張 瑩 胡 杰

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論行政公益訴訟訴前程序

張 瑩 胡 杰

行政公益訴訟訴前程序是檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟的前置性程序。行政公益訴訟訴前程序功能的充分發(fā)揮，既有助于節(jié)約司法資源，亦能激發(fā)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的自覺(jué)性，更能平衡行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政公益訴訟訴前程序可以通過(guò)樹(shù)立程序優(yōu)先的觀念、確立規(guī)范權(quán)力的理念、明確行政機(jī)關(guān)自我糾正和依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、保證公眾有效有序參與等方面消解可能的負(fù)效應(yīng)，從而滿足規(guī)范性評(píng)價(jià)和正當(dāng)性評(píng)價(jià)雙重要求。

行政公益訴訟；權(quán)力機(jī)關(guān)；司法資源

一、行政公益訴訟訴前程序基本內(nèi)涵

為了有效推進(jìn)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府三位一體建設(shè)，2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱試點(diǎn)方案），同年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出了《關(guān)于授權(quán)最高檢在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作決定》（以下簡(jiǎn)稱授權(quán)決定），對(duì)公益訴訟的試點(diǎn)工作提供了規(guī)范確證。以此為背景，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極醞釀并著手推動(dòng)行政公益訴訟的各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2017年5月，檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序6952件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件6774件。由此可見(jiàn)，在此輪改革試點(diǎn)工作中，行政公益訴訟的比例占據(jù)了主要地位。與此同時(shí)，新修訂的行政訴訟法對(duì)行政公益訴訟訴前程序規(guī)定的引入，為行政公益訴訟的理論研究和實(shí)踐運(yùn)行提供了有益的參照與遵循。

關(guān)于行政公益訴訟訴前程序，學(xué)者們嘗試著給出了不同的定義，現(xiàn)行的法律文本也有過(guò)相關(guān)的說(shuō)明。誠(chéng)如學(xué)者所言，行政公益訴訟前置程序是指檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的控告、舉報(bào)，以及檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟案件線索，依法立案、調(diào)查取證、查明行政主體的違法事實(shí)后，要求行政主體在規(guī)定期限內(nèi)作為或不作為，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。該前置程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個(gè)程序，通過(guò)提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。①基于此界定，我們分析如下。

（一）訴前程序是提起行政公益訴訟的審慎性程序

根據(jù)我國(guó)對(duì)行政行為監(jiān)督體系化制度規(guī)定可見(jiàn)，有權(quán)監(jiān)督行政違法行為的主要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督如行政復(fù)議和審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性審查兩種。后一種監(jiān)督方式的成本還是效率都劣與前一種監(jiān)督方式。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前應(yīng)主動(dòng)嘗試其他解決途徑，如向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，促使其積極履職，從而使公共利益得以恢復(fù)和保護(hù)，避免行政公益訴訟的發(fā)動(dòng)。②這一方面檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序的結(jié)果，判斷行政機(jī)關(guān)是否認(rèn)真對(duì)待所犯錯(cuò)誤之后再?zèng)Q定是否提起公益訴訟；另一方面體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢察職能和對(duì)違法失職行為必究的決心。

（二）檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)的限制性程序

訴前程序是提起訴訟的必備要件，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)施權(quán)的限制。③權(quán)力分工是現(xiàn)代國(guó)家法治的基本目標(biāo)，權(quán)力之間建立嚴(yán)格的分界線防止其中一方失衡而導(dǎo)致權(quán)力的濫用或行使懈怠。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的行使，通過(guò)訴前程序保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和限制性，堅(jiān)持程序合法為基本原則。

（三）調(diào)整檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的優(yōu)化性程序

檢察機(jī)關(guān)享有的檢察權(quán)是一種集合性權(quán)力，是一個(gè)權(quán)力束。④基于檢察權(quán)的本質(zhì)屬性和檢察權(quán)內(nèi)部的傳統(tǒng)分類（維護(hù)法治統(tǒng)一的職能和保護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益的職能），檢察權(quán)能進(jìn)一步擴(kuò)張⑤，被賦予提起行政公益訴訟的職能是個(gè)人本位主義向公本位主義的轉(zhuǎn)化，這種變化是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的堅(jiān)韌利器，訴前程序的優(yōu)化性使得檢察權(quán)的效能發(fā)揮得更好。因此，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前必經(jīng)的前置程序，正如曹建明檢察長(zhǎng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上作《行政訴訟法》修改說(shuō)明時(shí)所說(shuō)：“在行政公益訴訟中，訴前程序是必經(jīng)程序，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性?！雹?/p>

筆者認(rèn)為，對(duì)行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序兩個(gè)概念進(jìn)行比較分析，有助于廓清其間存在的差異，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)制度的完善。這兩個(gè)概念之間的差異主要在三個(gè)方面：第一，兩者的對(duì)象存在顯著差別。行政公益訴訟訴前程序的對(duì)象是違法或不作為的行政機(jī)關(guān)，其主體是確定的，數(shù)量也是相對(duì)寬泛的。而民事公益訴訟訴前程序的對(duì)象限定于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織，在數(shù)量上和確定性上較之于行政公益訴訟訴前程序都有較大的差距。如根據(jù)2015年頒布的新《環(huán)保法》第58條規(guī)定“對(duì)環(huán)境污染、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)滿足上述條件的社會(huì)組織約有700個(gè)。第二，兩種程序所涉及的內(nèi)容各異。行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)容聚焦于督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。民事公益訴訟訴前程序的內(nèi)容則指向如何為有權(quán)主體提起民事公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督或提供便利。第三，兩種程序的約束度存在差異。作為程序性措施，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置類似于一種強(qiáng)制性的程序規(guī)定，是整個(gè)訴訟活動(dòng)得以順利施展的必經(jīng)程序。如果缺失了這一操作，后續(xù)的程序活動(dòng)將陷入難以啟動(dòng)的困境。與此相比，民事公益訴訟訴前程序則具有較大的自由度，其在法律上的定位是一種非訴監(jiān)督形式，類似于“行政指導(dǎo)”的概念。由于兩種訴前程序在對(duì)象、內(nèi)容、約束程度上的差異而導(dǎo)致實(shí)際效果不同，最終致使案件能夠進(jìn)入訴訟程序的比率也相差甚大。

需要特別指出的是，放眼全球，世界大多數(shù)國(guó)家對(duì)公益訴訟有所規(guī)定的都會(huì)對(duì)公益訴訟的行使施加一定的限制條件，這種限制既有實(shí)體層面的規(guī)定，也有程序方面的要求。如美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，任何公民如果沒(méi)有在起訴前60日將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。⑦事實(shí)上，在美國(guó)，公民準(zhǔn)備對(duì)損害公益的違法者提起訴訟前，須把起訴通知書提交給聯(lián)邦環(huán)保局，并由聯(lián)邦環(huán)保局作出是否起訴的決定。在此期限內(nèi)，違法者可與公民進(jìn)行合理商談從而對(duì)違法行為進(jìn)行糾偏和補(bǔ)正。大陸法系國(guó)家并不存在“行政公益訴訟”一詞，相類似的概念有根據(jù)訴訟目的不同而劃分的“客觀之訴”。如德國(guó)的規(guī)范審查之訴、利他的團(tuán)體之訴，其訴前程序主要指的是公民或組織可以直接提起公益訴訟，但是對(duì)其主體資格一般有嚴(yán)格的限制，并且要求公民或組織在提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)當(dāng)先提出行政救濟(jì)，藉此保障行政機(jī)構(gòu)地位的相對(duì)中立和超脫。而在日本，客觀訴訟包括機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟。以住民訴訟為例，根據(jù)《地方自治法》第242條之2第1款的規(guī)定，日本的訴訟制度采取“監(jiān)查請(qǐng)求前置主義”，即地方公共團(tuán)體的住民對(duì)訴訟對(duì)象提起訴訟之前，必須在該行為發(fā)生之日或者結(jié)束之日起一年內(nèi)向地方監(jiān)查委員會(huì)提出監(jiān)查請(qǐng)求，未經(jīng)監(jiān)查請(qǐng)求程序，不得直接提起住民之訴。⑧域外發(fā)展較為成熟的行政公益訴訟訴前程序，無(wú)論是在法理基礎(chǔ)方面，還是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用方面，對(duì)我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的設(shè)計(jì)、優(yōu)化和完善具有一定的借鑒作用，如何對(duì)這一程序制度進(jìn)行合理的規(guī)制，是值得我們認(rèn)真對(duì)待的學(xué)術(shù)議題。

二、行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值意蘊(yùn)

從價(jià)值層面對(duì)行政公益訴訟訴前程序進(jìn)行考察并挖掘其可能的意蘊(yùn)，關(guān)系到行政公益訴訟訴前程序的概念理性和實(shí)踐理性。換言之，我們可以通過(guò)價(jià)值合理性的釋析，從而為這一程序在實(shí)踐中的運(yùn)行創(chuàng)設(shè)規(guī)范依據(jù)和價(jià)值遵循。在筆者看來(lái)，對(duì)行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值意蘊(yùn)的闡釋可以從如下三個(gè)方面加以論述。

（一）有助于平衡檢察權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系

從行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)以及實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，其內(nèi)涵的核心價(jià)值是通過(guò)在檢察權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間進(jìn)行權(quán)力的再分工，從而為三種權(quán)能之間的關(guān)系提供新的觀察維度。正如學(xué)者所言，司法裁判具有終局性，無(wú)論是保護(hù)公益還是維護(hù)私益，司法裁判作為流程的最后和補(bǔ)充都體現(xiàn)了終局的權(quán)威性。訴前程序一定程度上防止行政公益訴訟的一步到位，防止?fàn)€訴的發(fā)生。檢察權(quán)作為司法的一種，更多地承擔(dān)著監(jiān)督角色，不管是訴前程序還是提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督的性質(zhì)和地位是沒(méi)有變化的。反而，訴前程序這種“外部監(jiān)督+自我糾錯(cuò)”的模式，能夠有效地促進(jìn)兩大國(guó)家機(jī)關(guān)的溝通。⑨行政權(quán)的合理行使，既需要自我約束，也需要外力監(jiān)督。尤其是在行政權(quán)異常強(qiáng)大的國(guó)度，司法權(quán)和檢察權(quán)往往受到壓制和脅迫。在建設(shè)法治中國(guó)的宏觀語(yǔ)境下，如何對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理定位和合法約束，是最為迫切也是最為現(xiàn)實(shí)的法治命題?；诖耍姓嬖V訟訴前程序的設(shè)置為檢察機(jī)關(guān)從外部監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行提供了積極的條件。需要指出的是，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮到兩個(gè)關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者，亦即對(duì)作為監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行為如何進(jìn)行再監(jiān)督；二是行政權(quán)能在處理公共行政事務(wù)中所積累的經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)技能，往往是檢察權(quán)能和司法權(quán)能所無(wú)法比擬的，如何平衡監(jiān)督的正當(dāng)性和行政職能的高效性是同樣值得認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題?；谏鲜鰡?wèn)題基調(diào)，筆者認(rèn)為，檢察權(quán)的介入作為外部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是處于次順位且起補(bǔ)充效果的，其功能定位應(yīng)當(dāng)著眼于發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用。在公益訴訟領(lǐng)域，謙抑的檢察權(quán)運(yùn)用理念和機(jī)制，對(duì)于國(guó)家、社會(huì)的和諧穩(wěn)定和良性運(yùn)行，無(wú)疑具有莫大的益處。⑩申言之，訴前程序的設(shè)置實(shí)際上有效起到了“既發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，又不至于以司法權(quán)破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行”?的作用。

（二）有助于提高行政機(jī)關(guān)自我約束和糾正的主動(dòng)性

根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力具有雙重屬性。一方面，遵循職權(quán)法定原則，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)開(kāi)展行政執(zhí)法，其他部門不得代替行使行政權(quán)力，出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督；另一方面，行政執(zhí)法具有廣泛性、復(fù)雜性，行政執(zhí)法權(quán)包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政征用、行政征購(gòu)、行政征收等。?行政權(quán)力涉及范圍之廣，專業(yè)性之強(qiáng)顯而易見(jiàn)。根據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟范圍所涵蓋的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)比之檢察機(jī)關(guān)表現(xiàn)出科學(xué)性和政策性等特征，能夠充分利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮保護(hù)公共利益的職責(zé)。行政公益訴訟訴前程序主要方式是檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為時(shí)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)自我糾正。然而，隨著國(guó)家不斷對(duì)公權(quán)力的限制，社會(huì)公眾對(duì)政府自信的迷失，行政權(quán)正在不斷探索處理與公眾權(quán)之間對(duì)峙的方法。合理的官民關(guān)系的建構(gòu)，是當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐和法律實(shí)踐所面對(duì)的共同挑戰(zhàn)。訴前程序的提出促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)對(duì)自身行為的審視，而自我控制則是建設(shè)法治政府的重要支撐之一。自我控制理論是行政機(jī)關(guān)通過(guò)自身的糾錯(cuò)、監(jiān)督，自覺(jué)地、主動(dòng)地自我糾正、自我預(yù)防的有效體現(xiàn)，使得行政主體對(duì)其自身違法或不當(dāng)行為可以自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯(cuò)。?通過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)得到發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)自身缺陷的契機(jī)，實(shí)際上給予了行政機(jī)關(guān)一個(gè)相對(duì)“體面的臺(tái)階”。“公地悲劇”的發(fā)生不斷警醒國(guó)家對(duì)公共利益的保護(hù)，而最有效的保護(hù)和救濟(jì)都來(lái)自于行政機(jī)關(guān)。如果將公益訴訟作為新型社會(huì)管理手段，在某種意義上是將一個(gè)“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為“弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院，不僅周期延長(zhǎng)、成本增加，而且其實(shí)效性也很難讓人產(chǎn)生樂(lè)觀期待。?最后，以相對(duì)委婉的檢察建議的方式要求行政機(jī)關(guān)自我糾正，減少了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的摩擦，進(jìn)而有利于社會(huì)的良性運(yùn)行和權(quán)力的合理界定。

（三）有助于通過(guò)案件分流的方式優(yōu)化司法資源

提起行政公益訴訟的審慎性和提高檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟效益的價(jià)值，決定了訴前程序的分流功能。?分流功能多見(jiàn)于民事糾紛解決機(jī)制中，如民事調(diào)解程序和民事簡(jiǎn)易程序，其重要的作用在于節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)審判資源效益發(fā)揮的最大化。行政公益訴訟訴前程序的審慎性要求檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前窮盡解決手段，把行政機(jī)關(guān)履職問(wèn)題解決在“搖籃”中，這也是保證訴訟程序作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線的必然要求。提高檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟效益價(jià)值的基本要求就是以最少的檢察監(jiān)督成本換取對(duì)行政機(jī)關(guān)最優(yōu)的監(jiān)督效果。否則，訴訟成本最終會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)成本，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而擴(kuò)大國(guó)家機(jī)關(guān)參與國(guó)民收入再分配的比例，由此相應(yīng)減少了社會(huì)公益配置的比例。?與訴訟程序的繁瑣復(fù)雜相比，通過(guò)檢察建議的訴前程序?qū)η址竾?guó)家和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行救濟(jì)，時(shí)間短，成本低，高效便捷。?公益訴訟因其名稱所蘊(yùn)含的特殊魅力而備受關(guān)注，且易于為公民和政府所認(rèn)同和接受。但是，任何一種程序的延展都會(huì)面臨周期、成本甚至對(duì)專業(yè)知識(shí)的較高要求，這種可能的弊端在實(shí)踐考察中不應(yīng)當(dāng)被我們所忽視?？偠灾?，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟訴前程序的實(shí)施其意義不僅止于程序主義的積極功能，同時(shí)也為檢察機(jī)關(guān)行政權(quán)能劃定了基本的問(wèn)題域：在行政公益訴訟的框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的職能應(yīng)當(dāng)聚焦于案件的合理解決，而非著眼于檢察權(quán)能的擴(kuò)大。

三、行政公益訴訟訴前程序的法治進(jìn)路

行政公益訴訟訴前程序自試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，受到了廣泛的關(guān)注和重視。這種重視和關(guān)注源自于兩個(gè)層面：一方面，檢察機(jī)關(guān)作為程序主體對(duì)該項(xiàng)程序制度所投入的熱情以及付諸的努力，凡此種種，鑄就了評(píng)價(jià)行政公益訴訟訴前程序的具體個(gè)案；另一方面，行政公益訴訟訴前程序因其概念的創(chuàng)制所蘊(yùn)含的天然“正當(dāng)性”，導(dǎo)致公民和社會(huì)的廣泛關(guān)注。應(yīng)當(dāng)看到，任何一項(xiàng)制度或程序，或多或少都會(huì)存在一定的局限性和負(fù)效應(yīng)。在我國(guó)，作為相對(duì)新生的制度程序，行政公益訴訟訴前程序同樣難以完全擺脫上述困境。如何消解可能的負(fù)效應(yīng)，從而確保高度匹配制度程序設(shè)立的原初目的，關(guān)系到行政公益訴訟訴前程序的制度構(gòu)建以及實(shí)踐運(yùn)行能否滿足規(guī)范性評(píng)價(jià)和正當(dāng)性評(píng)價(jià)雙重要求。筆者認(rèn)為，解決的路徑存在唯一正解，即通過(guò)法治的理念和制度對(duì)該程序予以規(guī)制與涵攝，具體思路如下。

（一）樹(shù)立程序優(yōu)先的觀念

需要強(qiáng)調(diào)的是，訴前程序的設(shè)立初衷是為了給行政機(jī)關(guān)一個(gè)緩沖期，其并非預(yù)想通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題。為了保障訴前程序中檢察建議發(fā)揮成效，可以在訴前程序中附加一個(gè)向其他行政機(jī)關(guān)抄送告知的程序。與此同時(shí)，附加程序中的其他行政機(jī)關(guān)主要指失職行政機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)，包括同級(jí)人民政府和上級(jí)行政主管部門。失職機(jī)關(guān)在雙重乃至三重的監(jiān)督壓力下能以更加積極的態(tài)度解決問(wèn)題，上述主管機(jī)關(guān)也能對(duì)失職機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行指導(dǎo)從而更快速地解決問(wèn)題，完善行政系統(tǒng)內(nèi)問(wèn)題處理機(jī)制。

關(guān)于附加程序，有兩點(diǎn)需要特別指出：首先，附加程序有著嚴(yán)格的形式要件。附加程序以抄送的形式發(fā)出，其目的是告知其他行政機(jī)關(guān)其管轄的機(jī)關(guān)或部門存在的失職不當(dāng)行為，內(nèi)容為檢察建議的原文。其次，附加程序的行使應(yīng)當(dāng)遵循時(shí)間要求。根據(jù)2018年3月2日兩高共同頒發(fā)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在兩月內(nèi)作出書面回復(fù)”，建議檢察機(jī)關(guān)向失職行政機(jī)關(guān)作出檢察建議的同時(shí)向其他行政機(jī)關(guān)抄送檢察建議。同時(shí)發(fā)出不后延是為防止行政機(jī)關(guān)無(wú)故延緩處理而造成損失的擴(kuò)大化，也進(jìn)一步刺激行政機(jī)關(guān)加緊糾正錯(cuò)誤挽回?fù)p失。換言之，通過(guò)方式的設(shè)定與時(shí)間的要求，將行政公益訴訟訴前程序予以程序化再建制，從而確保權(quán)力行使的“程序主義進(jìn)路”，消解權(quán)力中的任意和任性要素。

（二）確立規(guī)范權(quán)力的理念

2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》指出，檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)、預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。然而，我國(guó)并沒(méi)有在任何基本法律中對(duì)檢察建議作出詳細(xì)規(guī)定，這使得檢察建議缺乏應(yīng)有的法律保障，也直接導(dǎo)致檢察建議流于形式，不能與檢察機(jī)關(guān)依法獲得的其他監(jiān)督權(quán)相提并論。

從我國(guó)大多數(shù)檢察建議書來(lái)看，檢察建議大多泛泛而談缺乏具體操作方式，內(nèi)容千篇一律并且往往都有既定的文本。檢察建議過(guò)于寬泛，沒(méi)有具體明確指出問(wèn)題癥結(jié)，致使行政機(jī)關(guān)在落實(shí)過(guò)程中吃不準(zhǔn)要求，抓不住關(guān)鍵。?因而發(fā)出的檢察建議行政機(jī)關(guān)多難以準(zhǔn)確操作致使問(wèn)題一拖再拖。檢察建議的剛性不足是制度性的普遍問(wèn)題。一些行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議僅作書面回復(fù)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的行政行為。?還有一些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議甚至不予回復(fù)，從而使得檢察監(jiān)督的效果微乎其微。?訴前程序的檢察建議是督促行政機(jī)關(guān)解決涉及公共利益的案件，在我國(guó)凡是有關(guān)國(guó)家利益或者集體利益的情形往往顯得舉足輕重，涵蓋利益廣的訴前程序檢察建議與檢察機(jī)關(guān)的其他檢察建議自然而然存在些許差別。行政公益訴訟訴前程序既已作出了法律規(guī)定，為了防止檢察建議流于表面，可賦予檢察建議一定的強(qiáng)制力。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快將檢察建議權(quán)納入到檢察機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)。訴前程序的檢察建議是希望行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)。若期待行政機(jī)關(guān)能有如此自覺(jué)性，應(yīng)在檢察建議中要求行政機(jī)關(guān)必須能切實(shí)履行職責(zé)，可另加簡(jiǎn)單的懲治措施，如建議上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)不履職的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人罰款、拘留等；也可以在通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、媒體發(fā)布檢察建議書督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，這種方式同時(shí)讓大眾對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)起著監(jiān)督作用。[21]為使檢察建議得到尊重和發(fā)揮應(yīng)有的作用，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)獲得相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。根據(jù)新修改的《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟的案件來(lái)源于“人民檢察院在履行職責(zé)中”，換言之，檢察機(jī)關(guān)不得主動(dòng)介入行政活動(dòng)的全過(guò)程。然而在未進(jìn)入訴訟前，行政機(jī)關(guān)所掌握的相關(guān)證據(jù)材料迫于自我保護(hù)的本能可能拒向檢察機(jī)關(guān)提供，甚至部分利害關(guān)系人在種種原因的壓力下隱瞞事實(shí)證據(jù)材料，由此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無(wú)從查實(shí)案件具體情況，發(fā)出的檢察建議自然而然缺乏針對(duì)性、科學(xué)性。無(wú)論是從檢察機(jī)關(guān)自身職業(yè)操作的優(yōu)化性，還是從公共利益止損的積極性考慮，必須賦予檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)和利害關(guān)系人的調(diào)查權(quán)，后者應(yīng)積極配合檢察機(jī)關(guān)的工作。

（三）明確行政機(jī)關(guān)自我糾正、依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)

試點(diǎn)實(shí)施至今，訴前程序的數(shù)量遠(yuǎn)高于行政公益訴訟，截止2016年底，辦理公益訴訟訴前程序3883件，其中行政案件3763件。在檢察機(jī)關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，排除回復(fù)期內(nèi)未回復(fù)的131件，行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或履職的有814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.9%。[22]截止2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上。其中，行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個(gè)月回復(fù)期的有 935件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或者主動(dòng)履行職責(zé)的4358件，占75%。[23]根據(jù)試點(diǎn)期間關(guān)于行政公益訴訟訴前程序的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌總結(jié)，僅從案件數(shù)量占比上判斷行政機(jī)關(guān)在訴前程序中實(shí)際履職效果的好壞是不足為證的，而在《試點(diǎn)方案》《實(shí)施辦法》以及新《行政訴訟法》和兩高作出的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋》也都未明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的具體標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的界定往往也眾口難調(diào)。

曾有學(xué)者表示，當(dāng)遇到一個(gè)具體的行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)采取訴前程序后應(yīng)從“相對(duì)人的違法行為是否已經(jīng)停止”“行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)窮盡法律手段”“行政機(jī)關(guān)有無(wú)法定理由拒絕履行法定職責(zé)的情況”等三個(gè)角度統(tǒng)籌考量。[24]但若深究行政公益訴訟訴前程序價(jià)值所在，以上三個(gè)角度還有待完善。那么如何確定行政機(jī)關(guān)自我糾正、依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)成為問(wèn)題的中心。從宏觀角度出發(fā)，可以公共利益是否仍受到侵害或者是否存在受到侵害的威脅來(lái)決定是否將訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序中，也可以從另一個(gè)角度理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)案件是否建立了長(zhǎng)效的跟蹤處理機(jī)制。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有所作為后公共利益仍受損的情形并不少見(jiàn)。如吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院建設(shè)綜合樓未建設(shè)污水處理設(shè)施且未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收即投入使用，并將醫(yī)療廢水僅消毒后排入院內(nèi)滲井和院外滲坑，造成周邊地下水和土壤污染。2015年11月18日，吉林省白山市江源區(qū)人民檢察院向該區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)出檢察建議，江源區(qū)衛(wèi)生局和計(jì)劃生育局與當(dāng)月23日向中醫(yī)院發(fā)出整改通知，并與17日后向區(qū)人民檢察院作出回復(fù)。但該中醫(yī)院接到通知后仍持續(xù)違法排放醫(yī)療廢水導(dǎo)致社會(huì)公共利益一直處于受侵害狀態(tài)。此時(shí)，不僅要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有及時(shí)向違法的單位或個(gè)人發(fā)出糾正違法行為的決定，還要看進(jìn)一步采取措施的后續(xù)情況，而不是行政機(jī)關(guān)發(fā)出《責(zé)令限期改正違法行為通知書》后就完事了。[25]行政公益訴訟和訴前程序的設(shè)置根本宗旨就是為了防止公共利益受損和救濟(jì)受損的公共利益，因此以其是否達(dá)到根本目的為判斷的大標(biāo)準(zhǔn)。從微觀角度出發(fā)，因現(xiàn)實(shí)情況變化難測(cè)，細(xì)化行政機(jī)關(guān)履職和糾錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)稍顯困難，但可以制定稍微精確化的框架結(jié)構(gòu)來(lái)綜合考慮。這類框架結(jié)構(gòu)可以涵括如行政機(jī)關(guān)是否在回復(fù)期內(nèi)回復(fù)、行政行為是否合理合法、公眾滿意度等。當(dāng)然也可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職引入聽(tīng)證制度，實(shí)踐中的具體操作可參考相關(guān)行政法中關(guān)于聽(tīng)證制度的規(guī)定。

（四）保證公眾的有效、有序參與

良好的法治氛圍的建立對(duì)社會(huì)法治化正處于蓬勃發(fā)展的我國(guó)來(lái)說(shuō)百利而無(wú)一害，法治社會(huì)為法治國(guó)家和法治政府的發(fā)展提供了豐沃的土壤。法治社會(huì)下的公眾群體不僅需要擁有先進(jìn)的法治思想，還需要獲得多方位監(jiān)督整個(gè)社會(huì)的能力和途徑。行政公益訴訟訴前程序作為法治國(guó)家發(fā)展下的產(chǎn)物在構(gòu)建之初便以公共利益為行動(dòng)宗旨，其若是想在法治發(fā)展的浪潮下不落后必須借助公眾監(jiān)督的力量保持新鮮性。人大作為我國(guó)最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)享有理所應(yīng)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告訴前程序開(kāi)展情況，具體包括檢察建議的回復(fù)與落實(shí)。人大及其常委會(huì)也可以向其提出問(wèn)題并要求答復(fù)或者根據(jù)實(shí)際情況針對(duì)特定損害公益的問(wèn)題組織相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查后要求檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)依法處理。檢察機(jī)關(guān)除卻向人大定期報(bào)告外，也可以直接向社會(huì)公眾公布行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)與落實(shí)情況除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之外。公開(kāi)行政機(jī)關(guān)回復(fù)與落實(shí)檢查建議的情況，不但可以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能，也是檢務(wù)公開(kāi)的體現(xiàn)。[26]確保公眾能直接或間接參與到行政公益訴訟訴前程序中，是對(duì)人民權(quán)利的尊重與保障，人民能夠有更多機(jī)會(huì)的表達(dá)自身的法律訴求，也有助于訴前程序的檢察建議發(fā)揮更大的效益。

① 田凱：《行政公益訴訟制度的前置程序》，《人民檢察》2011年第9期。

② 湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)相關(guān)問(wèn)題解析》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第8期。

③ 劉輝：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究》，《中國(guó)檢察官》2017年第3期。

④ 石少俠：《論我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第3期。

⑤ 向澤選：《新時(shí)期檢察改革的進(jìn)路》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第5期。

⑥ 王春業(yè)：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。

⑦ 陶紅英：《美國(guó)環(huán)境法中的公民訴訟制度》，《法學(xué)評(píng)論》1990年第6期。

⑧ 林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

⑨ 沈開(kāi)舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

⑩ 汪莉：《六個(gè)方面完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年3月20日第003版。

如今，包括外語(yǔ)學(xué)科在內(nèi)的諸多學(xué)科，都特別重視從跨學(xué)科視角對(duì)特定國(guó)家深入研究，國(guó)別與區(qū)域研究正在高校和智庫(kù)興起。這為美國(guó)學(xué)概念的推介，為美國(guó)學(xué)在外語(yǔ)學(xué)科的建設(shè)發(fā)展，奠定了深厚的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

?姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度：一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。

?程慧：《行政責(zé)任機(jī)制再認(rèn)識(shí)》，《理論觀察》2011年第4期。

?崔卓蘭：《行政自治理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

?韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。

?張彬、張一博：《行政公益訴訟訴前程序基本理論探析》，《人民檢察》2017年第4期。

?傅國(guó)云：《行政公益訴訟的法理與制度建構(gòu)——一個(gè)法律監(jiān)督的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期。

?薛志遠(yuǎn)、王敬波：《行政公益訴訟制度的新發(fā)展》，《法律適用》2016年第9期。

?姜瑞堂：《行政公益訴訟訴前程序淺析》，《江蘇法制報(bào)》2018年3月5日第00C版。

?王立兵：《行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制之構(gòu)建——以湖南省懷化市行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐為研究樣本》，正義網(wǎng)，2016年3月。

?黃學(xué)賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點(diǎn)期間相關(guān)案例和<行政訴訟法>修正案的分析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年2期。

[21]張敏：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟情況探析》，《經(jīng)貿(mào)實(shí)踐》2018年第9期。

[22]參見(jiàn)胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[23]謝文英：《繼續(xù)充分發(fā)揮訴前程序的積極作用》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年6月28日第02版。

[24]馮慶俊、路漫：《如何在訴前程序中判斷行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)》，《江蘇法制報(bào)》2017年3月6日第00C版。

[25]王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

[26]王紅建：《行政公益訴訟：“做實(shí)”訴前程序的六個(gè)建議》，《南方周末》2017年7月27日第4期。

On the Prelitigation Procedure of Administrative Public Interest Litigation

ZHANG Ying HU Jie

The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation is a pre-litigation procedure for procuratorial organs to bring administrative public interest litigation to the people’s court. The full play of the function of pre-litigation procedure in administrative public interest litigation not only helps to save judicial resources, but also stimulates the consciousness of self-correction of administrative organs, and more balances the relationship between administrative organs and judicial organs. The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation can eliminate the possible negative effects by establishing the concept of procedure priority, the concept of normative power, defining the standards of self-correction of administrative organs and performing their duties according to law, and ensuring the effective and orderly participation of the public, so as to meet the dual requirements of normative evaluation and legitimate evaluation.

administrative public interest litigation; organs of power; judicial resources

D925.18

A

1672-1020(2018)05-0037-07

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“法律上的容忍義務(wù)研究”（2015CFX010）、河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2017B18914）的階段性成果。

2018-08-20

張瑩（1993-），女，南京人，漢族，河海大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生；胡杰（1985-），男，江蘇鹽城人，漢族，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，南京，210098。

[責(zé)任編輯：尹瑾]