徐國(guó)利

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監(jiān)察體制改革背景下公職人員倫理立法問(wèn)題

徐國(guó)利

完整的國(guó)家反腐敗立法包括預(yù)防腐敗的公職人員倫理法。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加緊進(jìn)行公職人員倫理立法，結(jié)束目前公職人員倫理規(guī)范碎片化狀態(tài)，為監(jiān)察委員會(huì)提供完整的執(zhí)法依據(jù)。在立法進(jìn)路上，可制定專(zhuān)門(mén)的《公職人員倫理法》，以便與監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)范圍全面對(duì)接?？紤]財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的特殊性，可單獨(dú)制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》作為公職人員倫理立法的組成部分。

公職人員倫理立法；監(jiān)察體制；反腐敗

隨著《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家監(jiān)察法》）在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上通過(guò)，集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制已基本確立。新的監(jiān)察體制確立后，尚存在配套制度建設(shè)跟進(jìn)問(wèn)題。本文認(rèn)為，配套制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行公職人員倫理立法，盡快制定《公職人員倫理法》和《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。

一、法治化反腐敗需要公職人員倫理立法配套

《國(guó)家監(jiān)察法》第1條清楚闡明制定監(jiān)察法的目的是“為了深化監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”。監(jiān)察法被定位為“反腐敗國(guó)家立法，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”①。但是，《國(guó)家監(jiān)察法》僅是反腐敗國(guó)家立法的一個(gè)重要組成部分，而非反腐敗國(guó)家立法的全部或者完整意義上的反腐敗立法。從國(guó)際上看，反腐敗立法既有綜合型的，也有實(shí)體型的和程序型的。②現(xiàn)有許多國(guó)家的反腐敗立法，多采用綜合型。如俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦、馬來(lái)西亞、越南、新加坡、贊比亞等國(guó)的反腐敗法，既有反腐敗組織與反腐敗程序的規(guī)定，也有公職人員義務(wù)、違法與腐敗行為認(rèn)定以及應(yīng)當(dāng)受到的處分規(guī)定。

從國(guó)際上反腐敗實(shí)踐來(lái)看，預(yù)防腐敗和懲治腐敗并重、預(yù)防為先已然是普遍經(jīng)驗(yàn)。對(duì)腐敗行為的懲治訴諸于刑法對(duì)貪污、受賄等腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁；而預(yù)防則訴諸于倫理法對(duì)公職人員行為進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)倫理立法設(shè)定公職人員的從政、從業(yè)的道德義務(wù)，規(guī)范、引導(dǎo)公職人員的行為。公職人員倫理法被普遍認(rèn)為是反腐敗的前瞻性的基礎(chǔ)性法律，是防治腐敗的重要治本手段。有的學(xué)者甚至將公職人員倫理法中最主要的內(nèi)容即防止利益沖突，視為預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點(diǎn)。③實(shí)踐中小貪滋生為巨貪，“正是由于缺乏防微杜漸的道德法的約束”④。因此，反腐敗國(guó)家立法缺少公職人員倫理法是不完整的。目前世界各國(guó)雖然立法名稱(chēng)各異，但進(jìn)行公職人員倫理立法已成為一種普遍趨勢(shì)，如美國(guó)的《政府道德法》和《道德改革法》，韓國(guó)的《公職人員倫理法》，日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》。迄今為止，包括英國(guó)、匈牙利、阿根廷、南非、尼泊爾、菲律賓、新西蘭、坦桑尼亞在內(nèi)的眾多國(guó)家都制定了名為“道德規(guī)范”“道德法典”或“行為準(zhǔn)則”“行為規(guī)范”的公務(wù)員或者公職人員倫理法，而俄羅斯、白俄羅斯、越南、愛(ài)沙尼亞、哈薩克斯坦、格魯吉亞、加拿大等國(guó)家或者在《反腐敗法》中或者在《利益沖突法》中制定了相應(yīng)的公職人員倫理規(guī)范。

進(jìn)行公職人員倫理立法，也是反腐敗法治化的需要。監(jiān)察體制改革的目的，不僅在于建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效和監(jiān)察對(duì)象全面覆蓋的監(jiān)察體制，而且旨在將反腐敗納入法治軌道?！秶?guó)家監(jiān)察法》出臺(tái)本身，用留置取代“雙規(guī)”，無(wú)不體現(xiàn)依法治國(guó)、依法監(jiān)察的理念。根據(jù)法治原則，國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)的原則是“法無(wú)授權(quán)不可為”?！秶?guó)家監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)權(quán)限，并規(guī)范了監(jiān)察工作的程序，監(jiān)察委員會(huì)可以依法展開(kāi)監(jiān)察工作。但監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的行為是否構(gòu)成違紀(jì)違法的判斷以及處置也應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，而這個(gè)依據(jù)應(yīng)當(dāng)是公職人員倫理法規(guī)范（包括有關(guān)公職人員的行為規(guī)范以及相應(yīng)的懲戒規(guī)范）。目前，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)大多有較完備的立法作為其行使職權(quán)的依據(jù)，這些立法包括組織法、程序法和權(quán)力運(yùn)作所依據(jù)的實(shí)體法。在審判領(lǐng)域，人民法院有《法院組織法》《法官法》和三大訴訟法作為其組織法和程序法依據(jù)，同時(shí)在三大訴訟領(lǐng)域，有相應(yīng)的實(shí)體法作為人民法院審判的依據(jù)。在行政領(lǐng)域，既有《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》作為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的程序法和實(shí)體法依據(jù)（行政法規(guī)范具有程序法和實(shí)體法交織的特征），更有大量的實(shí)體法作為其行使職權(quán)的依據(jù)，如公安行政領(lǐng)域的《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》，教育行政領(lǐng)域的《教育法》《高等教育法》，工商行政領(lǐng)域的《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等。正是上述實(shí)體法的存在，才將審判權(quán)和行政權(quán)的運(yùn)行納入法治軌道。倘若缺乏這些實(shí)體法，僅有組織法和程序法，審判權(quán)和行政權(quán)運(yùn)行仍將陷入自由裁量領(lǐng)域，公民權(quán)利不能得到有效保障。同理，監(jiān)察委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，其權(quán)力運(yùn)行不僅要受《國(guó)家監(jiān)察法》的約束，也要受公職人員倫理法之類(lèi)的實(shí)體法約束，其對(duì)被調(diào)查對(duì)象行為是否構(gòu)成違法違紀(jì)的判斷和處置，只能以公職人員倫理法規(guī)范為依據(jù)。否則，監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)非常大的權(quán)力將進(jìn)一步加大，實(shí)踐中的反腐利劍可能會(huì)恣意揮舞，被監(jiān)察對(duì)象的人權(quán)處于危險(xiǎn)狀態(tài)，這顯然有違監(jiān)察體制改革將反腐工作納入法治軌道的初衷。

二、公職人員倫理立法現(xiàn)狀難以適應(yīng)監(jiān)察委員會(huì)依法履職需要

我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公職人員倫理法，相關(guān)倫理規(guī)范分散在法律、法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨機(jī)關(guān)（如最高人民法院、中紀(jì)委、中組部、海關(guān)總署、國(guó)家工商管理總局等）發(fā)布的規(guī)范性文件當(dāng)中。這些碎片化的規(guī)范對(duì)約束公職人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為、防治腐敗起到了重要作用，但存在諸多不足。

首先，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度未被法律確認(rèn)?！柏?cái)產(chǎn)申報(bào)是現(xiàn)代廉政建設(shè)尤其是公職人員從政道德建設(shè)的產(chǎn)物。……為政府公職人員確立了一項(xiàng)新的從政道德義務(wù)，對(duì)現(xiàn)代廉政立法產(chǎn)生了重要的影響，成為許多國(guó)家政府道德法的內(nèi)容?！雹菰谖覈?guó)，早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)即將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，此后中央和地方嘗試著以黨政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件方式建構(gòu)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。中央層面，曾經(jīng)先后出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等規(guī)定。地方層面，2008年由新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室出臺(tái)了《阿勒泰地區(qū)關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，2013年出臺(tái)的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》則包含了財(cái)產(chǎn)申報(bào)的條款。但迄今為止，我國(guó)仍然不見(jiàn)有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。

其次，缺少專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的防止利益沖突法。按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的界定，利益沖突指“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間發(fā)生的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”。利益沖突究其實(shí)質(zhì)是公職人員以權(quán)謀私或假公濟(jì)私，其具體形態(tài)有饋贈(zèng)、兼職、公器私用、兜售官方信息和職位影響力等。各國(guó)公職人員倫理法也基本圍繞利益沖突類(lèi)型制定相應(yīng)的防止沖突規(guī)范，以約束公職人員。由此，利益沖突法構(gòu)成了公職人員倫理法的主要內(nèi)容，如美國(guó)1992年的《行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》幾乎全部是有關(guān)防止利益沖突的規(guī)范。⑥我國(guó)防止利益沖突的規(guī)范呈眾多、分散、凌亂的碎片化狀態(tài)。如收禮、送禮方面的規(guī)范，分散在《中共中央關(guān)于禁止在對(duì)外活動(dòng)中送禮、受禮的決定》《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接受和贈(zèng)送現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證的處分規(guī)定》等多個(gè)行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定中；禁止權(quán)力經(jīng)商方面的規(guī)范，分散在《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定》《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》等多個(gè)規(guī)定中；其他一些防止利益沖突的規(guī)范，分散在《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》等無(wú)數(shù)規(guī)定中。2009年中共十七屆四中全會(huì)提出建立健全防止利益沖突制度后，國(guó)務(wù)院一些職能部門(mén)、最高人民法院以及地方政府出臺(tái)了名為防止利益沖突的規(guī)定，如最高人民法院2012年的《關(guān)于人民法院落實(shí)廉政準(zhǔn)則防止利益沖突的若干規(guī)定》、衛(wèi)生部2011年的《關(guān)于衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突的若干規(guī)定》、國(guó)家工商管理總局2012年的《機(jī)關(guān)工作人員防止利益沖突暫行規(guī)定》、2010年的《浙江省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》，規(guī)定之多，令人目不暇接。

再次，已有的公職人員倫理規(guī)范自身存在不完善之處。其主要表現(xiàn)在以下方面：其一，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雖經(jīng)一再完善，申報(bào)主體和申報(bào)范圍有所擴(kuò)大，也強(qiáng)化了抽查核實(shí)制度，但未明確申報(bào)財(cái)產(chǎn)應(yīng)否以及在多大程度上向社會(huì)公開(kāi)，僅組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)有權(quán)查閱有關(guān)申報(bào)信息；對(duì)隱瞞不報(bào)或者漏報(bào)等行為的懲戒限于黨紀(jì)處分，未上升到法律責(zé)任（包括行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任）。其二，利益沖突規(guī)范存在盲點(diǎn)。公職人員能否從事與職位有關(guān)的有償教學(xué)、講座、著書(shū)等外部活動(dòng)以及如何管理，行政人員能否參與其公正性受到公眾質(zhì)疑的特定公務(wù)等，相關(guān)制度基本闕如。法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員離職后就業(yè)的限制規(guī)定，僅出現(xiàn)在《法官法》《檢察官法》和《國(guó)家監(jiān)察法》中，仍未進(jìn)法律。其三，公職人員道德管理手段不健全。國(guó)外公職人員倫理法中一些常見(jiàn)的道德管理手段，如參與涉及利益沖突的公務(wù)活動(dòng)前的道德咨詢(xún)、利益聲明制度，涉及利益沖突的資產(chǎn)凍結(jié)、出售、盲目委托投資制度等，在我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定中缺失。其四，一些規(guī)定特別是法律規(guī)定失之籠統(tǒng)，有些規(guī)定不明確。如《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定，對(duì)公務(wù)員貪污、受賄、行賄、利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利的行為應(yīng)予懲戒，但對(duì)何為利用職務(wù)之便謀取私利沒(méi)有具體規(guī)定。另如按現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，國(guó)內(nèi)交往活動(dòng)中禁止接受和贈(zèng)送禮品，價(jià)值不大的禮品則不在禁止和登記之列，但何為“價(jià)值不大”沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。其五，有些制度安排不夠周全。如現(xiàn)有規(guī)范僅規(guī)定?。ú浚┘?jí)以及地（廳）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女不得在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)，對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部則沒(méi)有要求。

最后，碎片化的公職人員倫理規(guī)范給適用帶來(lái)困難。由于政出多門(mén)，各種規(guī)定適用的對(duì)象不同，有的適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，有的適用于黨員，對(duì)違法違紀(jì)的非黨員、非領(lǐng)導(dǎo)干部則無(wú)法適用。眾多規(guī)定之間難免重復(fù)、交叉，相互之間不協(xié)調(diào)甚至沖突。許多規(guī)定存在效力不清楚問(wèn)題。如1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于反腐敗斗爭(zhēng)近期抓好幾項(xiàng)工作的決定》明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)股票，但2001年中辦、國(guó)辦《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》則規(guī)定黨政機(jī)關(guān)工作人員可以買(mǎi)賣(mài)股票。對(duì)工作人員中是否包含縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部、1993年的相關(guān)規(guī)定是否繼續(xù)有效等未加說(shuō)明。另如最高人民法院、國(guó)務(wù)院職能部門(mén)的一些防止利益沖突的規(guī)定是根據(jù)或者參照2010年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》制定的，但該《準(zhǔn)則》被2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》廢止，根據(jù)該《準(zhǔn)則》制定的一些下位規(guī)定是否繼續(xù)有效也未說(shuō)明。2012年6月，中共中央在黨的歷史上第一次部署對(duì)建國(guó)以來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件分兩個(gè)階段進(jìn)行清理，一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止和宣布失效，但清理工作并沒(méi)有完成，許多規(guī)定是否有效，要看后來(lái)相關(guān)規(guī)定是否明確廢止了之前的規(guī)定。如2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》在第二階段清理后仍然有效，但2017年即被《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》廢止。另外，碎片化的倫理規(guī)范也不利于公職人員掌握，實(shí)踐中許多官員或公職人員說(shuō)不清哪些人應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，申報(bào)哪些財(cái)產(chǎn)，多少價(jià)值以下的禮物是可以收的，更不清楚有哪些規(guī)定在規(guī)范公職人員的哪些行為。

川矢乃陰險(xiǎn)狡詐之人。他知道，對(duì)付身懷絕藝的中國(guó)人，不可以武相逼。他的計(jì)謀是屈意奉迎，以“德”攻心，麻痹對(duì)方。一旦秘方得手，即格殺之，以讓此方在中國(guó)境內(nèi)失傳絕跡。

從履行職責(zé)角度上說(shuō)，監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會(huì)適用公職人員倫理規(guī)范面臨認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象違法違紀(jì)行為及進(jìn)行處置時(shí)的適用法源問(wèn)題。以往，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)依法辦案，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用的“法”有明確規(guī)定。按《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)案件檢查條例》規(guī)定，紀(jì)委在辦案中“確定錯(cuò)誤的性質(zhì)和提出處理建議，均應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，以黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩”。按《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)“調(diào)查處理政紀(jì)案件必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律、法規(guī)和政策為準(zhǔn)繩。”2018年5月，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委出臺(tái)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。根據(jù)規(guī)定第2條“公職人員有違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，在國(guó)家有關(guān)公職人員政務(wù)處分的法律出臺(tái)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)被調(diào)查的公職人員的具體身份，依照相關(guān)法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和規(guī)章對(duì)違法行為及其適用處分的規(guī)定，給予政務(wù)處分。”《暫行規(guī)定》沒(méi)有確認(rèn)黨紀(jì)、政策的可適用性是對(duì)《國(guó)家監(jiān)察法》第5條原則性規(guī)定的堅(jiān)持，即“國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。

《國(guó)家監(jiān)察法》第5條中的“法律”有兩種理解，一是指狹義的由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，二是指廣義的包括憲法、法律、法規(guī)、自治條例、單行條例、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章和規(guī)章在內(nèi)的“法”。究竟如何理解，可以結(jié)合《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)判斷。《行政訴訟法》第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。但根據(jù)《行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)，參照規(guī)章。因此，《行政訴訟法》第5條是強(qiáng)調(diào)依法審判的宣示性原則規(guī)定，其“以法律為準(zhǔn)繩”中的“法律”是廣義上的?！秶?guó)家監(jiān)察法》第5條規(guī)定應(yīng)當(dāng)和《行政訴訟法》第5條類(lèi)似，法律應(yīng)當(dāng)也是廣義上的。但是，以廣義的法律作為監(jiān)察委員會(huì)辦案的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件無(wú)適用空間，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)并非《立法法》規(guī)定的國(guó)家法，更遑論規(guī)范性文件。然而，如上文所述，大量的細(xì)則性的公職人員倫理規(guī)范恰恰是由黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定的。黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件一旦被排除在適用依據(jù)之外，必然給監(jiān)察委員會(huì)辦案帶來(lái)困難。當(dāng)然，基于實(shí)踐理性和黨內(nèi)法規(guī)甚至規(guī)范性文件的實(shí)際效力，也由于監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公并受黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)可以沿用過(guò)去的做法，繼續(xù)適用黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，但勢(shì)必沖淡監(jiān)察委員會(huì)辦案的法治化色彩。畢竟，監(jiān)察委員會(huì)是憲法授權(quán)的與一府兩院平行的國(guó)家機(jī)構(gòu)，從法治的角度來(lái)說(shuō)，其適用國(guó)家法律比適用黨內(nèi)法規(guī)甚至規(guī)范性文件更加名正言順。如果監(jiān)察委員會(huì)在認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象違法違紀(jì)以及進(jìn)行處置時(shí)以某個(gè)黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件為依據(jù)，也會(huì)影響監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威性，更為主要的是現(xiàn)有碎片化的倫理規(guī)范所造成的適用上的困難，并不因反腐力量資源的重構(gòu)而有所緩解。

上述問(wèn)題的存在，表明我國(guó)公職人員倫理立法現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應(yīng)監(jiān)察委員會(huì)依法辦案的需要，有必要整合現(xiàn)有碎片化的公職人員倫理規(guī)范，制定專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的公職人員倫理法。如果說(shuō)這項(xiàng)立法任務(wù)在監(jiān)察體制改革前尚可踟躇前行，那么，監(jiān)察委員會(huì)的成立則直接催逼公職人員倫理法出臺(tái)。從可行性角度上說(shuō)，正如有學(xué)者指出“我國(guó)建立完備公職人員道德法律體系的立法基礎(chǔ)已比較成熟，調(diào)研能力、法學(xué)理論、立法技術(shù)都已具備?！雹吣壳拔覈?guó)大量的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件盡管存在碎片化等問(wèn)題，但也提供了公職人員倫理立法的基本經(jīng)驗(yàn)，加之借鑒國(guó)際上其他國(guó)家公職人員倫理立法的經(jīng)驗(yàn)，可以說(shuō)出臺(tái)公職人員倫理法并不存在太大困難，立法正當(dāng)其時(shí)。

三、公職人員倫理立法的進(jìn)路

關(guān)于公職人員倫理立法，學(xué)界有不同看法和主張。蔡寶剛、楊淑霞、山文岑、陳立新、辛玉軍等許多學(xué)者出于對(duì)公職人員道德滑坡的憂(yōu)慮，也受?chē)?guó)外普遍進(jìn)行倫理立法的啟發(fā)，主張制定統(tǒng)一的《公務(wù)員倫理法》。2009年中共中央十七屆四中全會(huì)提出建立防止利益沖突制度后，包括聶資魯、莊德水、龍?zhí)⑼蹉y梅、崔會(huì)敏在內(nèi)的眾多學(xué)者明確主張制定專(zhuān)門(mén)的《防止利益沖突法》。龍?zhí)踔琳J(rèn)為 “從我國(guó)的情況看，制定全面的公務(wù)員倫理法的條件尚不成熟，因此可考慮制定專(zhuān)門(mén)的利益沖突法”⑧。另有學(xué)者則從反腐敗角度，或主張制定《反腐敗法》，或主張制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。

從國(guó)外立法來(lái)看，公職人員倫理法主要由財(cái)產(chǎn)申報(bào)法和利益沖突法構(gòu)成，而立法方式則有分散立法、專(zhuān)門(mén)立法兩種方式。分散立法即公職人員倫理法律規(guī)范分散在憲法、公務(wù)員法和刑法等法律法規(guī)中。專(zhuān)門(mén)立法即專(zhuān)門(mén)就公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和利益沖突進(jìn)行立法，但立法的名稱(chēng)有所不同。有的專(zhuān)門(mén)立法稱(chēng)為《公務(wù)員倫理法》或《政府道德法》，但包含了財(cái)產(chǎn)申報(bào)和利益沖突內(nèi)容，如韓國(guó)《公職人員倫理法》、日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》、菲律賓《公共官員和雇員品行與道德標(biāo)準(zhǔn)法》、美國(guó)的1978年《政府道德法》和《1989年道德改革法》即屬于這一類(lèi)型。有的將財(cái)產(chǎn)申報(bào)和利益沖突規(guī)范放在反腐敗法中，如俄羅斯、越南、白俄羅斯、愛(ài)沙尼亞、哈薩克斯坦等國(guó)的《反腐敗法》。；有的則將財(cái)產(chǎn)申報(bào)和利益沖突放在利益沖突法中加以規(guī)范，如加拿大1994年實(shí)施的《公職人員利益沖突與離職后行為法》，“不僅對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)提出要求，而且對(duì)諸如禮品饋贈(zèng)、財(cái)產(chǎn)信托也提出了要求；不但對(duì)公職人員在職時(shí)的行為進(jìn)行規(guī)范，而且還對(duì)其離職后的行為也進(jìn)行了限制”⑨。

鑒于我國(guó)目前公職人員倫理立法碎片化的現(xiàn)狀以及由此造成的適用困難問(wèn)題，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法應(yīng)無(wú)異議，但我國(guó)公職人員倫理專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)路值得研究。本文認(rèn)為，結(jié)合《國(guó)家監(jiān)察法》的內(nèi)容，我國(guó)宜分別制定《國(guó)家公職人員倫理法》和《國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。其主要基于以下理由。

其一，之所以制定《公職人員倫理法》而非《公務(wù)員倫理法》是監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象所決定。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象并不局限于國(guó)家公務(wù)員，還包括法律法規(guī)授權(quán)組織和委托組織中從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員。如果制定《公務(wù)員倫理法》，則難以與《國(guó)家監(jiān)察法》相協(xié)調(diào)，使監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公務(wù)員以外的監(jiān)察對(duì)象行使職權(quán)必須依據(jù)其他法律。顯然，在此沒(méi)有必要分別制定公務(wù)員倫理法和其他公職人員倫理法。因?yàn)楣珓?wù)員和公務(wù)員以外的公職人員的職業(yè)均具有公共性，其應(yīng)當(dāng)遵守的倫理法規(guī)范應(yīng)當(dāng)是一致的，以往的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度尤其是防止利益沖突制度事實(shí)上也覆蓋了大部分公職人員。

其二，利益沖突法是各國(guó)公職人員倫理法的最主要內(nèi)容，國(guó)外大多數(shù)國(guó)家公職人員倫理法甚至不包含財(cái)產(chǎn)申報(bào)和利益沖突以外的內(nèi)容。在我國(guó)，制定《公職人員利益沖突法》可以名正言順地與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》接軌，兌現(xiàn)建立利益沖突制度的義務(wù)，但利益沖突法存在調(diào)整范圍有限的問(wèn)題。從行政倫理角度看，公職人員的倫理包括職業(yè)道德、家庭倫理道德、社會(huì)公德和個(gè)人私生活品德等。在邏輯上，利益沖突法規(guī)范的僅僅是職業(yè)道德，并且主要是保證公職人員的廉潔從政從業(yè)的道德，其他倫理道德難以涵蓋其中。然而，《國(guó)家監(jiān)察法》不僅將公職人員的利益沖突行為納入監(jiān)察范圍，也將公職人員違法、履行職責(zé)不力、失職失責(zé)和道德操守等行為納入監(jiān)察范圍。這種寬口徑的監(jiān)察范圍和我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)公職人員行為的規(guī)范是一致的。如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》不僅嚴(yán)禁以權(quán)謀私等利益沖突行為，也規(guī)定違反政治、組織紀(jì)律（如散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論、從境外攜帶反動(dòng)書(shū)刊入境、違反議事規(guī)則）應(yīng)當(dāng)受到處分。至于“道德操守”，盡管目前缺乏立法解釋?zhuān)珡囊酝覈?guó)公職人員的倫理規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看，道德操守包括公職人員應(yīng)當(dāng)遵守的家庭倫理道德、社會(huì)公德和個(gè)人私生活品德。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員嚴(yán)重違反家庭倫理道德、社會(huì)公德和包養(yǎng)情人應(yīng)當(dāng)予以懲戒?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》更是將中共黨員“與他人通奸”“觀看淫穢影視書(shū)畫(huà)”“遇到國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救”等行為納入處分范圍。無(wú)疑上述行為均在監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍之內(nèi)，但一部《利益沖突法》在邏輯上難以將上述行為納入調(diào)整范圍，只有《公職人員倫理法》才能最大限度地容納公職人員所有行為規(guī)范，為監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)法提供完整的依據(jù)。另外，從國(guó)際上看，目前制定《利益沖突法》的只有加拿大、格魯吉亞和美國(guó)等少數(shù)國(guó)家。

其三，制定《反腐敗法》可以較好地呼應(yīng)《國(guó)家監(jiān)察法》的反腐立法旨意。一方面，《反腐敗法》和《利益沖突法》一樣存在對(duì)公職人員行為調(diào)整范圍有限的問(wèn)題，如俄羅斯、哈薩克斯坦、愛(ài)沙尼亞等國(guó)的《反腐敗法》抽去財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容，其實(shí)就是《利益沖突法》。另一方面，《反腐敗法》可以涵蓋許多內(nèi)容，諸如反腐敗組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)限和辦案程序、金融實(shí)名制、舉報(bào)人保護(hù)制、反腐敗國(guó)際合作、廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等均可納入其中。我國(guó)實(shí)踐中，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》還將國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的預(yù)防腐敗措施納入條例中。因此，如果我國(guó)在已有《國(guó)家監(jiān)察法》的情況下再制定《反腐敗法》，那么反腐敗機(jī)構(gòu)的組織法和程序法以及反腐敗的國(guó)際合作等內(nèi)容，因與《國(guó)家監(jiān)察法》重疊已無(wú)規(guī)定必要，《反腐敗法》的立法內(nèi)容空間限于利益沖突管理和其他反腐敗措施等。但這種寬口徑的《反腐敗法》難以突顯公職人員廉潔從政從業(yè)的倫理規(guī)范，不利于公職人員掌握，仍然要另行制定《公職人員倫理法》來(lái)為監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)提供完整的依據(jù)。與其如此，不如以《公職人員倫理法》來(lái)全面規(guī)范公職人員的行為。如果其他反腐措施有必要立法，可以制定諸如《舉報(bào)人保護(hù)法》一類(lèi)的單行法律。

其四，財(cái)產(chǎn)申報(bào)是相對(duì)獨(dú)立的制度。在邏輯上，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公職人員不得以權(quán)謀私或者公器私用等倫理規(guī)范是有區(qū)別的。倫理規(guī)范作為一種調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的規(guī)則，所追求的是道德主體行為上的“善”或者“應(yīng)當(dāng)”。當(dāng)倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范后，其對(duì)“善”或者“應(yīng)當(dāng)”訴諸于抽象的引導(dǎo)性規(guī)范。如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定，黨員應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約”，應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻(xiàn)”等。大量的規(guī)范則轉(zhuǎn)換為守住道德底線或者所謂的“義務(wù)道德”的行為禁止性規(guī)范，如原《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》即規(guī)定了中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部8個(gè)“禁止”、52個(gè)“不準(zhǔn)”。財(cái)產(chǎn)申報(bào)并非公職人員道德行為當(dāng)然的“善”，因?yàn)楣毴藛T如果能夠守住不得以權(quán)謀私、不得公器私用的準(zhǔn)則，做到廉潔自律，本無(wú)令其公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)的必要，畢竟公職人員也存在隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)則是出于監(jiān)督和查明巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明犯罪的需要，也是出于處理涉及利益沖突資產(chǎn)的需要。如果公職人員的財(cái)產(chǎn)超出其合法所得，即表明其存在腐敗嫌疑。而涉及利益沖突的公務(wù)回避，也只有清楚其財(cái)產(chǎn)投資狀況才能作出。因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)是規(guī)范公職人員行為的配套制度，單獨(dú)立法有其合理性。國(guó)際上各國(guó)競(jìng)相仿制的將財(cái)產(chǎn)申報(bào)納入公職人員倫理法的做法，實(shí)際上缺乏邏輯上的嚴(yán)密性。再則，財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及主體、范圍、時(shí)間、審查、核實(shí)、公開(kāi)、保管、主管機(jī)關(guān)、不報(bào)和虛報(bào)處理等諸多問(wèn)題，并非幾個(gè)條款就能解決，放進(jìn)《公職人員倫理法》不僅邏輯上不順，且擠占篇幅。美國(guó)《1989年道德改革法》就用一編（第二編）的篇幅對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，且篇幅為該法十一編之最。最后，《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》和《公職人員倫理法》分開(kāi)立法有助于推進(jìn)立法進(jìn)程。財(cái)產(chǎn)申報(bào)法在1994年即列入立法規(guī)劃，但二十余年未立，其中緣由復(fù)雜，表明立法難度大。而《公職人員倫理法》的內(nèi)容因?yàn)楝F(xiàn)有法律法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)規(guī)定多有涉獵，只需在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上加以整合、完善，立法難度不大。如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法仍然困難重重，那么將其納入《公職人員倫理法》，會(huì)拖了《公職人員倫理法》的后腿。

至于《公職人員倫理法》和《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法內(nèi)容和技術(shù)，需要專(zhuān)門(mén)研究。但在立法進(jìn)路上，除由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定《公職人員倫理法》外，可以由其他國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)《公職人員倫理法》制定適合本部門(mén)公職人員的道德行為準(zhǔn)則。在此，應(yīng)當(dāng)修改《立法法》，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定倫理法規(guī)的權(quán)力。事實(shí)上，監(jiān)察委員會(huì)在某種意義上已是中國(guó)特色的公職人員道德管理機(jī)構(gòu)，借鑒美國(guó)政府道德署的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定倫理法規(guī)。其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的公職人員道德行為準(zhǔn)則，原則上應(yīng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案甚至批準(zhǔn)，以防止破壞法制統(tǒng)一。

① 李建國(guó)：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）>的說(shuō)明》，http://www.npc.gov.cn，2018-03-14.

② 楊鴻臺(tái)：《〈國(guó)家反腐敗法〉立法構(gòu)想》，《法學(xué)》1998年第6期。

③ 崔會(huì)敏：《防止利益沖突：預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點(diǎn)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。

④ 蔡寶剛：《經(jīng)由政府道德法反腐敗的法理求解——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)借鑒》，《政法論壇》2011年第4期。

⑤中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司：《國(guó)外防治腐敗與公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律選編》，中國(guó)方正出版社2012年版，第10-11頁(yè)。

⑥徐國(guó)利：《美國(guó)〈行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則〉評(píng)析與啟示》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。

⑦熊纓：《國(guó)外公職人員行為及道德準(zhǔn)則比較》，《中國(guó)行政管理》2018年第1期。

⑧龍?zhí)?、汪克章：《公?wù)員利益沖突防治立法探析》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

⑨劉明波：《中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要——寫(xiě)在我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度實(shí)施之際》，中國(guó)方正出版社2001年版，第132頁(yè)。

Discussion on the Ethical Legislation of Public Officials under the Background of the Reform of Supervision System

XU Guo-li

Complete national anti-corruption legislation should cover the ethics concerning public officials so as to prevent their corruption. China should step up legislation on public officials' ethics, ending the current fragment status of public official’ ethics norms meanwhile providing the supervisory commission with a complete basis for law enforcement. When coming to legislation, the special Law on the Ethics of Public Officials could be enacted to fully align with the duties and responsibilities of the supervisory commission. Considering the particularity of property declaration system, the Property Declaration Law for Public Officials could be formulated separately as an integral part of the ethical legislation for public officials.

ethical legislation for public officials; supervision system; anti-corruption

D922.114

A

1672-1020(2018)05-0022-07

2018-09-12

徐國(guó)利（1962-)，男，江西南昌人，漢族，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究憲法、行政法，南京，210023。

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