18項(xiàng)基本公共服務(wù)先行一步，央地支出責(zé)任界定。

惠及全國(guó)城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)，中央與地方各應(yīng)承擔(dān)多少事，支出多少錢？這一困擾財(cái)政體制多年的問(wèn)題，終于迎來(lái)具體落地方案。

2月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下稱《方案》）。共八大類18項(xiàng)涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，被納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范疇。

“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，是黨的十九大報(bào)告在有關(guān)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度時(shí)首先提到的內(nèi)容。

“央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革，既關(guān)系到中央和地方以及地方之間的利益調(diào)整，也關(guān)乎國(guó)家治理的格局?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，這不僅影響民生保障、地方債等諸多具體問(wèn)題，也與未來(lái)地方稅體系的構(gòu)建有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

正是在這樣的改革邏輯下，《方案》推出多項(xiàng)改革實(shí)錘，凸顯財(cái)稅體制改革向深水區(qū)挺進(jìn)的節(jié)奏。

“至少有兩方面特別值得關(guān)注?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君說(shuō)，“一是共同事權(quán)和支出責(zé)任緊扣民生，二是確立了共同事權(quán)和支出分檔分擔(dān)的模式?！?/p>

民生是突破口

此次改革中，義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計(jì)生、基本生活救助、基本住房保障等八大類被劃歸為中央與地方的共同財(cái)政事權(quán)范圍。

具體包括義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金、基本公共就業(yè)服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、困難群眾救助、城鄉(xiāng)保障性安居工程等18個(gè)具體的基本公共服務(wù)事項(xiàng)。

首批央地共同財(cái)政事權(quán)改革的框定，為何會(huì)選擇基本公共服務(wù)領(lǐng)域？記者采訪多位專家后發(fā)現(xiàn)，主要有三重因素。

一是此前的財(cái)政事權(quán)劃分規(guī)則尚不清晰規(guī)范。“央地共同財(cái)政事權(quán)的范圍是什么，具體包括哪些事項(xiàng)，一直缺乏明確的規(guī)則，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在具體操作時(shí)容易遇到政策博弈。”張斌說(shuō)。

而此次改革，對(duì)共同財(cái)政事權(quán)的圈定十分詳細(xì)，比如義務(wù)教育類別詳細(xì)列出了4個(gè)具體的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，每個(gè)事項(xiàng)中又包含多個(gè)小項(xiàng)目，其中“免費(fèi)提供教科書”一項(xiàng)就枚舉出小學(xué)一年級(jí)新生正版學(xué)生字典補(bǔ)助、國(guó)家規(guī)定教程教科書、地方課程教科書等內(nèi)容。

二是一些基本公共服務(wù)事項(xiàng)保障還缺乏全國(guó)范圍的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同地區(qū)在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，實(shí)際支出水平差距比較大。遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇表示，近年來(lái)，有的地方財(cái)政收入增速逐漸從過(guò)去的兩位數(shù)演化為個(gè)位數(shù)，甚至在一些地方出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，讓這些地區(qū)的基本公共服務(wù)保障缺乏財(cái)力基礎(chǔ)。

三是有些地方基本公共服務(wù)的支出責(zé)任偏重。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，對(duì)于那些尚有一定財(cái)力提供基本公共服務(wù)保障的地區(qū)，也并非高枕無(wú)憂?！柏?cái)力收入有限，但要分擔(dān)在基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)方面，應(yīng)對(duì)上級(jí)不同部門分派的任務(wù)，‘小馬拉大車’現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！?/p>

正是在這樣的背景下，此次改革框定了支出穩(wěn)定性強(qiáng)、群眾關(guān)注度高、與人直接相關(guān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，作為央地共同財(cái)政事權(quán)改革方案的首選項(xiàng)目。

王雍君認(rèn)為，此舉一方面是在基本公共服務(wù)這些需要?jiǎng)傂灾С龅捻?xiàng)目上，厘定了央地事權(quán)和支出責(zé)任，為以后其他領(lǐng)域的央地財(cái)政事權(quán)改革積累經(jīng)驗(yàn)、帶來(lái)示范作用;另一方面，也讓全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)有了制度化、法治化的清晰保障，劃為共同財(cái)政事權(quán)意味著中央將對(duì)基本民生履行兜底責(zé)任。

支出責(zé)任分檔分擔(dān)

履行兜底責(zé)任，需要實(shí)實(shí)在在的真金白銀。18項(xiàng)基本公共服務(wù)，央地支出責(zé)任如何界定？

《方案》明確，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，主要實(shí)行按比例分擔(dān)，并保持基本穩(wěn)定。

其中，中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等7個(gè)事項(xiàng)，《方案》明確將實(shí)行中央分五檔分擔(dān)辦法。

分檔的主要依據(jù)是各地財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素，而不是按以往“東、中、西部”這一相對(duì)寬泛的概念劃分?！斑@是此次改革一個(gè)最大的變化和亮點(diǎn)?！睆埍笳f(shuō)。

第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西等12個(gè)?。▍^(qū)、市），主要集中在中西部地區(qū)，7個(gè)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任中央分擔(dān)80%;第二檔包括河北、山西等10個(gè)省，涵蓋東部、中部、東北多地，中央分擔(dān)60%;第三檔包括遼寧、福建、山東三省，中央分擔(dān)50%;第四檔包括天津、江蘇等4個(gè)?。ㄊ校┖痛筮B等5個(gè)計(jì)劃單列市，中央分擔(dān)30%;第五檔包括北京、上海2個(gè)直轄市，中央分擔(dān)10%。

此外，義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助等6個(gè)事項(xiàng)，按現(xiàn)行政策，實(shí)行央地按比例分擔(dān)、按項(xiàng)目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補(bǔ)助。另有5個(gè)事項(xiàng)，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素確定。

這意味著，按照《方案》至少有13個(gè)事項(xiàng)，已經(jīng)對(duì)中央支出責(zé)任的比例或標(biāo)準(zhǔn)給出了清晰明確的界定。

在劉尚希看來(lái)，此舉意義重大。近年來(lái)的全國(guó)財(cái)政收支格局，是地方政府拿著55%的全國(guó)財(cái)政收入，承擔(dān)著85%的財(cái)政總支出，差額部分則由中央轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)。

如此錯(cuò)配的財(cái)政支出局面是如何形成的？“這是因?yàn)椤厦纥c(diǎn)菜、下面買單’的情形普遍存在。政府各個(gè)部門都要發(fā)文件，都是為了履行職責(zé)，但職責(zé)中法定成分少，更多是部門偏好?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

這令地方政府的支出具有高度不確定性。當(dāng)“上面點(diǎn)菜”太多，地方政府難以買單時(shí)，過(guò)度、違規(guī)舉債以及轉(zhuǎn)移支付中“跑部錢進(jìn)”、“跑冒滴漏”的問(wèn)題便隨之而來(lái)?！斑@是當(dāng)前財(cái)政體制運(yùn)行中的根本性問(wèn)題?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

在多位專家看來(lái)，《方案》的分檔分擔(dān)之法正是針對(duì)這一問(wèn)題提出的針對(duì)性舉措。

《方案》先是枚舉出具有共同事權(quán)的詳細(xì)項(xiàng)目，細(xì)化到小學(xué)一年級(jí)新生字典經(jīng)費(fèi);再對(duì)這些項(xiàng)目應(yīng)享有的經(jīng)費(fèi)，規(guī)定了國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，也就是為央地共同出資的總額做出了界定;再進(jìn)一步根據(jù)不同省份，給出中央支出責(zé)任比例。對(duì)于財(cái)力情況較好的地方，如果提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，《方案》規(guī)定超出全國(guó)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)部分，由當(dāng)?shù)刈约撼袚?dān)。

前后結(jié)合，某地某個(gè)具體項(xiàng)目的中央出資額度，便有了較為明確的答案。

“每一個(gè)環(huán)節(jié)，都事關(guān)各地財(cái)政支出的切身利益?！睆埍笳J(rèn)為，這一系列措施，相當(dāng)于把過(guò)去一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有關(guān)基本公共服務(wù)的事項(xiàng)，都統(tǒng)一歸為了共同財(cái)政事權(quán)的分類分檔支出責(zé)任，提前細(xì)化規(guī)則，從而讓操作過(guò)程中一事一議的博弈空間，得到了最大程度的壓縮。

改革下一步

多位專家表示，下一步央地共同財(cái)政事權(quán)的改革，可能將包括三個(gè)層面的內(nèi)容。

一是《方案》中已對(duì)下一步的改革空間有所布局。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)記者表示，《方案》中的18個(gè)基本公共服務(wù)事項(xiàng)中，目前有一些項(xiàng)的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)沒(méi)有確定，可能會(huì)令這些項(xiàng)目的央地出資額度暫不夠明確，這些項(xiàng)目應(yīng)地方先行，結(jié)合本地實(shí)際來(lái)制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，待具備條件后，由中央制定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

二是《方案》中的“央地”只是針對(duì)中央與省級(jí)，“未來(lái)省以下各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任如何界定，對(duì)基本公共服務(wù)可能帶來(lái)更為直觀的影響?！蓖跤壕硎?，下一步，省級(jí)政府要參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)地方版本的改革方案，用清晰的比例來(lái)明確各級(jí)政府的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。

三是改革領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬。按照2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017-2018年將爭(zhēng)取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。

“改革正在按照指導(dǎo)意見(jiàn)的節(jié)奏進(jìn)展?！蓖跤壕f(shuō)，目前教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革方案已經(jīng)推出，而環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，財(cái)政支出規(guī)模更大、跨地域特征更為突出，將成為中央與地方財(cái)政事權(quán)改革的新看點(diǎn)。