黎堂斌

內(nèi)容提要 黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化是一全新的政治理念，具有主體多元化、方式多樣化、過程公開化、利益目標(biāo)最大化等基本特征。在治理現(xiàn)代化這一大背景下，作為治理實(shí)踐重要方面的地方立法工作，必須從創(chuàng)新地方立法理念、重構(gòu)地方立法價(jià)值取向、改進(jìn)地方立法體制機(jī)制等方面進(jìn)行回應(yīng)，從而不斷增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性、民主性，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量，更好發(fā)揮地方立法在國(guó)家治理中的作用。

面對(duì)當(dāng)今世界日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和人民群眾的新期待，黨的十八屆三中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)，首次從總體角度提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻把握，表明了我們黨正在從理念上、行動(dòng)上革除傳統(tǒng)的“管理”套路，由政府一元單向的管理向政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾多元交互共治轉(zhuǎn)變。①國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，豐富了國(guó)家現(xiàn)代化的內(nèi)涵，是對(duì)各領(lǐng)域改革目標(biāo)的高度提煉和概括，對(duì)包括地方立法改革在內(nèi)的各領(lǐng)域改革來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有重大而深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化這樣一個(gè)大背景下來(lái)審視和改進(jìn)地方立法工作，不斷增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性、民主性，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮地方立法在國(guó)家治理中的作用，則顯得尤為重要。

治理是一個(gè)全新的政治理念

治理理論是20世紀(jì)中后期以來(lái)世界范圍內(nèi)公共領(lǐng)域發(fā)生深刻變革和公共行政學(xué)科發(fā)展的產(chǎn)物，是對(duì)傳統(tǒng)行政、管理理論的超越和發(fā)展。從世界范圍看，將近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，公共領(lǐng)域的管理行為大體上經(jīng)歷了從國(guó)家管理模式向公共管理模式再向治理模式的轉(zhuǎn)型。前兩者主要強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)或多個(gè)管理主體單向度地“管治”，難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所引發(fā)的包括個(gè)體、組織等多元主體參與管理的需要，這就為治理理論的興起提供了基礎(chǔ)。自世界銀行在1989年世界發(fā)展報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞，此后政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科紛紛引入治理的概念，并逐漸強(qiáng)化進(jìn)而固化它在這些學(xué)科中的含義，到20世紀(jì)90年代，治理理論基本成型并奠定了廣泛的影響地位。

治理理論的興起，是社會(huì)發(fā)展實(shí)踐客觀需要和社會(huì)科學(xué)理論演變主觀需要雙重作用的結(jié)果。具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是20世紀(jì)70年代以來(lái)各國(guó)普遍面臨管理危機(jī)?！岸?zhàn)”后，西方福利國(guó)家過度發(fā)展，政府被視為“超級(jí)保姆”，公民無(wú)法對(duì)公共管理過程實(shí)施有效監(jiān)督，政府難以預(yù)測(cè)自己行為的后果，日益陷入財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)三重危機(jī)并發(fā)的境地。與此同時(shí)，受全球化、區(qū)域一體化的影響，一些發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)主權(quán)受到強(qiáng)烈沖擊，政府紛紛垮臺(tái)。為形勢(shì)所逼，各國(guó)紛紛掀起了以治理和善治為共同目標(biāo)的政府改革和公共管理部門再造運(yùn)動(dòng)。二是全球公共問題凸現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化進(jìn)程不斷加快，出現(xiàn)了諸如日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題、人口問題、南北發(fā)展差距問題、國(guó)際恐怖活動(dòng)等大量的全球性問題，促使世界各國(guó)關(guān)注、尋找全球公共事務(wù)的解決之道。三是全球公民結(jié)社運(yùn)動(dòng)蓬勃興起。各種非政府國(guó)際組織蓬勃發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際政治提出挑戰(zhàn)，各國(guó)內(nèi)部非政府組織、非營(yíng)利組織和公民社團(tuán)的迅猛發(fā)展對(duì)國(guó)內(nèi)政治也產(chǎn)生了影響。它們?cè)诠差I(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，憑借其靈活多樣性，從形式到內(nèi)容都極大地豐富了公共管理的內(nèi)涵。四是理論界以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)傳統(tǒng)政治學(xué)、管理學(xué)進(jìn)行拓展性研究。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)國(guó)家理論、投票規(guī)則、利益集團(tuán)等傳統(tǒng)政治學(xué)主題進(jìn)行研究，突破了傳統(tǒng)政府理論研究框架，開拓了公共行政學(xué)、管理學(xué)研究的新領(lǐng)域。由此可見，正是在各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)、全球公共治理和全球公民結(jié)社運(yùn)動(dòng)的共同推動(dòng)下，催生了嶄新的治理理論。②

作為一種全新的公共事務(wù)管理范式，從傳統(tǒng)公共行政到公共治理的轉(zhuǎn)變，絕不僅僅是名詞的更新或?qū)鹘y(tǒng)行政管理手段的修正，而是體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)公共管理部門的全新認(rèn)識(shí)?！爸卫怼钡暮x遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“行政”的含義，“治理”至少包含5個(gè)方面的含義③。國(guó)外有學(xué)者精辟地指出，“實(shí)質(zhì)上，治理是將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇的方法手段，以及將多元社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的服從”④。羅豪才等認(rèn)為，所謂公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——“公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。其中，開放的公共管理是前提，主要用來(lái)發(fā)揮集體選擇優(yōu)勢(shì)，而廣泛的公眾參與是基礎(chǔ)，主要用來(lái)發(fā)揮個(gè)人選擇優(yōu)勢(shì)，公共治理模式試圖通過這種整合來(lái)同時(shí)擁有兩種優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理模式的超越。⑤

作為一種全新的政治理念，治理模式至少具有以下幾個(gè)特征：一是主體多元化。主張所有公共關(guān)系主體都是治理主體，不僅包括各類公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)組織和公眾等權(quán)利主體，各種主體以不同的角色平等參與治理過程，形成多元治理格局，所有主體都應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，確保過罰相當(dāng)、罰當(dāng)其責(zé)。二是方式多樣化。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本—收益”理論，在假設(shè)各類治理主體充分理性、自律的前提下，遵照先市場(chǎng)后社會(huì)再政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場(chǎng)化。三是過程公開化。“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。”⑥在治理過程中提供的博弈舞臺(tái)是開放的、表達(dá)機(jī)會(huì)是充分的、博弈策略是均衡的，通過博弈實(shí)現(xiàn)均衡，借助程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，并以實(shí)體正義來(lái)體現(xiàn)程序正義。四是利益目標(biāo)最大化。治理的內(nèi)在價(jià)值在于充分尊重和相信社會(huì)、公眾的自組織和自管理能力，依靠國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾的良好合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的理念，目標(biāo)是在兼顧公益和私益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。

從內(nèi)在邏輯上講，治理包含了治理體系和治理能力兩個(gè)方面。治理體系和治理能力是相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一的有機(jī)整體，是國(guó)家治理水平和綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。國(guó)家治理的過程就是權(quán)力運(yùn)行的過程，國(guó)家治理的現(xiàn)代化源于權(quán)力運(yùn)行理念的現(xiàn)代化?！霸诟叨纫辉癄顟B(tài)下，最高權(quán)力的指令構(gòu)成全體行動(dòng)的綱領(lǐng)，社會(huì)聽命于政治，而政治一統(tǒng)?！雹哌@種傳統(tǒng)理念下的公共管理模式，僅僅需要并強(qiáng)化公權(quán)力機(jī)構(gòu)的單向度管治，與新的治理理念相去甚遠(yuǎn)，更談不上治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升。從新公共管理角度看，服務(wù)型政府的理想模式就是治理模式，公共性是治理的宗旨和靈魂，其本質(zhì)特征在于政府、社會(huì)、公眾對(duì)公共生活的共同治理，是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動(dòng)過程。⑧推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要通過治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最大限度調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾等多元治理主體的合作積極性并充分發(fā)揮各自的功能作用，進(jìn)而形成自治與共治的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的持續(xù)增進(jìn)和公共秩序的有效維護(hù)。⑨

創(chuàng)新地方立法理念

“法律是溝通國(guó)家和社會(huì)、政治秩序和民間秩序、政策性規(guī)則和關(guān)系規(guī)則的橋梁和中介?！雹獍ǖ胤搅⒎ㄔ趦?nèi)的整個(gè)國(guó)家立法體系，是國(guó)家治理的重要組成部分。改進(jìn)地方立法工作、完善健全法律制度，既是完善治理體系的題中應(yīng)有之義，也是提高治理能力的必要前提，必須適應(yīng)國(guó)家治理體系和能力的變化。

地方立法處在國(guó)家立法系統(tǒng)的底層，直接根植于各地豐富多樣的治理實(shí)踐，相較于中央立法，其所調(diào)整的各類權(quán)利主體之間關(guān)系更為密切、利益更為明顯，具有較強(qiáng)的試驗(yàn)性和操作性等特點(diǎn)，因而對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一背景的反應(yīng)更加敏感、快捷，受治理模式的影響更為明顯、直接，主要有以下三個(gè)方面：

一是推動(dòng)地方性法規(guī)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系觀念從“對(duì)抗與控制”向“互動(dòng)與合作”轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)管理模式當(dāng)中，法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要是對(duì)抗與控制性的，控制被當(dāng)作萬(wàn)能鑰匙，對(duì)管治主體來(lái)講有再重要不過的意義，導(dǎo)致控制機(jī)制極度膨脹，公權(quán)力機(jī)構(gòu)將控制看成是實(shí)現(xiàn)公共秩序的基本手段，控制范圍過廣、控制方式過硬，甚至為控制而控制，將控制異化為法律規(guī)范的目標(biāo)。在治理模式中，各類權(quán)利主體以平等的身份廣泛參與公共事務(wù)的處理、決策，要求與之適應(yīng)的法律規(guī)范構(gòu)建一種“互動(dòng)與合作”的法律關(guān)系：一要重新理解公共權(quán)力。公共權(quán)力與政府和強(qiáng)制性之間不再具備必然性，權(quán)力未必只能由政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)行使，權(quán)力的行使過程也未必只能是強(qiáng)制性的。公共權(quán)力是把雙刃劍，既能保障和改善公民權(quán)益，也能弱化和損害公民權(quán)益，要靠法律規(guī)范來(lái)?yè)P(yáng)長(zhǎng)避短，做到在遵循法治理念、公益私益兼顧的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力行使主體的多元化和行為方式的多樣化。二要重新認(rèn)識(shí)公民權(quán)利。傳統(tǒng)觀念中，法律規(guī)范保護(hù)公民權(quán)利不受侵犯，更多的是一種“消極權(quán)利”；今后，則要強(qiáng)化“積極權(quán)利”意識(shí)，即在與治理模式相適應(yīng)的前提下全方位拓展公民權(quán)利的種類和范圍，以便給予公民更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。三要強(qiáng)化公眾的主體意識(shí)。法律規(guī)范在規(guī)定公共權(quán)力與公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分彰顯治理模式的“公共性”，引導(dǎo)公眾以“主人翁”的主體意識(shí)不斷參與對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和處理。

二是推動(dòng)地方性法規(guī)重塑利益基礎(chǔ)。法律規(guī)范是對(duì)各類權(quán)利主體利益訴求的一種確認(rèn)與保障，任何法律規(guī)范都只能建立在特定利益基礎(chǔ)上，利益基礎(chǔ)直接決定法律規(guī)范的表現(xiàn)形式。眾所周知，在傳統(tǒng)管理模式中，法律規(guī)范的利益基礎(chǔ)只是狹隘的“公共利益”，公共機(jī)構(gòu)為了追求這樣的公共利益往往采取單方行動(dòng)。而在治理模式中，強(qiáng)調(diào)尋求公共利益最大化的公共機(jī)構(gòu)與尋求私人利益最大化的權(quán)利主體協(xié)商、合作，共同實(shí)施雙方行動(dòng)，這就要求與治理相適應(yīng)的法律規(guī)范重塑利益基礎(chǔ)，將各類公益和私益整合成社會(huì)整體利益。一要改變傳統(tǒng)的將“公共關(guān)系”與“公益”機(jī)械等同起來(lái)的觀念，淘汰那種將公益簡(jiǎn)單地等同于政府實(shí)施強(qiáng)制性行為的觀念，切合社會(huì)治理主體多元的實(shí)際，確立起一種社會(huì)整體利益的多元化代表和多樣化實(shí)現(xiàn)方式的多元模式。二要真正理解公益、私益之間的相互依存性，從社會(huì)整體利益最大化的角度出發(fā)，辯證地看待公益的優(yōu)先性和私益的根本性，既承認(rèn)二者之間的張力，更關(guān)注二者內(nèi)化為社會(huì)整體利益的統(tǒng)一性。三要重點(diǎn)解決社會(huì)整體利益的公平分配和合法保護(hù)問題。既要處理好公益和私益的公平分配，又要處理好不同利益群體之間私益的公平分配，在此基礎(chǔ)上賦予各種權(quán)利主體合法對(duì)抗、制裁來(lái)自其他主體非法侵犯的權(quán)利。

三是推動(dòng)法律規(guī)范的多元化與和諧性。治理模式對(duì)公共關(guān)系領(lǐng)域的拓展，必然決定著法律規(guī)范調(diào)整范圍的擴(kuò)大。在治理模式中，社會(huì)自治組織和公眾個(gè)人躍上公共權(quán)力運(yùn)作的平臺(tái)，傳統(tǒng)的權(quán)力單向運(yùn)作模式再也無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)需要，只能向多向度、非強(qiáng)制性等方面轉(zhuǎn)變；公共權(quán)力主體的多元化和運(yùn)作方式的多樣化，直接推動(dòng)公共關(guān)系的多元化和復(fù)雜化。這就決定了法律規(guī)范調(diào)整范圍的多元化，既有以政府為主體的強(qiáng)制和非強(qiáng)制介入而形成的社會(huì)關(guān)系，也有以社會(huì)自治組織和公眾為主體的以非強(qiáng)制性為主、輔以強(qiáng)制性方式而形成的社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，治理模式是以“善治”為目標(biāo)的，要求為其提供制度保障的法律規(guī)范本身必須是和諧有效的。一要實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范并重。應(yīng)當(dāng)在完善實(shí)體規(guī)范的同時(shí)，加強(qiáng)程序規(guī)范的創(chuàng)制，只有二者平行發(fā)展，在急切醫(yī)治傳統(tǒng)管理模式重實(shí)體、輕程序留下的后遺癥的當(dāng)下，尤其要突出程序規(guī)范的創(chuàng)制，才能實(shí)現(xiàn)在治理過程中程序正義與實(shí)體正義的統(tǒng)一。二要約束性規(guī)范和激勵(lì)性規(guī)范并重。在治理模式中，各種權(quán)力主體活躍，利益訴求充分，這就要一方面，通過約束性規(guī)范來(lái)控制公共權(quán)力和公民權(quán)利的濫用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的授予與控制、權(quán)利的保障與救濟(jì)之間的協(xié)調(diào)；另一方面，通過足夠的激勵(lì)性規(guī)范來(lái)激勵(lì)公共權(quán)力的有效行使，同時(shí)激勵(lì)公眾廣泛、深度參與社會(huì)治理。

重構(gòu)地方立法價(jià)值取向

地方立法價(jià)值取向是指地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在地方立法活動(dòng)中必須遵循的價(jià)值準(zhǔn)則。因?yàn)榈胤搅⒎ㄖ苯訙Y源于地方治理實(shí)踐，日趨多元的利益訴求在地方立法活動(dòng)中反映就更為明顯。不同的利益訴求直接導(dǎo)致價(jià)值層面的沖突、競(jìng)合，這就要求在地方立法過程中必須進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡和選擇。地方立法價(jià)值取向依附于地方立法實(shí)踐，具有一定的動(dòng)態(tài)性。地方立法實(shí)踐不斷發(fā)展，就必然要求地方立法價(jià)值取向始終處在變動(dòng)發(fā)展過程中，在不同的發(fā)展階段必須具備不同的內(nèi)涵和要求。

在傳統(tǒng)管理模式中，以政府為主的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在公共關(guān)系中占絕對(duì)的主導(dǎo)地位，以“管治”為前提演繹出來(lái)的諸如“秩序”等各種“公共利益”被無(wú)限地放大，公眾的多元利益訴求得不到充分反映，一定程度上扼殺了更為重要、更為根本、更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的社會(huì)整體利益。相對(duì)的是，治理模式以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化為最終目標(biāo)，這其中當(dāng)然包括反映和滿足以自由為基礎(chǔ)的公眾正當(dāng)?shù)睦嬖V求?；谶@一理念，秩序只是作為一種工具價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)自由等其他更高價(jià)值目標(biāo)的手段，治理模式的最終追求是要實(shí)現(xiàn)“自由為體、秩序?yàn)橛谩钡暮椭C狀態(tài)。

當(dāng)下，地方立法活動(dòng)正處在由傳統(tǒng)管理模式向治理模式急劇轉(zhuǎn)變的社會(huì)治理實(shí)踐之中，必須以靈敏的政治嗅覺、前瞻的理論眼光，合理重構(gòu)地方立法價(jià)值取向，適應(yīng)治理現(xiàn)代化大趨勢(shì)，更好地規(guī)范、引導(dǎo)、保障社會(huì)健康運(yùn)行。

一是改變傳統(tǒng)法律規(guī)范的工具性價(jià)值定位。法律規(guī)范價(jià)值是法律規(guī)范這種客體對(duì)法律規(guī)范主體需求的一種滿足，法律規(guī)范盡管要保障公共權(quán)力的正常運(yùn)作，但不能因此蛻變成為只對(duì)公共機(jī)構(gòu)的管治進(jìn)行回應(yīng)的工具，應(yīng)當(dāng)全面、廣泛地回應(yīng)公眾的正當(dāng)需求，徹底解決法律規(guī)范價(jià)值回應(yīng)錯(cuò)位問題。

二是兼顧法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的平衡。在治理模式中，多方利益主體平等公開地博弈是一種客觀存在，法律關(guān)系的設(shè)計(jì)不應(yīng)囿于公正和效率的孰先孰后、正義和秩序的孰優(yōu)孰劣等問題，更不能以犧牲或貶損程序正義、目標(biāo)理性、實(shí)質(zhì)法治、公民自由等為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義、工具理性、形式法治、公共秩序，要找準(zhǔn)各種對(duì)應(yīng)關(guān)系的平衡，真正做到統(tǒng)籌兼顧。

三是確立以人為本的最終價(jià)值。治理模式追求社會(huì)整體利益的最大化，其最終還是為“人”服務(wù)的。作為制度保障的法律規(guī)范，必須充分尊重主體需求的多樣化和資源配置的市場(chǎng)化，將邏輯起點(diǎn)由最有效地控制人性惡的發(fā)作轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊匕l(fā)揮人的潛能，將“控制”當(dāng)作一種必要的手段，而非唯一手段，更非最終目標(biāo)，從而賦予公民享有更多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)自由的權(quán)利。

地方立法改進(jìn)之路徑

(一)培育地方立法的多元主體

強(qiáng)化地方立法機(jī)關(guān)構(gòu)成的多元性。改進(jìn)地方立法，增強(qiáng)立法科學(xué)化、民主化程度，提高地方立法質(zhì)量，首要的是提高地方立法機(jī)關(guān)組成的民主化程度。這就意味著人大代表選舉更加普遍、平等、真實(shí)，真正體現(xiàn)人民的意志；選出的代表作為立法機(jī)關(guān)組成人員，不但要具有代表性特征，更要具有功能性內(nèi)涵。就代表性特征而言，通過間接選舉選出來(lái)的代表，要能廣泛地體現(xiàn)出民族、種族、性別、職業(yè)等多方面的代表性，從源頭上保證多元利益主體在代表結(jié)構(gòu)中有很好的體現(xiàn)；就功能內(nèi)涵而言，作為行使立法權(quán)的主體，代表要具有一定的法律知識(shí)、政治素質(zhì)、參政議政能力，人大常委會(huì)要增加專業(yè)性、學(xué)者型專職委員，完善與立法相關(guān)專業(yè)的委員結(jié)構(gòu)。

培育地方立法的多元參與主體。強(qiáng)調(diào)地方立法主體的多元化，并非否定地方人大作為地方立法機(jī)關(guān)的地位和作用，而是主張?jiān)诘胤搅⒎ɑ顒?dòng)過程中，作為權(quán)利主體的個(gè)人和組織能以參與主體的身份平等地參與進(jìn)來(lái)。當(dāng)下，培育地方立法多元參與主體，應(yīng)當(dāng)解決以下幾個(gè)問題：一要明確參與主體的種類。從社會(huì)關(guān)系主體的總體構(gòu)成來(lái)看，在地方立法領(lǐng)域，除了地方立法機(jī)關(guān)這一行使地方立法權(quán)的主體之外，其余則是與之相對(duì)的權(quán)利主體，主要包括個(gè)人、組織和利益聯(lián)盟。二要明確參與主體的范圍。在確定參與范圍過程中，需要兼顧充分性和必要性，既要盡可能賦予更多的個(gè)人和組織以參與主體資格，又要設(shè)置某種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)將這種資格授予那些有必要參與的個(gè)人和組織。需要特別指出的是，在培育地方立法的多元參與主體時(shí)，要注重引導(dǎo)和量力而行。既要順應(yīng)多元利益格局下不斷拓展權(quán)利的主體參與地方立法廣度和深度的需要，增強(qiáng)地方立法的民主性和科學(xué)性，同時(shí)又要理性估計(jì)參與主體的參與意識(shí)、參與能力，切合地方實(shí)際界定參與主體的范圍及其對(duì)地方立法的參與范圍和程度。

(二)推動(dòng)地方立法活動(dòng)方式的多樣化

擴(kuò)大立法項(xiàng)目的利益代表性。目前，在確定地方立法項(xiàng)目方面，更多地是依賴于政府有關(guān)部門的上報(bào)項(xiàng)目。為順應(yīng)當(dāng)前利益多元化的迫切需要，必須通過多種方式，增強(qiáng)立法項(xiàng)目征集過程的民主性和立法項(xiàng)目本身的科學(xué)性，確保地方立法項(xiàng)目從源頭上就能保證其較強(qiáng)的利益多元性和代表性。一要加強(qiáng)調(diào)查研究，拓展立法項(xiàng)目征集渠道。立法機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方立法的客觀需要，科學(xué)地進(jìn)行立法決策；充分保障人大代表行使提法規(guī)案的權(quán)利，創(chuàng)造條件支持他們提出成熟的具有廣泛代表性的法規(guī)案；不斷擴(kuò)大立法項(xiàng)目征集源頭，公開向社會(huì)征集立法項(xiàng)目。二要發(fā)揮立法綜合機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，建立科學(xué)的項(xiàng)目論證機(jī)制。要對(duì)項(xiàng)目征集和規(guī)劃、計(jì)劃編制進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為相關(guān)利益主體提供利益博弈的開放式平臺(tái)，使確定的立法項(xiàng)目有多元利益代表性。

增強(qiáng)法規(guī)起草的民主性。法規(guī)起草的過程，其實(shí)就是各利益主體向法規(guī)草案進(jìn)行利益滲透的過程。這一過程是否民主，是否能有效回避部門利益、集團(tuán)利益的影響，對(duì)地方性法規(guī)最后能否順利實(shí)現(xiàn)其整合、調(diào)節(jié)多元利益的目標(biāo)至關(guān)重要，直接決定了地方立法的成敗。增強(qiáng)法規(guī)草案起草的民主性，不外乎從以下兩個(gè)方面努力：一是拓寬法規(guī)案的起草渠道。打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)的局面，強(qiáng)化人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作委員會(huì)的法規(guī)起草職能，充分引入專家、學(xué)者的力量，建立像地方立法咨詢專家?guī)爝@樣的智囊組織，切實(shí)拓寬法規(guī)起草渠道，增加參與起草人員的廣泛性和代表性。對(duì)部分專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)，可以通過立法招標(biāo)等形式，有償委托給高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和學(xué)術(shù)團(tuán)體等進(jìn)行起草。建立起草回避制度，杜絕法規(guī)起草過程中的部門利益影響。二是改革和完善法規(guī)草案的論證制度。要改變過去只重領(lǐng)導(dǎo)意見與利益關(guān)聯(lián)部門意見的局面，充分考慮利益關(guān)聯(lián)群體的廣泛性和利益訴求的真切性，通過調(diào)查、聽證、座談等形式，使有利益關(guān)聯(lián)的參與主體能夠參與到法規(guī)草案的論證過程中來(lái)，保證他們的訴求得到反映，利益得到合理反饋。

增進(jìn)法規(guī)審議的合意與共識(shí)。審議地方性法規(guī)草案是討論、協(xié)商和溝通的過程，也是利益博弈、達(dá)成共識(shí)的過程。首先，充分發(fā)揮聯(lián)組會(huì)議和全體會(huì)議的審議作用。目前，只進(jìn)行分組審議的情形較多，應(yīng)盡量多安排聯(lián)組會(huì)議甚至是全體會(huì)議對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行審議，不斷推進(jìn)聯(lián)組審議、全體審議的規(guī)范化、制度化，從制度上保證組成人員有交互意見、充分溝通的渠道，有效避免組成人員之間的信息不對(duì)稱，有利于集思廣益、達(dá)成共識(shí)。其次，建立規(guī)范的審議意見溝通機(jī)制。在統(tǒng)一審議法規(guī)草案時(shí)，對(duì)數(shù)量較多、較為分散的不同意見，應(yīng)全面完整地反映出來(lái)。對(duì)沒有采納的重要意見，應(yīng)向提出意見的組成人員進(jìn)行溝通說(shuō)明，并在主任會(huì)議聽取審議修改情況時(shí)予以說(shuō)明。對(duì)一些爭(zhēng)議較大、涉及利害關(guān)系的重要分歧意見，一時(shí)難以斷定，可以建議暫不進(jìn)行表決，會(huì)后再進(jìn)行調(diào)研論證，確保不發(fā)生“多數(shù)人的專權(quán)”。再次，建立地方性法規(guī)草案修正案制度?？梢越梃b國(guó)外立法程序中對(duì)有不同意見的條款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委會(huì)組成人員的審議意見，充分發(fā)揮其作為立法主體的職能作用，有效解決法規(guī)草案審議過程中的重大意見分歧。可以嘗試由一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員，書面聯(lián)名對(duì)個(gè)別條款提出修正案及修改說(shuō)明，或交由委員會(huì)先行審議或直接提交主任會(huì)議決定，是否列入會(huì)議議程進(jìn)行表決。

(三)擴(kuò)大地方立法過程的公開

建立地方立法公開制度。目前，我國(guó)還沒有一部正式的法律對(duì)國(guó)家立法和地方立法的公開事宜作出明確詳細(xì)的規(guī)定，致使立法機(jī)關(guān)對(duì)立法公開或多或少存在一些應(yīng)付成分，沒有取得應(yīng)有的效果。而對(duì)地方立法資料和信息進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的把握，是公眾有效參與的基本條件與前提?？梢姡ＷC公眾有效參與地方立法活動(dòng)，行使基本的民主權(quán)利，必須建立規(guī)范化的立法公開制度。籠統(tǒng)地講，立法公開就是“立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，向社會(huì)公開，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息”。除法律法規(guī)有特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的外，應(yīng)當(dāng)公開所有便于公眾對(duì)地方立法全面了解的資料和信息，既要包括立法依據(jù)、背景資料、擬立法案的主要問題等實(shí)體內(nèi)容，也要包括公眾參與的途徑和方式等程序內(nèi)容。要注重借鑒國(guó)外立法公開的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方立法實(shí)際，不斷提高公眾對(duì)地方立法的可接受性、易參與性。在公開方式上要多樣化，充分發(fā)揮廣電、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介的作用；在公開內(nèi)容上要全面，不僅要有法規(guī)草案本身的內(nèi)容，還要有相關(guān)的文書檔案等；在公開環(huán)節(jié)上要按階段逐步公開，注意立項(xiàng)、起草、審議、表決等不同階段的特點(diǎn)，選擇合適的公開方式。

增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)參與主體的互動(dòng)與回應(yīng)。嚴(yán)格意義講，互動(dòng)與回應(yīng)是一個(gè)辯證統(tǒng)一的過程。為了便于論述，在此，“互動(dòng)”側(cè)重其動(dòng)態(tài)意義，“回應(yīng)”側(cè)重其靜態(tài)意義。在地方立法活動(dòng)過程中，最能體現(xiàn)互動(dòng)屬性的，是地方立法機(jī)關(guān)召開聽證會(huì)、座談會(huì)等。通過這些形式，邀請(qǐng)相關(guān)參與主體參與到立法活動(dòng)中來(lái)。立法機(jī)關(guān)以普通主體的身份，充分陳述所要聽證、座談事項(xiàng)的全面、真實(shí)信息；參與主體以平等的身份對(duì)自己所關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行詢問、提出合理的意見與建議，確保在互動(dòng)過程中，能發(fā)出自己所代表利益群體的真實(shí)聲音。通過充分溝通、協(xié)商，立法機(jī)關(guān)與參與主體“各取所需”，多作換位思考，盡可能增加認(rèn)同、促進(jìn)共識(shí)。地方立法機(jī)關(guān)對(duì)參與主體利益訴求的“回應(yīng)”，主要體現(xiàn)在重視對(duì)參與主體意見、建議的采納與反饋。目前，立法機(jī)關(guān)“注重”吸納參與主體對(duì)地方立法活動(dòng)的參與，但并不重視參與之后對(duì)其合理意見、建議的處理，使參與主體與地方立法機(jī)關(guān)的互動(dòng)往往流于一種形式，很大程度上影響了參與主體的參與熱情、挫傷了其積極性，使參與主體對(duì)地方立法民主失去信心，更嚴(yán)重的是影響了地方立法的效果。立法機(jī)關(guān)要切實(shí)改變“作秀”的心態(tài)，重視對(duì)參與主體所提意見、建議的處理與回應(yīng)。將所有參與主體的意見、建議，分門別類進(jìn)行整理，認(rèn)真研究，對(duì)處理情況和處理理由根據(jù)不同參與方式給予合理的反饋，有關(guān)委員會(huì)在關(guān)于法規(guī)草案的審議報(bào)告中也應(yīng)對(duì)公眾參與情況有所反映，不斷增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與公眾的互動(dòng)。在逐一反饋比較難的情況下，可以將整理后的意見、建議及處理情況通過報(bào)紙和網(wǎng)站等媒體集中反饋，讓參與主體感受到立法機(jī)關(guān)對(duì)立法民主追求的誠(chéng)意和對(duì)公眾參與的重視，不斷激發(fā)他們參與的熱情，進(jìn)而支持地方性法規(guī)的實(shí)施。

(四)構(gòu)建促進(jìn)社會(huì)整體利益最大化的地方立法機(jī)制

地方立法的最高境界，是各立法主體(包括立法權(quán)行使主體和立法參與主體)在廣泛、充分地溝通、協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成合意，將這種合意通過一定的技術(shù)、形式固化為地方性法規(guī)，進(jìn)而約束、調(diào)節(jié)多元利益主體的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)建立在內(nèi)部平衡機(jī)制上的和諧狀態(tài)。這個(gè)過程其實(shí)已經(jīng)隱含了兩層意思：一層是各立法主體都以平等的身份進(jìn)行博弈，另一層是立法機(jī)關(guān)既是這博弈過程中的一個(gè)普通的主體，又以所行使的立法權(quán)這一公權(quán)為后盾，成為主導(dǎo)、協(xié)調(diào)整個(gè)立法活動(dòng)的“掌舵者”。

在利益日趨多元化的形勢(shì)下，各利益主體在參與地方立法過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生利益沖突，地方立法就成了平衡、保護(hù)各方利益的最后一道屏障。因此，建立一種什么樣的利益平衡機(jī)制，就成了關(guān)鍵。在地方立法過程中，各參與方力量懸殊，博弈的過程不能依靠各方的自覺。強(qiáng)勢(shì)方會(huì)千方百計(jì)保全自己的利益，“想讓那些因?yàn)閾碛惺┥岫骰葜畽?quán)而謀得并保有其地位的人用那些禁止濫施任何特權(quán)的剛性規(guī)則去束縛他們自己的手腳，無(wú)異于一種幻想”；弱勢(shì)方也會(huì)不甘示弱，“每個(gè)人都有自己不同的價(jià)值目標(biāo)，每個(gè)人的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)也有其獨(dú)特性，每個(gè)人對(duì)價(jià)值目標(biāo)沖突的協(xié)調(diào)方法又是不同的”，他們會(huì)片面地采取不合作態(tài)度，以滿足心理平衡。這樣一來(lái)，利益矛盾就有激化的危險(xiǎn)，即使不被激化，也會(huì)處于一種矛盾不能解決的僵持狀態(tài)。立法機(jī)關(guān)不能消極應(yīng)對(duì)這種局面，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)“掌舵者”的角色定位，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，運(yùn)用有形之手對(duì)立法過程進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，根據(jù)地方立法“自由與秩序、公平與效率辯證統(tǒng)一”的價(jià)值取向，積極協(xié)調(diào)、平衡各方利益。

相對(duì)中央立法來(lái)說(shuō)，地方立法活動(dòng)更具彈性和地方特色，在地方立法過程中的利益訴求不但多元化，還比較具體化。地方立法機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)、平衡各方利益時(shí)，不能過于原則、機(jī)械，要充分尊重各利益主體的意愿，引導(dǎo)他們充分協(xié)商。在協(xié)商的過程中一定程度上認(rèn)同對(duì)方的利益訴求，在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。這一點(diǎn)，對(duì)協(xié)調(diào)私權(quán)領(lǐng)域權(quán)利能夠自治的利益主體之間的利益沖突，尤為重要?！霸诟鞣酵讌f(xié)的基礎(chǔ)之上制定的法律以及建構(gòu)起來(lái)的法治秩序才會(huì)得到各方更大程度的認(rèn)同、遵守和維護(hù)，法律的權(quán)威才能確立?！贝送?，還要特別注意對(duì)弱勢(shì)群體利益的傾斜。對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，處于一種力量分散的狀態(tài)，憑一己之力無(wú)法通過博弈維護(hù)自身的利益，可適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)引入利益集團(tuán)等代言人形式替其進(jìn)行博弈，對(duì)失衡的社會(huì)利益關(guān)系作必要的矯正，使得立法活動(dòng)不再是一種單純的利益沖突、平衡的過程，而是要實(shí)現(xiàn)民意匯集與社會(huì)治理目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。

①⑤參見羅豪才、宋功德《公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

②參見滕世華《公共治理視角下的中國(guó)政府改革》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2003年。

④Beate Koch,TheTransformationofGovermanceintheEuropeanUnion, London: Routledge, 1999, p.14.

⑥參見全球治理委員會(huì)《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁(yè)。

⑦許章潤(rùn)：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國(guó)立法民主化進(jìn)程的省察》，《政治與法律》2008年第3期。

⑧參見李樹林《推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化》，《光華法學(xué)》第三輯，第57頁(yè)。

⑨參見徐向華《國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的〈立法法〉修改》，《交大法學(xué)》2014年第3期。

⑩《光華法學(xué)》第三輯，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第16頁(yè)。