù)教育改革發(fā)展的支撐力不足，統(tǒng)籌力度不大，制約了長遠發(fā)展。

第二，從局部來看，部分普通高校學歷繼續(xù)教育規(guī)模過大乃至失控，社會反應強烈，質(zhì)量生態(tài)已經(jīng)失衡。近年來，個別的試點普通高校網(wǎng)絡教育招生規(guī)模增長過快過大，文憑含金量、學位獲取率和學生成材率不高，經(jīng)費使用偏離教育屬性，辦學權轉(zhuǎn)移或者變相轉(zhuǎn)移、辦學行為難以有效監(jiān)管等問題日益突出，已經(jīng)引起媒體和社會的廣泛關注、擔憂甚至批評，成為整個繼續(xù)教育領域最為突出的熱點焦點問題。目前，這個問題的風險正在加速積聚，越積越多，各方都在密切關注。解決普通高校學歷繼續(xù)教育的問題，按照傳統(tǒng)的思維和常規(guī)的做法已經(jīng)難以奏效。從實施策略上講，對于高校學歷繼續(xù)教育的改革，已經(jīng)不能等到國家關于繼續(xù)教育的頂層設計整體出臺以后再行謀劃，而是要在進行整個繼續(xù)教育頂層設計的同時，同步謀劃，同時部署。有時為了更加有效地解決好問題，也不排斥采用臨時性的措施，只要做到以解決實際問題為出發(fā)點即可。

局部層面暴露出來的部分普通高校學歷繼續(xù)教育質(zhì)量不高的問題，主要是由于我國普通高校事實存在的“同校不同質(zhì)”的“雙軌運行”繼續(xù)教育辦學體制及模式造成的；同時，保證和提升質(zhì)量的體制機制不健全不完善也是造成這些問題的直接原因，主要表現(xiàn)為六個方面：一是現(xiàn)行的相關辦學體制與“質(zhì)量第一”的要求南轅北轍，越來越有利于招生規(guī)模擴張，而無助于人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，相關社會質(zhì)疑和媒體報道已經(jīng)很多。二是標準健全、科學合理、統(tǒng)一高效、監(jiān)管有力的管理體制遠未形成，相關質(zhì)量標準和監(jiān)管制度不健全，政策規(guī)制不統(tǒng)一，特別是體現(xiàn)在“免試入學”招生制度的享有方面。三是相關的政府公共服務機制與平臺建設有待加強，缺乏制度化、規(guī)范化、長效化的創(chuàng)新機制。四是相關的投入體制不健全不平衡問題突出，在全日制普通高等教育生均經(jīng)費大幅增加的情況下，學歷繼續(xù)教育學生始終沒有生均經(jīng)費。五是相關的學費制度設計不合理不科學，學費收取長期不變，費用標準較低，無法滿足提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和填平辦學成本的需要。六是針對相關的學習者，缺乏簡單易行、直接有效的激勵機制，不少激勵機制雖然見諸政策文件，但在落實層面“乏善可陳”。

2.頂層設計目標所在——加快構建新的“繼續(xù)教育國家制度”

“繼續(xù)教育國家制度”的建設并非新問題，早在《教育部2011年工作要點》中就已經(jīng)提出要“推進繼續(xù)教育國家制度建設”[5]。在此，筆者從探討繼續(xù)教育改革方略的角度，認為繼續(xù)教育改革頂層設計的核心目標就是要構建新的繼續(xù)教育國家制度，這是旨在面向未來保障繼續(xù)教育長遠健康發(fā)展的根本性制度創(chuàng)新。關于“繼續(xù)教育國家制度”的構建，需要明確兩個層面的問題：第一，是要明確“繼續(xù)教育國家制度”的建設策略。第二，是要明確“繼續(xù)教育國家制度”的框架與要素。關于這些問題的論述是筆者在充分學習貫徹教育部已有工作部署的基礎上，結(jié)合新時代繼續(xù)教育改革的新要求、新戰(zhàn)略后提出來的。

第一，明確“繼續(xù)教育國家制度”的建設策略。

盡管繼續(xù)教育國家制度問題，已經(jīng)早在2011年就被官方提上議事日程。但是，在實踐層面，教育部并沒有就此項制度的具體內(nèi)涵、推進策略、建設路徑等問題做出進一步的闡述和細致部署。今天的繼續(xù)教育已經(jīng)面臨新的主題和環(huán)境，繼續(xù)教育國家制度的構建自然也應與時俱進，積極創(chuàng)新。關于此項制度的建設策略，可以先著手組織研究設計繼續(xù)教育國家制度相關的框架與要素，再行組織力量推動制度的具體建設與落地實施工作。從長遠看，理想狀態(tài)是通過國家繼續(xù)教育法確立繼續(xù)教育國家制度的相關內(nèi)容并固化下來。如果短期內(nèi)，推動立法有困難，也可以量力而行，尋求通過以國務院令或者教育部規(guī)章的方式推進繼續(xù)教育國家制度的落地實施，將能做的事情先做起來，積極探索，穩(wěn)步推進，積累經(jīng)驗，待條件成熟時再推動立法，上升為國家意志。

此外，可借助繼續(xù)教育國家制度的建設工作，推動繼續(xù)教育領域的相關研究、資源整合、人才發(fā)現(xiàn)，促進跨部門的溝通協(xié)調(diào)、地方經(jīng)驗的梳理提煉、國際合作與交流等。最終目標是通過構建新的繼續(xù)教育國家制度，推動繼續(xù)教育的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，為發(fā)展具有中國特色、世界水平的一流繼續(xù)教育提供體制機制保障和國家制度支撐，為實現(xiàn)制度完備、辦學規(guī)范、監(jiān)管有力的繼續(xù)教育管理新體制，形成規(guī)模合適、結(jié)構合理、布局優(yōu)化的繼續(xù)教育發(fā)展新格局奠定基礎，暢通中國教育現(xiàn)代化的“最后一公里”。

第二，明確“繼續(xù)教育國家制度”的框架與要素。

為方便讀者對“繼續(xù)教育國家制度”的整體概況一目了然，在此筆者簡單給出一個“繼續(xù)教育國家制度”的框架圖(參見圖1)。

圖1 “繼續(xù)教育國家制度”框架

以下對“繼續(xù)教育國家制度”涉及的辦學層面與監(jiān)管層面相關10個要素分別展開論述。

一是辦學層面的相關要素，主要包括：

(1)建立新的國家繼續(xù)教育辦學體制，推進不同形式繼續(xù)教育各安其位、各展所長、融合發(fā)展。對接繼續(xù)教育作為“單獨一類教育”的定位與要求，取消現(xiàn)有的“成人高等教育”體制及其相應制度體系，建立新的終身教育理念下的學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育辦學體制。對普通高校與成人高校、開放大學(電大)等開展學歷繼續(xù)教育進行合理分工與定位，逐步推動普通高校發(fā)揮自身學科師資等優(yōu)勢，主要面向社會成員提供高質(zhì)量的非學歷繼續(xù)教育。

(2)建立全國統(tǒng)一的繼續(xù)教育“免試入學”制度，實現(xiàn)辦學主體“自主招生、量力錄取、寬進嚴出”。繼續(xù)教育是面向全體公民的開放教育，接受繼續(xù)教育既是公民的一種需要也是一種權利。因此，繼續(xù)教育必然要求以學習者為中心，實行開放式的免試入學制度。一方面，辦學機構應自覺按照實際“容納力”科學適度錄取學生；另一方面，政府也可以從“質(zhì)量第一”角度出發(fā)對辦學機構設定“招生規(guī)模上限”。

(3)建立學歷繼續(xù)教育畢業(yè)生能力的國家測評制度，推動全社會從看“學歷”向重“能力”轉(zhuǎn)變。這項制度既直接檢驗學生本人，也可以從側(cè)面反映出辦學機構人才培養(yǎng)的能力和水平。操作上，這項制度可在教育部領導和管理下，由具備相應資質(zhì)且獲得教育部許可的社會第三方機構具體實施。測評結(jié)果可以作為辦學機構質(zhì)量評估的重要參考之一，也可以與經(jīng)費投入、資源配置、準入退出、表彰評優(yōu)等具體政策杠桿掛鉤。

(4)建立新的國家繼續(xù)教育教師管理制度，培植打贏繼續(xù)教育改革攻堅戰(zhàn)的第一資源。貫徹落實《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》精神，注重繼續(xù)教育自身規(guī)律與特點，建立面向社會、動態(tài)開放的新型繼續(xù)教育教師管理制度，在崗位聘任、職稱評聘、評優(yōu)評獎、專業(yè)發(fā)展等方面堅持以實踐能力和實際貢獻為第一原則，著力打造在深化改革、攻堅克難、教書育人過程中“用得上”“立得住”“打得贏”的高水平專兼職教師隊伍。

(5)建立健全與繼續(xù)教育新的定位、職能和使命相匹配的國家繼續(xù)教育政策保障體系，補齊繼續(xù)教育發(fā)展的供給側(cè)短板。繼續(xù)教育作為“單獨一類教育”的定位和滿足全體公民終身學習需要的服務面向，不能只是作為一種學理探討，而應成為實實在在的立法部署、政策供給、資源配置、經(jīng)費投入、項目安排、組織領導、機構設置等的依據(jù)和遵循。積極推動建立專門的繼續(xù)教育領導機構和經(jīng)費預算科目，確保在未來國家有關教育的重大改革、重要政策、重點項目中，繼續(xù)教育有位置、有實惠、有奔頭。

二是監(jiān)管層面的相關要素，主要包括：

(1)建立繼續(xù)教育的國家質(zhì)量標準。堅持和實現(xiàn)繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，首先要有標準。推進標準建設，應堅持借鑒國際經(jīng)驗與立足中國國情相結(jié)合、學歷繼續(xù)教育與非學歷繼續(xù)教育相統(tǒng)籌、統(tǒng)一標準與彰顯特色相支撐的原則，重在以標準為引領統(tǒng)一概念、增進共識、劃清底線、鼓勵創(chuàng)新，營造公平環(huán)境，樹立行業(yè)標桿，推動比學趕幫。通過國家質(zhì)量標準建設，實現(xiàn)對影響繼續(xù)教育質(zhì)量因素的全覆蓋，包括教育教學的各個方面、人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)、人財物等各個層面都應做出具體規(guī)定和指標描述。

(2)建立國家繼續(xù)教育質(zhì)量評估制度。根據(jù)“繼續(xù)教育的國家質(zhì)量標準”，建立相匹配的國家繼續(xù)教育質(zhì)量評估制度，實現(xiàn)質(zhì)量要求、質(zhì)量實施與質(zhì)量評估的統(tǒng)一。教育部牽頭組織或委托授權相關評估機構定期對全國的繼續(xù)教育辦學機構進行質(zhì)量評估，面向社會發(fā)布質(zhì)量評估及排名報告。評估作為一項常規(guī)工作，是教育行政部門推進“放管服”改革的重要抓手，有利于推動行業(yè)自律、實現(xiàn)有進有出，那些評估不合格的繼續(xù)教育機構應視情況責令整改或直接叫停。積極引入社會第三方機構參與評估，積極將學習者的學習滿意度、學生畢業(yè)后的績效變化、用人單位的人才使用評價等綜合因素納入評估結(jié)果。

(3)創(chuàng)建繼續(xù)教育的整體資質(zhì)認證體系。所有具體的認證事項全部通過的，可以通過“整體資質(zhì)認證”，并獲得認證證書。這些具體的認證事項，包括繼續(xù)教育機構的辦學條件設施、信息化水平、學科、專業(yè)(項目)、課程、學分、證書、學位、教師等眾多事項。認證實行自愿參加原則(但原則上，公辦繼續(xù)教育機構必須參加)。認證結(jié)果面向社會公示，作為社會及個人評價、選擇和認可繼續(xù)教育機構水平的重要參考。認證的具體實施可由具備相應資質(zhì)且獲得教育部許可的社會第三方機構承擔。此外，對繼續(xù)教育機構的課程及學分開展認證工作，也將有助于推進“國家學分銀行”建設，為之積累經(jīng)驗、奠定基礎。

(4)建立統(tǒng)一完備的國家繼續(xù)教育證書體系。繼續(xù)教育作為單獨的一類教育，應該有一套專門的、統(tǒng)一的國家證書體系，主要涉及國家統(tǒng)一的繼續(xù)教育學分證書(需要完成規(guī)定的學歷或非學歷的繼續(xù)教育課程并達到學分授予要求)；非學歷繼續(xù)教育的課程結(jié)業(yè)證書(需完成規(guī)定的單科繼續(xù)教育課程)和項目結(jié)業(yè)證書(需完成規(guī)定的一組繼續(xù)教育課程)；學歷繼續(xù)教育的專業(yè)結(jié)業(yè)證書、畢業(yè)證書和肄業(yè)證書；學位證書(僅限達到一定學術水平或者專業(yè)技術水平的人員)。其中，繼續(xù)教育的學位證書是創(chuàng)新的難點，但也可能成為繼續(xù)教育的改革亮點，例如，率先實行繼續(xù)教育的副學士學位制度、繼續(xù)教育的專業(yè)技術學位制度等創(chuàng)新性探索。

(5)建立國家繼續(xù)教育智能化信息管理平臺。繼續(xù)教育由于服務人群廣、管理部門多、教育形式多樣、學習方式靈活、辦學主體多元等客觀原因，多年來國家層面統(tǒng)一的繼續(xù)教育信息管理平臺及相應的信息統(tǒng)計制度一直沒有得到突破。然而，要想推進繼續(xù)教育改革，這項工作是支撐性的基礎工程，不可或缺，也是繼續(xù)教育國家制度落地的重要一環(huán)。因此，充分利用現(xiàn)代信息技術，積極應用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實、區(qū)塊鏈等新興技術成果，加快建立全國統(tǒng)一的國家繼續(xù)教育智能化信息管理平臺具有十分重要的現(xiàn)實意義。通過該平臺對繼續(xù)教育進行全過程、全方位的質(zhì)量管理和過程監(jiān)控，基于該平臺建立繼續(xù)教育的信息統(tǒng)計制度，為繼續(xù)教育領域的科學決策提供數(shù)據(jù)分析服務，推動實現(xiàn)繼續(xù)教育管理的現(xiàn)代化、信息化、便捷化、智能化。

3.重點突破從哪入手——先行啟動普通高校學歷繼續(xù)教育體制機制改革

當前，部分普通高校學歷繼續(xù)教育的質(zhì)量問題已經(jīng)成為牽動整個繼續(xù)教育改革“棋盤”的關鍵，特別是部分試點高校網(wǎng)絡學歷教育的質(zhì)量，更是一個“令人頭疼”但又難以決策的焦點問題。新時代推進繼續(xù)教育的改革，應在質(zhì)量與規(guī)模、經(jīng)濟效益與社會效益之間，做出抉擇和理性判斷；否則，改革仍將難以推進。貫徹黨的十九大精神，堅持“高質(zhì)量發(fā)展”原則，未來改革的首要任務是果斷廢除實際存在的“雙軌運行”辦學體制，以此消除“同校不同質(zhì)”的制度土壤，重塑普通高校學歷繼續(xù)教育的質(zhì)量生態(tài)。此外，結(jié)合上文中提到的影響普通高校學歷繼續(xù)教育質(zhì)量的相關體制機制障礙和約束，本文有針對性地提出以下六條改革對策，精準施策、精準改革、先行推進、尋求突破。

一是改革相關辦學體制。確立學歷繼續(xù)教育屬于普通高校人才培養(yǎng)職能的一部分，將普通高校屬于“同一個專業(yè)”名下的學歷繼續(xù)教育與全日制高等教育歸攏到同一個學科學院(系、部)內(nèi)舉辦。建立“以學科學院為主體”的普通高校學歷繼續(xù)教育辦學體制，進而逐步實現(xiàn)同一個專業(yè)下的繼續(xù)教育學生與全日制高等教育學生“學在同一學院、受教同一教師、堅持同一標準、達到同一質(zhì)量、取得同樣證書、授予同等學位”。事實上，一旦實行這樣的改革，一些普通高校有可能會重新評估本校舉辦學歷繼續(xù)教育的必要性和可行性。

二是改革相關內(nèi)外部管理體制。堅持“質(zhì)量第一、效益第一、政策統(tǒng)一”的內(nèi)涵式發(fā)展原則，逐步探索建立標準健全、科學合理、統(tǒng)一高效、監(jiān)管有力、競爭有序的普通高校學歷繼續(xù)教育管理體制，推動實現(xiàn)歸口管理、分類指導。盡快啟動普通高校學歷繼續(xù)教育辦學質(zhì)量評估工作。按照“放管服”改革精神，適時取消試點普通高校網(wǎng)絡教育“統(tǒng)考”制度。積極借助信息化手段加強學歷繼續(xù)教育教學行為的規(guī)范管理和事中事后監(jiān)管。根據(jù)教育規(guī)律和學生實際，建立靈活開放的學習制度和教學管理制度，并賦予普通高校更多的自主權和決定權，以便積極進行相關探索。

三是創(chuàng)新相關公共服務機制。不斷完善政府公共服務機制及服務支撐平臺建設。建設服務高校學歷繼續(xù)教育的行業(yè)組織、專家智庫等，組織開展針對重大問題的協(xié)同創(chuàng)新研究。設立高校學歷繼續(xù)教育教師及管理人員的發(fā)展基金和項目，服務教師及管理人員的專業(yè)水平和能力提升。組織高校學歷繼續(xù)教育優(yōu)秀成果評選和典型經(jīng)驗交流。建立問題的上訴渠道和受理機制、重要建議的上報渠道和采納機制。建立專門的繼續(xù)教育管理機構，加強政策統(tǒng)籌與公共服務。

四是改革相關投入機制?？茖W測算普通高校學歷繼續(xù)教育人才培養(yǎng)所需要的各項成本和經(jīng)費總額，參照教育部現(xiàn)行關于全日制高等教育學生以及人力資源社會保障部關于專業(yè)技術人員的繼續(xù)教育經(jīng)費投入相關規(guī)定，提出合理的普通高校學歷繼續(xù)教育經(jīng)費投入標準，建立國家財政投入、學校自籌投入、社會贊助捐助、學生繳納學費等多元化的經(jīng)費投入保障機制，實現(xiàn)普通高校學歷繼續(xù)教育學生經(jīng)費投入“零的突破”，改變針對不同類型教育的學生財政經(jīng)費投入不平衡不充分不公平的突出問題。

五是改革相關學費制度。按照“公益屬性、動態(tài)調(diào)整、收費有據(jù)、物有所值、雙方自愿、兼顧公平”的思路，建立普通高校學歷繼續(xù)教育的學費收取制度。由高校自主設計本校通用的學費收取制度，相關收取方式和收取額度須經(jīng)物價主管部門備案后實施?？茖W設定合理的收費標準及額度，既要保證填補必要的辦學成本和達到國家規(guī)定的質(zhì)量要求，又要盡可能地減少學生負擔。根據(jù)不同高校的實際情況，同一個專業(yè)同一年度的學歷繼續(xù)教育學生和全日制高等教育學生的學費可以實行不同的收費標準，原則上繼續(xù)教育學生的學費可以高于全日制學生的學費。

六是完善相關激勵機制。探索更為有效的直接面向受教育者個人的學習激勵機制。對于積極參加學歷繼續(xù)教育的企事業(yè)單位職工實行帶薪學習假制度，減免個人所得稅或直接給予補貼等激勵措施；對參加繼續(xù)教育的職工所在的單位實行稅收減免政策或直接給予補貼；探索建立公民繼續(xù)教育“學習券”制度并以此支付和抵消部分學歷繼續(xù)教育的學費；發(fā)揮“學分銀行”制度優(yōu)勢，實現(xiàn)學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育之間、不同學歷繼續(xù)教育機構之間的學分互認與轉(zhuǎn)換，盡量縮短學習者的學習時間，減少重復勞動；量身定制與受教育者切身利益相關聯(lián)的針對性激勵措施，比如將學歷繼續(xù)教育成果與專業(yè)技術人員的職稱評聘、農(nóng)民工的進城落戶積分相掛鉤等。

四、改革實施的前提條件是強調(diào)從供給側(cè)發(fā)力完善配套保障措施

正所謂“一分部署,九分落實”。改革藍圖畫定后，關鍵是落實。改革邏輯再好，方略再實，如果不能落地，某種意義上就等于沒有。因此，改革的實施更為重要。但是，如果沒有相關的配套保障措施“扶一把，送一程”“保駕護航”，再好的設計也難以推動、難有實效。因此，從供給側(cè)改革的角度看，相關保障措施到不到位是有效實施繼續(xù)教育改革方略的前提條件。這些保障措施，主要是指與改革工作本身相關的工作經(jīng)費、項目抓手、組織領導、進度安排等。

1.謀劃改革本身的工作經(jīng)費要保證先到位

繼續(xù)教育整個事業(yè)的改革發(fā)展需要加大經(jīng)費投入，尤其是建立生均經(jīng)費制度，這是毋庸置疑的。但是，這一點要想從期待變成現(xiàn)實，還需要立法保證、領導決策、財政預算等多方面達成共識，所需時日不會太短。因此，這件事情急不得。然而，作為改革的先期謀劃階段，相關的頂層設計、制度建設、工程項目啟動等具體工作一樣不能等，不能停，這些工作都是需要專項經(jīng)費的。如果沒有明確的經(jīng)費渠道和充足的經(jīng)費保障，這些與改革自身相關的設計性環(huán)節(jié)就很難取得預期效果。因此，保證改革相關的工作經(jīng)費和工程項目的啟動經(jīng)費按時到位，是謀劃和實施改革的前提條件之一。

2.繼續(xù)教育要有自己的“雙一流”建設工程

當前，中央正在高等教育領域統(tǒng)籌實施“世界一流大學和一流學科建設”工程。這是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略決策，對于提升中國高等教育的綜合實力、國際競爭力和質(zhì)量，建設高等教育強國具有重要意義。為了加快推進繼續(xù)教育改革，凝神聚力，鼓舞士氣，同樣也有必要推出繼續(xù)教育領域的“世界一流大學和一流學科建設”(雙一流)工程。參照高等教育“雙一流”工程相關做法與經(jīng)驗，由中央和地方財政統(tǒng)籌安排，遴選一批有望成為世界一流的繼續(xù)教育高校進行重點建設。如果繼續(xù)教育“雙一流”工程能夠得以實施，那么，可以改善全體人民的終身學習條件和環(huán)境，為全體公民提供更優(yōu)質(zhì)的教育資源、更高水平的教育服務和更加公平的學習機會，從而惠及十幾億學習者。同時，也使繼續(xù)教育改革工作有了具體的抓手，便于將改革的藍圖落到實處，持續(xù)用力，久久為功。

3.加強繼續(xù)教育改革的組織領導

統(tǒng)籌推進繼續(xù)教育改革，是一項重大的、復雜的、全新的系統(tǒng)工程。本文探討提出的相關改革設想，涉及理念創(chuàng)新、頂層設計、流程再造、制度重構等多方面深層問題，改革幅度大，涉及部門多，是對當前繼續(xù)教育的一場全面改革和綜合手術，改革成功需要強有力的組織領導。因此，建議在“國家教育體制改革領導小組”的領導和指導下，國家層面成立“繼續(xù)教育改革領導小組”，主要負責統(tǒng)籌推進繼續(xù)教育改革相關的領導、決策、設計、組織、實施、協(xié)調(diào)、評價等工作，領導小組下設辦公室，設在教育部。相關日常工作由教育部現(xiàn)有相關司局(處室)承擔，若以后繼續(xù)教育的專門機構能夠成立，則改由該專門機構承擔。

4.明確改革的時間表與路線圖

統(tǒng)籌規(guī)劃和安排好改革的時間表、路線圖是改革成功的必要條件。從各方面情況來看，2018年是改革開放40周年，預計將會成為各條戰(zhàn)線推出重大改革舉措的關鍵年和扎堆年?？梢灶A判，2018年全社會的改革氛圍更加濃厚，民眾對改革的接受度將會有所提升，是啟動重大改革的有利年份。因此，推進繼續(xù)教育改革應該抓緊謀劃，爭取在2018年出臺繼續(xù)教育改革的總體方案，先行推出并啟動實施一批重點改革項目與舉措，重點推出繼續(xù)教育的“雙一流”建設工程，發(fā)布首批建設高校名單，釋放出強烈的改革信號和政策紅利。接下來的2019年，按照既定的改革方案全面啟動實施相關改革項目與舉措，扎實推進并完成繼續(xù)教育相關的機構設置、職能調(diào)整、人員配置，穩(wěn)步推進繼續(xù)教育“雙一流”建設，布局繼續(xù)教育深層次體制機制改革工作等。

爭取到2020年，新的繼續(xù)教育國家制度雛形初現(xiàn)、高校學歷繼續(xù)教育質(zhì)量生態(tài)得以改善，改革取得突破性進展，中國繼續(xù)教育發(fā)展的態(tài)勢良好，繼續(xù)教育、學校教育(特指高等教育)、職業(yè)教育三足鼎立、平等競爭的格局基本形成。繼續(xù)教育作為“單獨一類教育”的定位及理念深入人心，成為共識。在學歷繼續(xù)教育方面，涌現(xiàn)出一批具有中國特色、有望進入世界一流繼續(xù)教育高校行列的新興特色大學，定位更加明確，質(zhì)量大幅提升；在非學歷繼續(xù)教育方面，各種繼續(xù)教育新模式、新方式不斷出現(xiàn)，百花齊放、惠及全民，在滿足人民個性化、多樣化的終身學習需求方面取得明顯進展。

五、結(jié)束語

本文就新時代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略問題做了初步探討，提出了一些設想與思考，主要基于筆者作為一名繼續(xù)教育的一線工作者、研究者以及觀察者多年來的所見、所聞、所思、所想。從各個渠道獲取的信息表明，改革已經(jīng)成為繼續(xù)教育的首要主題，也成為時下政府關心的重大議題之一。筆者所提出的一些理念和思路，僅僅代表個人淺見，或可拋磚引玉。研究過程中，獲得了相關領導、專家和同事們的洞見啟發(fā)，也得到了他們的悉心指導和教誨，在此一并感謝。未來，關于繼續(xù)教育改革的問題仍將是一個熱門話題和實踐難題。本文論及的繼續(xù)教育國家制度的構建、高校學歷繼續(xù)教育質(zhì)量提升等問題，還有待進一步深入探究、嚴格論證和實踐檢驗。特別是繼續(xù)教育質(zhì)量的問題，是一個常談常新的話題。筆者期待著更多有志于繼續(xù)教育改革發(fā)展的熱心人士參與到這項工作中來，為辦好繼續(xù)教育貢獻更多的智慧和力量，共同開啟繼續(xù)教育美好的明天。

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