王勝今，韓一丁

(吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012)

伴隨著近些年來我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化問題再次得到空前關(guān)注。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化道路歷經(jīng)波折，在上世紀90年代之前，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率始終居于全國前列，這主要得益于東北地區(qū)良好的工業(yè)基礎(chǔ)和豐富的資源。但是進入到21世紀之后，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化速度明顯趨緩，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也明顯落后于東南沿海以及中部地區(qū)。雖然我國從戰(zhàn)略發(fā)展層面不斷給予東北地區(qū)政策傾斜，但是這種城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)象顯然不會在短時間得到妥善解決。目前，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)挑戰(zhàn)與機遇并存，如何在新一輪東北振興這一歷史機遇面前，逐步完善東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，探索符合當?shù)靥攸c的新型城鎮(zhèn)化道路，是值得深入思考的理論與實踐問題。

一、當前東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的歷史回顧與現(xiàn)狀

(一)歷史回顧

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的過程和我國其他地區(qū)有所不同。回顧東北地區(qū)城鎮(zhèn)化歷史有助于認清東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性，為當前的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供經(jīng)驗。

第一個階段：高速啟動時期(1949—1957年)。城鎮(zhèn)化進程重要的助推動力之一就是工業(yè)化，工業(yè)化的快速發(fā)展能夠有力地帶動城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。在“一五”期間，得益于國家把東北建成新中國重工業(yè)基地的宏觀產(chǎn)業(yè)政策，隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展，東北的城鎮(zhèn)化率也大幅度提高。在“大躍進”之前黑龍江省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到36.69%，哈爾濱成為新中國的機電工業(yè)基地，大慶成為新中國最重要的石油生產(chǎn)基地，齊齊哈爾成為新中國的重要機械制造基地。這一時期的吉林省，有一汽、吉化、長客等11個大型工業(yè)項目落戶長春、吉林等城市，通鋼、通化礦務局等大型鋼鐵煤炭企業(yè)建成，隨著這一系列大項目、大企業(yè)的建成投產(chǎn)，吉林省的城鎮(zhèn)化率也快速提高，“建國之初的1949年吉林省城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，城鎮(zhèn)人口180萬。1957年吉林省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到39.3%，城鎮(zhèn)人口達到549.2萬，比1949年增加368.9萬人”?！耙晃濉逼陂g的大規(guī)模工業(yè)建設(shè)也使遼寧省的城鎮(zhèn)化率大幅度提高，遼寧省城鎮(zhèn)人口1952年占總?cè)丝诒壤秊?3%，1957年這一比例提高到36%?？傮w來看，“東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平由1949年的 24.71%增加到1957年的36.68%，城鎮(zhèn)化水平年均增長1.82%”[1]68-73。這個增長速度大大高于當時中國的平均增長水平。這個時期既是東北地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的黃金時期，也是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時期，使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在建國之初就站在了全國的最前列，為以后的相當一個時期東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平高于全國水平打下了堅實的基礎(chǔ)。但是，這種完全依賴國家產(chǎn)業(yè)政策快速發(fā)展起來的城鎮(zhèn)化也給東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展打上了深深的計劃經(jīng)濟烙印。

第二個階段：劇烈波動時期(1958—1965年)。在這一時期，由于“大躍進”和隨后的政策調(diào)整，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)極不正常的波動。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看黑龍江省的城鎮(zhèn)人口年均增長達到了20.2%。遼寧省從1957年到1960年，城鎮(zhèn)人口也大幅增加，1962年全省城鎮(zhèn)人口達42.3%。縱觀這一時期東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的劇烈波動是由于“大躍進”運動，片面發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)，主張“以鋼為鋼，全面躍進”全國人民大煉鋼鐵。大量農(nóng)村人口脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涌入城市使城市人口爆炸式增長。這種增長是脫離實際違背經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律的，這種城鎮(zhèn)化率的提高是一種偽城鎮(zhèn)化。針對這種情況，國家進行了政策調(diào)整，這使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在1960年達到峰值之后開始連續(xù)跌落，而這種城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的大起大落給國民經(jīng)濟造成重大損失，也給東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)造成了危害留下了陰影。

第三階段：全面倒退時期(1966—1978年)。隨著1966年“文化大革命”的開始、干部下放、知識青年上山下鄉(xiāng)，全國的城鎮(zhèn)化人口大量減少，城鎮(zhèn)化的發(fā)展進入了一個嚴冬期，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程也進入了一個倒退階段。在這一時期黑龍江省的城鎮(zhèn)化率跌至36.3%，達到了歷史上的較低水平。遼寧省的城市數(shù)量從12個減少到10個，1970年遼寧全省非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎叵陆抵?0%。1970年至1978年十一屆三中全會召開之前遼寧省城鎮(zhèn)化率年均增長只有1.7%。吉林省在人口總數(shù)上是一個“小省”，但在這一時期“吉林全省上山下鄉(xiāng)的知識青年卻達111.45萬，位居全國第四位。上山下鄉(xiāng)知識青年占全省人口總數(shù)的4.2%，遠遠高于全國平均水平的1.8%。到1978年，吉林省城鎮(zhèn)化水平下降至30.7%，為1957年以來的最低點。吉林省建制鎮(zhèn)數(shù)量從最高時期的115個減少到96個”[2]?？v觀這一時期，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了大幅度的倒退。究其原因是因為政治運動造成的城鎮(zhèn)人口機械性減少?！拔幕蟾锩钡?0年打斷了東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進程。

第四階段：快速發(fā)展時期(1979—2002年)。黨的十一屆三中全會把以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟建設(shè)為中心。隨著政治上的溶冰和解凍，我國經(jīng)濟社會的方方面面都進入了一個快速發(fā)展時期。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化也在經(jīng)歷了停滯甚至倒退階段以后進入到了一個快速發(fā)展階段。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，到2002年，吉林省城鎮(zhèn)化率達到50.88%。城鎮(zhèn)人口達到1 373.5萬人，比1978年增加714萬人；城鎮(zhèn)化水平提高到50.88%，在吉林省的歷史上首次突破50%關(guān)口，比1978年提升20.2個百分點?！昂邶埥?002年的全省城鎮(zhèn)化率達到53%”[3]222-224，遼寧省2000年時城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)達到了52.91%。東北地區(qū)2002年前后城鎮(zhèn)化率就都已經(jīng)超過了50%。9年之后的2011年全國平均的城鎮(zhèn)化率才突破50%?？梢哉f這個時期是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在這一階段較大幅度領(lǐng)先全國平均水平。

第五階段：平緩發(fā)展時期(2003—至今)。隨著2003年中央做出振興東北老工業(yè)基地的重大部署，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化進入到了平緩發(fā)展階段?？傮w上看，自2003年以來東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出較平穩(wěn)的增長態(tài)勢。2003年至2012年東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口年均增加率為 2.29%，同一時期東北地區(qū)農(nóng)業(yè)人口年均減少率為1.80%。2010年全國第六次人口普查東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重達 57.68%，高于全國平均水平約8個百分點。就各省而言，遼寧省較早進入平緩發(fā)展階段，它在這一階段的城鎮(zhèn)化平均增速在0.4個百分點左右，平緩發(fā)展期已經(jīng)長達15年；吉林全省城鎮(zhèn)人口在2012年達到1 476.96萬人，城鎮(zhèn)化水平達到53.7%；黑龍江省城鎮(zhèn)化水平達到50%后進入平緩期，城鎮(zhèn)化平均增速0.2個百分點左右，已經(jīng)維持了10年。

(二)發(fā)展現(xiàn)狀

東北地區(qū)是我國老工業(yè)基地，有著良好的城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)。目前，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進入新的發(fā)展時期，在城鎮(zhèn)化率不斷提高的基礎(chǔ)上[4]，新興工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化四化同步初具雛形，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務建設(shè)不斷加快。對東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀進行簡要梳理，更有助于深入探討當前城鎮(zhèn)化建設(shè)所存在的問題，并提出針對性的完善對策。

(1)城市群建設(shè)取得顯著成效。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，已經(jīng)逐步完成了從小城市孤立發(fā)展向城市群發(fā)展的轉(zhuǎn)變。截至2015年末，遼寧省、吉林省和黑龍江省分別有特大城市4個、2個、2個；大城市5個、2個、2個[注]人口的城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要衡量指標之一。截止2015年末，在東北地區(qū)中吉林省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.31%；遼寧省城鎮(zhèn)化率達到67.4%，比2010年提高5.2個百分點；黑龍江省城鎮(zhèn)化率達到58.8%。依照我國所制定的國家標準，常住人口超過100萬人的為特大城市；50—100萬人的為大城市。。

其中，遼寧省中南部城市群是我國城鎮(zhèn)最為密集的地區(qū)之一，包括省會沈陽及大連等特大城市以及超過150個的中小城鎮(zhèn)。另外，吉林省中部城市群、黑龍江省以哈爾濱為中心的大城市群都極具規(guī)模。東北地區(qū)的城市群發(fā)展主要依靠工業(yè)的帶動，并且各省的城市群集中了本省主要的人口資源和經(jīng)濟資源。東北有著較為發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)，不同城市之間的空間聯(lián)系緊密。這在一定程度上促進了各個城市的發(fā)展。

(2)東北地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得矚目成就。城市間交通、城市道路、排水、防災減災、通信、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計和建設(shè)的水平與質(zhì)量如何也是評價一個地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的重要依據(jù)。改革開放以來，特別是國家實施振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市環(huán)境條件改善等方面有了較大的提升。這一方面改善了各個城市本身的基礎(chǔ)設(shè)施條件，另一方面也加強了城市之間和城市群之間的互聯(lián)互通。在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，以吉林省為例，當前吉林省已經(jīng)形成了省內(nèi)外較為立體的交通網(wǎng)絡(luò)。省內(nèi)主要城市都已覆蓋機場，機場整體布局建設(shè)基本完成；絕大多數(shù)的市縣都有高速公路互通，大大提升了運輸效率；鐵路建設(shè)也基本實現(xiàn)了省內(nèi)市縣的全覆蓋。在市政建設(shè)方面，東北地區(qū)用于環(huán)境和公用設(shè)施的基礎(chǔ)項目投入逐年增加，這對于改進民生建設(shè)具有積極意義。以棚戶區(qū)改造為例，截至2016年12月底，黑龍江省全年開工改造各類棚戶區(qū)20.4萬套，基本建成15.1萬套。共完成投資279億元。吉林省開工改造各類棚戶區(qū)13萬套。遼寧省開工改造各類棚戶區(qū)14萬套。市政建設(shè)推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有了較大提升。

(3)確立了綠色城鎮(zhèn)化的理念。綠色城鎮(zhèn)化理念是借鑒和吸收西方的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實而形成的一種理念。它一方面強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)的生態(tài)宜居，主張城鎮(zhèn)建設(shè)要遵循人與自然的和諧，要注重對資源的集約利用和生態(tài)環(huán)境的保護。綠色小鎮(zhèn)理念主張小城鎮(zhèn)建設(shè)不能搞成千城一面，要凸現(xiàn)每一座小城鎮(zhèn)的地理歷史風貌和現(xiàn)實特色。另一方面，綠色城鎮(zhèn)化理念強調(diào)綠色產(chǎn)業(yè)的支撐，主張在城鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如遼寧省在小城鎮(zhèn)中大力推廣綠色城鎮(zhèn)建設(shè)，逐步開辟多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑；吉林省建設(shè)以綠色無公害蔬菜為產(chǎn)業(yè)支撐的綠色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)、以東部地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的生態(tài)保護鎮(zhèn)和以低碳經(jīng)濟為特征的生態(tài)經(jīng)濟鎮(zhèn)。盡管本地區(qū)的綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)受到技術(shù)水平、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展模式的制約，但是，該理念的確立已經(jīng)為東北地區(qū)城鎮(zhèn)化指明未來發(fā)展的方向。

(4)破除阻礙城鎮(zhèn)化的體制機制取得一定成效。固有的體制機制在一定程度上制約本地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。東北地區(qū)也在不斷通過體制機制的創(chuàng)新打破壁壘，創(chuàng)造更好的城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境。具體而言，在戶籍政策上，2015年黑龍江省全面放開了雞西、牡丹江、七臺河、雙鴨山等9個城市的落戶限制；進一步放寬齊齊哈爾、大慶等兩個城市的落戶條件。在土地管理政策上，吉林省試點城鎮(zhèn)已經(jīng)基本完成了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作。在城鎮(zhèn)建設(shè)投融資方面，本地區(qū)通過金融機構(gòu)不斷擴展金融服務，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金支持。這些突破體制機制障礙的一系列舉措，大大優(yōu)化該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的軟環(huán)境。

二、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的主要問題

進入到21世紀之后，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化速度明顯趨緩，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)象顯然不會在短時間得到妥善解決。那么，究竟東北地區(qū)城鎮(zhèn)化在現(xiàn)階段出現(xiàn)哪些問題阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步發(fā)展，這是值得我們深入思考和探究的問題。

(一)名義城鎮(zhèn)化要快于實際的城鎮(zhèn)化

東北地區(qū)實際城鎮(zhèn)化和名義城鎮(zhèn)化之間有一定的差距，城鎮(zhèn)化率存在虛高。這里所說的名義城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)為不穩(wěn)定性、非融合性和不平等性三個方面。所謂不穩(wěn)定性是說相當一部分進入城市的農(nóng)村人口在城市里沒有穩(wěn)定的工作和相對固定的住所，這種人口的名義城鎮(zhèn)化是臨時的和不穩(wěn)定的。非融合性是說東北地區(qū)集中了大量的墾區(qū)、林區(qū)和礦區(qū)人口，一些地方為了追求城鎮(zhèn)化率的指標，人為降低市鎮(zhèn)建制的標準，將這部分人口統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但實際上這些礦區(qū)、林區(qū)和墾區(qū)的職工其職業(yè)特點和生活方式都與真正意義上的城鎮(zhèn)居民有很大差別，他們很難真正地融合進城市。以吉林省為例，按照2013年的統(tǒng)計全省從事林業(yè)的職工有35萬人。從事礦業(yè)的職工有45萬人。這些人的生活方式更接近于鄉(xiāng)村，卻被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，這使當年的城鎮(zhèn)化率至少虛高3個百分點。截至2015年12月，吉林省常住人口城鎮(zhèn)化率達為55.3%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.42%。而不平等性是指大量進入城市的務工人員并不是所在城市的戶籍人口，這些人口在城市公共服務、社會保險等諸多方面與城市戶籍人口相比沒有平等權(quán)利。

(二)東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理以及計劃經(jīng)濟殘余導致城鎮(zhèn)化動力不足

東北地區(qū)是老工業(yè)基地，在計劃經(jīng)濟體制下東北經(jīng)濟尚能維持較快的發(fā)展，但是長期以來的計劃經(jīng)濟體制和思維在市場經(jīng)濟浪潮前難以短時間改變，致使東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展儼然已經(jīng)形成了路徑依賴，“東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后于其他地區(qū)的根本原因在于本地區(qū)長期以來計劃經(jīng)濟體制陰影并未消除，市場經(jīng)濟并未迸發(fā)活力。計劃經(jīng)濟體制和思維長期制約東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。”[5]受制于計劃經(jīng)濟體制的長期影響，東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以工業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)為主，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期走著粗放型的路線，如長春市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然存在著工業(yè)“一柱擎天”和結(jié)構(gòu)單一“二人轉(zhuǎn)”的雙重制約。雖然此種發(fā)展模式在特定時期帶動東北經(jīng)濟發(fā)展，但是在當今我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景之下，東北地區(qū)的工業(yè)比重依然較大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。有學者指出：“2014年，東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為47%，高于全國42.6%的平均水平；服務業(yè)發(fā)展則相對緩慢，占比僅42%，低于全國48.2%的平均水平?！盵6]118-121產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緩慢直接導致東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重沖擊，財政收入增長緩慢，城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟與財政驅(qū)動減弱。由于東北地區(qū)受計劃經(jīng)濟殘余影響依然較大，民營企業(yè)的發(fā)展受到的掣肘就更大一些，很難和國有企業(yè)形成共同發(fā)展的合力?，F(xiàn)階段，東北地區(qū)國有企業(yè)的經(jīng)營舉步維艱，民營企業(yè)也受到連鎖影響，這也導致城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力缺失，很難有效推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)東北地區(qū)的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

相對于我國其他地區(qū)，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化更依賴于房地產(chǎn)的拉動，這就造成了土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化，這造成東北地區(qū)在城鎮(zhèn)化的過程中土地利用率較低，土地資源浪費較為嚴重。在2003—2012年的十年間，東北三省的城鎮(zhèn)建成面積年均增加3.69%，而同時期城鎮(zhèn)人口年均增長2.29%，更為嚴重的是該地區(qū)的農(nóng)村土地征用面積年均增長超過30%。另一方面，政府為拉動房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展往往高價出售住宅用地，地王頻頻出現(xiàn)，導致房價上漲抑制了人口的城鎮(zhèn)化。這種正反兩個方面的因素造成東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的差距不斷擴大，這種差距對東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展帶來一定的隱患。

(四)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性失衡

國際上根據(jù)某一地域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的協(xié)調(diào)程度，把城鎮(zhèn)化發(fā)展水平分為三種情況：滯后城鎮(zhèn)化、適度城鎮(zhèn)化、過度城鎮(zhèn)化。滯后城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅度落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，適度城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與經(jīng)濟社會發(fā)展基本協(xié)調(diào)，過度城鎮(zhèn)化是指某一地域內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅度超前于經(jīng)濟社會的發(fā)展。總體來看，建國以來東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程基本上與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，但是，在東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段和不同側(cè)面二者關(guān)系的表現(xiàn)不同，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象不同程度的存在。有統(tǒng)計表明：“振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，東北的沈陽、大連、長春和哈爾濱四大城市，GDP占東北的比重一直保持35%以上，到2014年，四大城市的經(jīng)濟發(fā)展水平占東北地區(qū)的比重進一步上升到28.26%?！盵7]1320-1328在東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段主要靠工業(yè)化推動，東北地區(qū)的工業(yè)尤其是重工業(yè)以一種超常規(guī)的速度發(fā)展。這時的主要表現(xiàn)是城鎮(zhèn)化的進程跟不上工業(yè)化的進程，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、市民的生活環(huán)境與快速工業(yè)化進程不協(xié)調(diào)。在東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城市常住人口快速增加，城市建設(shè)用地快速增長，城鎮(zhèn)化的速度尤其是名義城鎮(zhèn)化的速度非?？臁Ｒ灾劣诤芏唷靶鲁恰比狈Ξa(chǎn)業(yè)支撐，很多“新市民”沒有固定的謀生渠道和手段。近幾年來東北地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展速度與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度雙低的現(xiàn)象，應該引起我們的憂慮和警惕。

(五)東北地區(qū)人口增長速度較慢

造成東北地區(qū)人口增長緩慢的原因可歸納為生育率低和人口流失嚴重這兩個原因。從歷史角度看，建國之后到本世紀初，東北地區(qū)由于城鎮(zhèn)化建設(shè)始終處在全國前列，早期快速的城鎮(zhèn)化使得東北地區(qū)居民在貫徹獨生子女政策上較為徹底，導致生育率始終較低。“在東北三省中，黑龍江省已是人口負增長，吉林省和遼寧省則增長速度緩慢，且都呈現(xiàn)下降趨勢?！盵注]根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，從2006年到2015年，東北三省人口年均增長率為0.21%，同期全國的平均水平是0.5%。2000年本地區(qū)的生育率已經(jīng)低于1.0，2010年東北三省的總和生育率已經(jīng)降到0.75。因此，東北地區(qū)較低的生育率是人口增長放緩的根本原因?？梢哉f極低的生育率是東北三省人口增長緩慢的基礎(chǔ)性原因。另一方面，東北地區(qū)是全國人口流失最嚴重的區(qū)域之一，本地區(qū)的人口的遷出大于遷入已經(jīng)接近20年。進入21世紀以來，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度和生活水平已經(jīng)和東部地區(qū)拉開一定差距，再加之氣候條件等其他客觀因素，導致東北人口大量向東部沿海以及華南、華北等地區(qū)遷移。以長春市為例，2014年，遷出人口為6萬人，遷出率為7.95‰，有3.62萬人遷往省外，占60.33%。遷出者大多為中青年，省際遷移人口中有近50%為較高層次人才，這種人口的流失對城市的發(fā)展不能不說是有著較大的負面影響。可見，人口的流失也是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一。

三、東北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑分析

當前，東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境有所改善，在振興東北老工業(yè)基地以及我國“一帶一路”戰(zhàn)略的宏觀政策支持下，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得難得的發(fā)展機遇。傳統(tǒng)的、粗放式的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)暴露出顯著的不足。按照黨的十九大“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)應當向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)變。

(一)積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加強產(chǎn)業(yè)機構(gòu)升級的政策引導

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。”在這一大環(huán)境之下，堅持轉(zhuǎn)型升級、構(gòu)建動力轉(zhuǎn)換新引擎是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的題中之義。在推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面，就要堅持抓住轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)這條主線，實現(xiàn)發(fā)展動能轉(zhuǎn)化，使加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加強產(chǎn)業(yè)政策的引導三個方面齊頭并進，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(1)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級勢在必行。東北地區(qū)傳統(tǒng)的工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，應依托“中國制造2025”的大背景和東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進一步提高工業(yè)化的質(zhì)量。通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新打造新增長點，提升工業(yè)化的科技含量，使老工業(yè)生產(chǎn)邁向中、高端發(fā)展，將云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代工業(yè)相互融合，使東北地區(qū)從工業(yè)大省蛻變?yōu)楣I(yè)強省。妥善處理勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，將傳統(tǒng)工業(yè)向技術(shù)密集型方向發(fā)展，以技術(shù)創(chuàng)新為動力，科學地提升船舶制造、軌道交通、石油化工、汽車制造、光電信息等東北老工業(yè)基地支柱產(chǎn)業(yè)的科技含量，向技術(shù)密集、高度加工的高端價值鏈發(fā)展。

(2)加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九大報告中指出，要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。這對東北地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的啟示在于，要充分發(fā)揮東北地區(qū)是農(nóng)業(yè)大省的資源基礎(chǔ)優(yōu)勢，發(fā)展科技化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、生產(chǎn)基地、示范園區(qū)，壯大市場經(jīng)營主體，推動規(guī)?；?jīng)營。發(fā)揮市場作用，積極培養(yǎng)一批有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)揮區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢的、具有一定影響力的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、合作經(jīng)營組織等，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化；加大對農(nóng)民技能和素質(zhì)提升的培訓工程，政府牽頭幫助建成專業(yè)戶、專業(yè)村，讓農(nóng)民懂技術(shù)、會經(jīng)營。既釋放更多的農(nóng)村勞動力進入城市，也不斷增加小城鎮(zhèn)的競爭力，逐步縮小城鎮(zhèn)之間的差距。

(3)積極打造功能齊全的服務業(yè)體系。打造結(jié)構(gòu)合理、功能完備的現(xiàn)代服務業(yè)體系，實現(xiàn)服務業(yè)的區(qū)域品牌化。結(jié)合東北地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，重點發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，努力開發(fā)生活性、消費性服務業(yè)。大力發(fā)展信息、金融、物流等生產(chǎn)性服務業(yè)，利用越來越多的企業(yè)接納將服務外包、購買市場服務等做法的契機，將原來生產(chǎn)制造行業(yè)內(nèi)的、適于社會化運作的服務剝離出來，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)的共贏發(fā)展、無縫對接。大力開發(fā)休閑旅游、商貿(mào)流通、家庭服務、文化創(chuàng)意、信息服務等生活性、消費性服務業(yè)，使現(xiàn)代服務業(yè)促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。爭取讓現(xiàn)代服務業(yè)盡快突破規(guī)模擴張的約束，推進連鎖經(jīng)營，注重營銷和管理技能的創(chuàng)新，深化專業(yè)分工，實現(xiàn)勞動生產(chǎn)率的提升，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多的動力支撐。

(4)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力，重視科學基礎(chǔ)研究，促進產(chǎn)、學、研結(jié)合，搭建研發(fā)中心和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地。注重創(chuàng)新人才的開發(fā)與培養(yǎng)工作，通過自主培養(yǎng)和外部引進兩種并行方式，吸引高端人才流向并留在東北地區(qū)。協(xié)調(diào)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府與市場兩者之間關(guān)系，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)動力是產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的利益共享，而目前東北地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大多處于發(fā)展的初期階段，規(guī)模較小、抗風險能力較弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不是很合理，再加上產(chǎn)業(yè)投資大、回報期長的特點，單靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)是行不通的，還要政府進行多方面的指導與有限的干預，如通過財政上專項資金的投入、稅收上對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、開發(fā)一些適用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的銀行信貸產(chǎn)品和政府風險基金等措施，破解遏制戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境，為其更好、更快地發(fā)展提供空間。

(二)合理規(guī)劃城市空間布局，進一步提升城市群的輻射作用

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局已被寫入十九大報告。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要求每個城市發(fā)展有其自身定位和特色，同樣也要求城市之間的布局合理，發(fā)揮城市群的帶動作用。東北地區(qū)有著豐富的自然資源和雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)，這形成了功能相異、發(fā)展路徑不同的城市群。不同的城市群之間應當借助于當前國家政策契機形成互動式的發(fā)展，不斷加強城市與城市、城市群與城市群之間的分工協(xié)作。

(1)東北地區(qū)大中城市須建立區(qū)域的協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮不同城市的獨特資源。在新型城鎮(zhèn)化過程，東北地區(qū)各大城市群應該以振興東北老工業(yè)基地為契機，依托國家“一帶一路”建設(shè)，憑借東北地區(qū)的自然資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，互動發(fā)展，搶占國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工的有利地位。有學者將東北地區(qū)未來城鎮(zhèn)化的機制概括為四種：即“中心城市的極化與擴散、政策推動和工業(yè)化驅(qū)動下的城鎮(zhèn)化、投資驅(qū)動下的中心城區(qū)空間擴張、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃推動下的城鄉(xiāng)發(fā)展?！盵8]47-53通過合理規(guī)劃城市群的空間布局、打通城市群的交通網(wǎng)絡(luò)、整合城市群的資源等方式，強化每個城市群集聚擴散的作用，促進各城市之間的分工與協(xié)作，加強東北地區(qū)城市群的整體競爭力。如遼寧省提出以沈撫新區(qū)建設(shè)為重點推進中部城市群協(xié)同發(fā)展，吉林省提出推動中東西“三大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展，黑龍江則提出今后五年要合理確定功能分區(qū)和構(gòu)建科學高效的空間布局體系。當然，在具體的合作中，各個城市要明確自身定位，確立清晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，遵循不同產(chǎn)業(yè)的客觀發(fā)展規(guī)律。在不同城市之間形成良性的錯位競爭，帶動城際之間的經(jīng)濟互動。

(2)東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須借助地理位置優(yōu)勢，進一步提升特大城市的地理輻射作用。特大城市對周邊地區(qū)具有很大的輻射效應，就東北而言，壯大哈爾濱、長春、沈陽、大連等四大中心城市的實力，會在人口、資源、經(jīng)濟實力等各個方面形成集聚效應。如遼寧省提出支持將沈陽建設(shè)成為東北亞地區(qū)重要國際中心城市和支持建成大連東北亞國際航運中心、國際物流中心、國際貿(mào)易中心、區(qū)域性金融中心和現(xiàn)代制造業(yè)聚集區(qū)，吉林省提出將長春建設(shè)成為東北亞區(qū)域性中心城市，黑龍江省提出推動哈爾濱市建設(shè)東北亞地區(qū)具有重要影響的現(xiàn)代化城市和哈長城市群核心城市。而這四大市的發(fā)展壯大也能夠強化東北各市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，如沈陽、大連的發(fā)展能夠?qū)|北其他地區(qū)與外界更好地聯(lián)結(jié)在一起，長春的發(fā)展不但能夠推進“長吉圖”一體化建設(shè)，而且可以與朝鮮的羅津、蒙古的喬巴山建立密切的經(jīng)濟往來；哈爾濱對周邊地區(qū)的輻射能夠推動黑龍江省打造滿洲里——哈爾濱——綏芬河與歐洲的國際通道。這些對于東北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都是十分重要的。

(3)加強重點鎮(zhèn)的建設(shè)，逐步縮小大城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展差距。重點鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展可為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更為廣闊的空間。加強重點鎮(zhèn)的建設(shè)和布局，可以在中心城市和鄉(xiāng)村之間構(gòu)筑橋梁，發(fā)揮其傳遞能力；提供更多的就業(yè)渠道，擴大重點鎮(zhèn)的吸收接納能力，減輕中心城市的負擔。在東北地區(qū)特大城市、大城市等已接近飽和狀態(tài)下，發(fā)展特色重點鎮(zhèn)建設(shè)迫在眉睫。例如，在長白山、大小興安嶺等林區(qū)，可重點建設(shè)林業(yè)小鎮(zhèn)。借助于當?shù)靥赜械牧謽I(yè)資源、水資源、生態(tài)資源等積極打造特有品牌。在港口、鐵路、公路等交通樞紐區(qū)域，可重點建設(shè)交通小鎮(zhèn)，依托便利的交通條件發(fā)展物流運輸業(yè)[9]98-105，使小鎮(zhèn)成為物流集散中心和商貿(mào)中心。東北地區(qū)旅游資源極為豐富。部分小鎮(zhèn)可以依托綠色有機生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品資源、森林資源、冰雪資源、近海地理位置資源等建設(shè)旅游小鎮(zhèn)。還可依托中、朝、俄三國的邊境資源，建設(shè)富有異域特色的風情小鎮(zhèn)，積極開展對外貿(mào)易。

(三)深化體制改革，破除阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度壁壘

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，根本上是人的城鎮(zhèn)化。要把“農(nóng)民”真正地轉(zhuǎn)化成“市民”就要完善公共服務體系，使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、文化、社會保障、生活基礎(chǔ)設(shè)施等方面也享受到完善的公共服務。這也就是中央城市工作會議提出的，“推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。要加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革”[10]。實現(xiàn)農(nóng)民的身份城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的就業(yè)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的生活城鎮(zhèn)化，只有完成身份、工作、生活的轉(zhuǎn)換，才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正地融入城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標。

(1)對現(xiàn)有戶籍制度進行改革。戶籍是記錄公民個人信息的載體，但是在原來城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，卻成為阻礙人們自由遷徙的“墻”。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須打通這堵墻，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，使已經(jīng)進入城市生活居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份也城鎮(zhèn)化，改變原來的城市居民、農(nóng)民、農(nóng)民工三種身份的尷尬劃分。東北地區(qū)可以根據(jù)城市規(guī)模采取循序漸進的方式探索戶籍制度改革，如吉林省十一屆黨代會提出，要推動戶籍制度改革和居住證制度雙落地，這就是對戶籍制度改革的有益探索。另外，對于部分就業(yè)進城但身份未進城的農(nóng)村戶口居民，可以在就業(yè)、住房、社會保險、教育等關(guān)乎民生方面采取和城鎮(zhèn)居民同等對待原則，進一步提高農(nóng)村居民的身份轉(zhuǎn)換意愿，通過合理的戶籍政策引導人口的流動。

(2)完善公共服務體系。以社區(qū)、村屯為落腳點，把公共服務的重心向基層傾斜，按照各類學校、醫(yī)療服務、養(yǎng)老機構(gòu)、救助機構(gòu)、文化機構(gòu)等人均擁有量，合理分配當?shù)氐某Ｗ∪丝诠操Y源。完善義務教育體系，將中小學建設(shè)納入到東北地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，加大城鄉(xiāng)學校合理互動，推進義務教育均等化。完善公共衛(wèi)生體系，突出以社區(qū)、村屯公共衛(wèi)生為重點，合理規(guī)劃公共衛(wèi)生的服務半徑，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和醫(yī)療站。完善公共文化體系，對于城鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住的區(qū)域，充分利用社區(qū)文化活動室、農(nóng)村文化大院等活動場所，增加居民與農(nóng)民相互融合的機會。完善社會保障體系，將已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌，將尚未滿足城鎮(zhèn)遷入條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口暫時納入社區(qū)公共醫(yī)療體系；參照城鎮(zhèn)職工繳納失業(yè)保險費方式，逐步推進已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加失業(yè)保險。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助體系的建設(shè)，以重點鎮(zhèn)為中心，充分利用新型城鎮(zhèn)化進程中由于教育資源整合而閑置的校舍，用于開辦各種保障場所，以城鎮(zhèn)中的社區(qū)和村屯為單位，采取政府直接管理或購買服務的方式幫扶困難群眾。

(3)逐步推進土地制度改革。土地改革涉及農(nóng)民群眾的根本利益，土地改革的進程會對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。農(nóng)村土地改革可以圍繞這樣幾方面開展：一是進一步規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，將土地權(quán)利交予土地使用權(quán)人行使，通過多樣化的方式盤活農(nóng)村閑置土地。二是推動征收制度改革。一方面要嚴格依照市場規(guī)律辦事，根據(jù)市場價值給予等價補償，讓真正失去土地的農(nóng)業(yè)人口得到增值收益。另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)要合理利用土地，商業(yè)用地、工業(yè)用地等進行合理規(guī)劃。充分發(fā)揮土地的增值效用，有效避免土地的閑置與浪費。

(4)完善住房保障制度。住房保障與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是明顯的正相關(guān)的關(guān)系，推進“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化進程，不僅要解決人們“住哪”的問題，還要解決人們“住好”的問題。目前，東北各地區(qū)為了支持房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展以及房地產(chǎn)行業(yè)去庫存的需要，對于購買商品住房的居民往往不限制戶籍身份。但是在城鄉(xiāng)二元體制之下，保障性住房政策并未惠及農(nóng)村進城人口。已在城鎮(zhèn)就業(yè)但未發(fā)生身份改變的農(nóng)村戶口居民無力購買商品住宅，也無法享受到保障房的政策福利。這種尷尬局面也限制了城鎮(zhèn)化的推進。政府應著力制定相關(guān)的公共政策，切實保障此類群體的切身利益，通過制度完善和配套政策的推行，讓此類群體能夠穩(wěn)定地在城市中居住，進而轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。