郭 汝，張亞娟，趙玉鳳

（1.河南城建學(xué)院建筑與城市規(guī)劃管理，河南平頂山467036；2.魯山縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局，河南平頂山467036）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃被認(rèn)為是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和延伸，此時(shí)，城市規(guī)劃管理主要是作為維持城市建設(shè)運(yùn)行的一種技術(shù)性手段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，城市建設(shè)也由政府為主導(dǎo)的一元投資行為，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)為主導(dǎo)的多元投資行為。隨之而來(lái)，城市規(guī)劃不僅僅是進(jìn)行城市空間及土地的利用和安排，還具有公共利益分配的重要作用，已成為政府進(jìn)行城市管理的重要手段。

城市規(guī)劃管理作為城市規(guī)劃過(guò)程的最后環(huán)節(jié)，是事關(guān)成敗的重要步驟。長(zhǎng)期以來(lái)，由于有“重規(guī)劃，輕管理”的思想存在，城市規(guī)劃管理成為規(guī)劃學(xué)科研究中較為薄弱的領(lǐng)域，也是規(guī)劃學(xué)科研究中必須加強(qiáng)的領(lǐng)域。俗話說(shuō)，“三分規(guī)劃，七分管理”，如何加強(qiáng)城市規(guī)劃管理以切實(shí)落實(shí)對(duì)規(guī)劃前期工作的保障，是當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)城市建設(shè)面臨的重要問(wèn)題。

一、城市規(guī)劃管理內(nèi)涵探討

城市規(guī)劃管理與公共管理學(xué)緊密相關(guān)，因而，城市規(guī)劃管理有機(jī)地將城市規(guī)劃與公共管理聯(lián)系在了一起。城市規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策，在對(duì)城市空間及土地進(jìn)行布局和安排的同時(shí)，還有實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城市社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)；公共管理則強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)、市民在管理中的互動(dòng)作用，重視制度與社會(huì)的集體參與。兩者的主要共同點(diǎn)有公共、多元、效率、公平等［1-2］（圖1）。

圖1 城市規(guī)劃與公共管理關(guān)系

作為城市規(guī)劃與公共管理的交集，城市規(guī)劃管理是在城市規(guī)劃運(yùn)作體系中，城市規(guī)劃管理者運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多元管理方法和手段，借助政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾等多方力量，調(diào)配城市的各種資源，在兼顧公平和效率的基礎(chǔ)上，去實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)踐活動(dòng)。從規(guī)劃學(xué)角度，城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理及城市規(guī)劃實(shí)施管理。城市規(guī)劃編制管理主要是組織城市規(guī)劃編制工作，規(guī)劃成果的質(zhì)量把控、上報(bào)及管理，城市規(guī)劃審批管理主要是對(duì)城市規(guī)劃成果實(shí)行審批及管理，城市規(guī)劃實(shí)施管理主要指“一書(shū)三證”及規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查管理［3］。

二、城市規(guī)劃管理現(xiàn)狀問(wèn)題分析

2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)57.35%。按照諾瑟姆曲線 （圖2），城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程開(kāi)始變慢。因而，按照每年一個(gè)多百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度，近幾年內(nèi)，我國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的穩(wěn)定階段，這將進(jìn)一步凸顯城市規(guī)劃管理的重要地位和作用。如前所述，城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理三個(gè)方面，現(xiàn)就以上三方面存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析。

圖2 諾瑟姆曲線

1.城市規(guī)劃編制管理中存在的問(wèn)題

（1）規(guī)劃資質(zhì)混亂。我國(guó)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位必須在具備資質(zhì)的前提下，才能承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)。而在實(shí)際操作過(guò)程中，無(wú)資質(zhì)的規(guī)劃編制單位或個(gè)人掛靠正規(guī)規(guī)劃編制單位的情況屢見(jiàn)不鮮。一方面，作為不具備扎實(shí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和能力的草根團(tuán)隊(duì)，其整體規(guī)劃設(shè)計(jì)水平較低，不能滿足市場(chǎng)及社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，由于其盈利性突出的鮮明特點(diǎn)，其收費(fèi)往往遠(yuǎn)低于國(guó)家相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而影響和擾亂規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的消極局面。

（2）本土特色缺失。一方面，由于我國(guó)地域廣闊，有些地區(qū)的建筑特征并不像皖南徽派建筑及嶺南騎樓建筑等類(lèi)型明顯和突出，在設(shè)計(jì)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣蛟O(shè)計(jì)部門(mén)往往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志及個(gè)人喜好，盲目地照搬照抄其他地區(qū)的建筑設(shè)計(jì)特點(diǎn)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐慕ㄖL(fēng)格異化，從而完全喪失了地方特色。另一方面，規(guī)劃作為公共政策，其編制方向與內(nèi)容往往依據(jù)中央及地方的有關(guān)精神，而各地執(zhí)行政策有時(shí)會(huì)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致某種類(lèi)型的規(guī)劃編制形成一窩蜂，從而造成某種類(lèi)型的規(guī)劃編制任務(wù)集中、扎堆的局面。在規(guī)劃快速編制過(guò)程中，規(guī)劃方案之間的區(qū)別不明顯、設(shè)計(jì)手法雷同等問(wèn)題容易顯現(xiàn)，從而導(dǎo)致規(guī)劃與本地實(shí)際不符、缺乏特色。

（3）覆蓋范圍較窄。除法定規(guī)劃外，非法定規(guī)劃在我國(guó)規(guī)劃體系中也扮演著重要的角色。如作為城市總體規(guī)劃有效補(bǔ)充的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，著重對(duì)城市自身存在的重大問(wèn)題進(jìn)行研究，可有效彌補(bǔ)城市總體規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)不夠突出及對(duì)未來(lái)預(yù)測(cè)不足的問(wèn)題。但由于認(rèn)識(shí)不足等原因，全國(guó)只有部分城市及地區(qū)編制了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前城市快速發(fā)展的需要。此外，國(guó)家層面和地方層面都高度重視的城市設(shè)計(jì)工作，尚未納入法定規(guī)劃編制范疇之內(nèi)。近年高校人才培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)設(shè)置中，城市設(shè)計(jì)一直被呼吁作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)進(jìn)行單獨(dú)的人才招生和培養(yǎng)，城市設(shè)計(jì)在建筑學(xué)和城市規(guī)劃中的橋梁地位及其重要性可見(jiàn)一斑。因而，應(yīng)賦予城市設(shè)計(jì)一定的法律效力，并加強(qiáng)其對(duì)城市重點(diǎn)地段的專(zhuān)題研究，形成相應(yīng)的有法律約束的文本、圖則、導(dǎo)則，避免設(shè)計(jì)失控。

此外，控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃的重要組成部分，是進(jìn)行規(guī)劃管理的重要依據(jù)，應(yīng)逐步在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)做到全部覆蓋。多年來(lái)，城市建設(shè)就項(xiàng)目論項(xiàng)目，臨時(shí)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況并不少見(jiàn)，使得城市建設(shè)具體項(xiàng)目的規(guī)劃條件無(wú)據(jù)可依。此外，許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃沒(méi)有單獨(dú)編制，同樣嚴(yán)重影響了城市建設(shè)的進(jìn)程和效果。整體而言，在我國(guó)許多地區(qū)，部分層次及類(lèi)型的規(guī)劃，尤其是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、部分專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制相對(duì)滯后，不能對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

（4）長(zhǎng)官意志突出。由于城市財(cái)政收入及城市建設(shè)水平作為當(dāng)前城市發(fā)展功績(jī)的重要表征，對(duì)于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)而言，城市規(guī)劃在發(fā)揮其正常作用的同時(shí)，隨之而來(lái)的也有其功利性的表現(xiàn)。如在城市規(guī)劃編制過(guò)程中，為了爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)及增加城市財(cái)政收入，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)常常要求對(duì)人口及用地規(guī)模規(guī)劃得越大越好。此外，城市規(guī)劃作為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)表達(dá)城市建設(shè)思路的集中體現(xiàn)，“新官上任三把火”等官本位思想還依然存在，就規(guī)劃編制工作而言，新?lián)Q一位主要領(lǐng)導(dǎo)往往伴隨新的城市發(fā)展思路，這就導(dǎo)致主要規(guī)劃的大型修改工作往往與領(lǐng)導(dǎo)換屆同時(shí)進(jìn)行，嚴(yán)重影響了規(guī)劃編制進(jìn)程和實(shí)際功能。過(guò)于集中的權(quán)力凌駕于科學(xué)決策之上，往往會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展方向出現(xiàn)偏差，城市規(guī)劃最終成為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政績(jī)的工具。

2.城市規(guī)劃審批管理中存在的問(wèn)題

（1）違規(guī)審批操作。我國(guó)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃用地性質(zhì)的調(diào)整和變更程序做出了詳細(xì)規(guī)定，并鼓勵(lì)新技術(shù)在城市規(guī)劃中的運(yùn)用，如許多地區(qū)正在使用航拍圖與城市用地規(guī)劃圖比對(duì)等方式對(duì)城市用地性質(zhì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。而在城市建設(shè)過(guò)程中，未經(jīng)法定程序的實(shí)際用地性質(zhì)與規(guī)劃用地性質(zhì)不符的情況仍然會(huì)出現(xiàn)，規(guī)劃的法律效力往往得不到真正尊重和體現(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)家官員因城市規(guī)劃、土地等方面違規(guī)操作而落馬的不在少數(shù)，利用職權(quán)之便違規(guī)審批的操作行為依然存在。

（2）機(jī)構(gòu)仍待完善。在地級(jí)以上城市中，城鄉(xiāng)規(guī)劃局往往作為行政部門(mén)單獨(dú)設(shè)立，但在下轄縣區(qū)中，城鄉(xiāng)規(guī)劃局的單列設(shè)置并不普遍。以河南省平頂山市為例，平頂山市下轄縣市有寶豐縣、葉縣、魯山縣、郟縣和舞鋼市，其中，只有寶豐縣和魯山縣設(shè)有城鄉(xiāng)規(guī)劃局，但單位網(wǎng)站建設(shè)并不成熟，規(guī)劃的批前及其批后公示無(wú)法通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)讓公眾知情和參與，審批時(shí)的“陽(yáng)光規(guī)劃”無(wú)法得到充分展示。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃局往往作為縣及縣級(jí)市城鄉(xiāng)建設(shè)局的一個(gè)二級(jí)附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，為單獨(dú)開(kāi)展城市規(guī)劃管理帶來(lái)了諸多不便，也大大影響了城市規(guī)劃審批工作的正常進(jìn)行。

（3）制度尚不成熟。我國(guó)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃報(bào)批前征求公眾意見(jiàn)的過(guò)程做出了詳細(xì)規(guī)定，但在規(guī)劃實(shí)際報(bào)批前，多數(shù)地區(qū)往往只是象征性地征求公眾意見(jiàn)，由于公眾參與程度大打折扣，必然影響到規(guī)劃的可操作性。此外，在規(guī)劃審批前，各地紛紛建立起專(zhuān)家評(píng)審制度，通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審的方式對(duì)規(guī)劃進(jìn)行把關(guān)，但一些地方尚未啟動(dòng)通過(guò)城市規(guī)劃項(xiàng)目專(zhuān)家評(píng)審制，僅通過(guò)規(guī)劃局相關(guān)技術(shù)人員把控、領(lǐng)導(dǎo)拍板的方式進(jìn)行，缺乏專(zhuān)業(yè)人員的合理意見(jiàn)，規(guī)劃成果的質(zhì)量無(wú)法得到保障。

（4）審批期限較長(zhǎng)。城市規(guī)劃審批需要多部門(mén)的共同參與，較大的工作量無(wú)疑會(huì)花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間。然而，不少城市的總體規(guī)劃，從編制到審批，一般要經(jīng)歷1～2年的時(shí)間，甚至有的大中城市和省會(huì)城市總體規(guī)劃的審批年限達(dá)到了3～5年。如此長(zhǎng)的審批期限會(huì)帶來(lái)明顯的弊端，如規(guī)劃審批后，當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新的問(wèn)題，如審批后的城市規(guī)劃已不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展需要，或有的近期建設(shè)規(guī)劃在審批后已快到期，無(wú)法再指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)等。因而，在可能的情況下，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)政策，對(duì)規(guī)劃審批的期限進(jìn)行控制，更好地保證規(guī)劃的時(shí)效性和實(shí)效性。

3.城市規(guī)劃實(shí)施管理中存在的問(wèn)題

（1）規(guī)定陳舊。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而各地城市規(guī)劃中有關(guān)控制規(guī)定更新較為緩慢，以停車(chē)位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為例，建設(shè)部推行的《住宅性能認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定：3A類(lèi)住宅住戶與停車(chē)位比例要達(dá)到1∶1，2A類(lèi)住宅要達(dá)到1∶0.8，1A類(lèi)住宅要達(dá)到1∶0.6①。但各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，如《鄭州市公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定實(shí)行一戶配建一個(gè)停車(chē)位，《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中規(guī)定：新建居住建筑基地，位于中心城地區(qū)的，汽車(chē)停車(chē)率應(yīng)不小于0.6輛/戶，其中，浦西內(nèi)環(huán)線以內(nèi)地區(qū)，應(yīng)視周邊地區(qū)配套情況適當(dāng)增加。除停車(chē)位外，許多條件相似城市或地區(qū)的地方規(guī)章中對(duì)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)重要內(nèi)容的規(guī)定各不相同，形成了各地規(guī)劃控制尺度不一，造成建設(shè)不能滿足社會(huì)需求的情況。

（2）價(jià)值異化。以2003年深圳市某小區(qū)門(mén)診部的規(guī)劃建設(shè)為例，2003年6月，該小區(qū)部分業(yè)主發(fā)現(xiàn)，小區(qū)規(guī)劃包括一個(gè)2 000平方米的門(mén)診部，剛剛經(jīng)歷SARS的業(yè)主們開(kāi)始就這一被隱瞞的事實(shí)與發(fā)展商進(jìn)行交涉，向開(kāi)發(fā)商遞交《關(guān)于門(mén)診部規(guī)劃的業(yè)主異議書(shū)》，明確提出反對(duì)設(shè)立門(mén)診部。與小區(qū)業(yè)主們關(guān)心的內(nèi)容相比，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中的規(guī)定顯然是偏于原則了，門(mén)診部如何“獨(dú)立設(shè)置”沒(méi)有細(xì)化的說(shuō)明，與外界關(guān)系的要求也不是很明確，對(duì)于在居民樓開(kāi)設(shè)門(mén)診部以及是否可以和居民共用排污等市政管道更是未提及［4］。

可以看出，城市規(guī)劃應(yīng)以人為本，而城市規(guī)劃管理的實(shí)踐結(jié)果有時(shí)卻違背初衷，一些規(guī)劃管理行為不僅損害了城市的公共利益，也對(duì)規(guī)劃自身的基本原則進(jìn)行了破壞。除以上案例外，這種價(jià)值異化行為在城市規(guī)劃管理中的突出表現(xiàn)有：一方面，政府的新城規(guī)劃決策權(quán)異化為強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)追求［5］。目前，城市建設(shè)參與的市場(chǎng)化和多元化使得城市規(guī)劃目的異化，往往使政府決策者把房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)作為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的手段，使得城市規(guī)劃帶有顯著商業(yè)化色彩。另一方面，規(guī)劃管理的公平兼顧弱勢(shì)群體利益的原則異化為破壞原有弱勢(shì)群體利益的行為［6］。民眾作為城市規(guī)劃建設(shè)參與主體中較為薄弱的一元，政府應(yīng)給予必要的扶助，才能保障他們自身的利益［7］，而在許多城市更新案例中，規(guī)劃方案多選擇完全拆遷后高密度重建，使原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)蕩然無(wú)存。

（3）管理缺位。管理到位是城市規(guī)劃管理能夠合理落實(shí)的關(guān)鍵一環(huán)，通常情況下，管理缺位是由于制度不完善及行政不作為造成的。主要分兩種情況：一是上級(jí)對(duì)下級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理缺位；二是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，有效的事前及事中的管理缺位。第一種情況下，上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)督缺位，使得下級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃不能很好地從上級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)得到客觀正確的反映。如城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作2006年9月正式啟動(dòng)以來(lái)，本意是使規(guī)劃督察員發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、專(zhuān)家監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)了解各地規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際情況，針對(duì)所出現(xiàn)的問(wèn)題，獨(dú)立、公正地提出建議和意見(jiàn)。但由于缺乏具體的獎(jiǎng)懲措施及有關(guān)制度，使得部分城市和地方在具體規(guī)劃管理問(wèn)題上，限制規(guī)劃督察員過(guò)度參與或?qū)е乱?guī)劃督察員產(chǎn)生懈怠思想，而造成規(guī)劃督導(dǎo)制度形同虛設(shè)的情況。對(duì)于第二種情況，在一些城市規(guī)劃管理的案例中也時(shí)常存在，如2005年“鄭州咪表之 ‘謎'”事件，鄭州市民任俊杰認(rèn)為，鄭州咪表存在的一系列問(wèn)題的根源是鄭州市城市規(guī)劃局違法規(guī)劃所致，多次到規(guī)劃局要求查看咪表停車(chē)位規(guī)劃相關(guān)材料，均被拒絕。為此，他將鄭州市城市規(guī)劃局告上法庭。這兩種情況均反映出管理缺位對(duì)政府形象及城市規(guī)劃管理落實(shí)產(chǎn)生的消極影響和負(fù)面作用。

（4）監(jiān)察不嚴(yán)。城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，有效的城市規(guī)劃監(jiān)察是必不可少的，在絕大多數(shù)城市規(guī)劃管理部門(mén)均設(shè)置城市規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對(duì)本地城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管。但出于制度、管理、資金、技術(shù)力量等多方面原因，部分城市的規(guī)劃監(jiān)察工作整體情況并不理想，如我國(guó)西部地區(qū)某市由于規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)編制有限，僅憑編制人員開(kāi)展工作不能滿足需要，因而，招收了一部分編外工作人員，其工資需要通過(guò)自籌的方式解決。為了籌集編外人員工資等資金，該市規(guī)劃監(jiān)察大隊(duì)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)包庇違章建設(shè)，并收取回扣等違反制度的情況，從而造成城市規(guī)劃監(jiān)督管理的效果大打折扣。

（5）方法滯后。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十條“國(guó)家鼓勵(lì)采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施及監(jiān)督管理的效能”。目前，除去原有的數(shù)學(xué)計(jì)量模型、GIS、RS等方法外，近年來(lái)開(kāi)始著重強(qiáng)調(diào)的互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)方法應(yīng)得到進(jìn)一步推廣應(yīng)用。尤其在共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，將進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的共享化、數(shù)字化，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)智慧決策和規(guī)劃管理系統(tǒng)，并應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)規(guī)劃管理業(yè)務(wù)帶來(lái)局部突破，主要變化將體現(xiàn)在定量研究技術(shù)、方法方面，如提供大數(shù)據(jù)分析定制服務(wù)方向，即由規(guī)劃設(shè)計(jì)編制單位提供數(shù)據(jù)分析目標(biāo)與數(shù)據(jù)源，由專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)分析師來(lái)完成分析，或直接由專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)公司提供有關(guān)的數(shù)據(jù)服務(wù)［8-9］?；诖耍谛碌臅r(shí)代背景下，理應(yīng)進(jìn)一步以新技術(shù)為輔助，推進(jìn)城市規(guī)劃管理更加理性、良性發(fā)展。

三、癥結(jié)分析

通過(guò)以上分析得出，其主要癥結(jié)有以下方面。

1.傳統(tǒng)理念與超前意識(shí)的矛盾

城市規(guī)劃作為城市未來(lái)空間發(fā)展的安排意圖，其意在長(zhǎng)遠(yuǎn)。如城市總體規(guī)劃是考慮城市20年左右的城市土地及空間利用的宏觀安排，需要具有超前的規(guī)劃意識(shí)，而在許多城市規(guī)劃方案及對(duì)規(guī)劃的管理控制過(guò)程中，不僅缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃意識(shí)，反而受到傳統(tǒng)思想左右，造成城市建設(shè)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。如河南夏邑縣曹集鄉(xiāng)政府辦公樓 （圖3）、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市康巴什廣場(chǎng) （圖4）等，都存在因受講排場(chǎng)、求大氣等傳統(tǒng)思想左右，出現(xiàn)建成后受人詬病的情形。

圖3 河南夏邑縣曹集鄉(xiāng)政府

圖4 內(nèi)蒙古鄂爾多斯市康巴什廣場(chǎng)

2.工具理性與價(jià)值理性的矛盾

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃的職責(zé)開(kāi)始發(fā)生變化，即由宏觀分配向兼顧效率與公平轉(zhuǎn)變。規(guī)劃的原本目的是公平地分配城市空間及土地資源，基于多種原因，目前衡量政府政績(jī)的主要尺度為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在效率與公平的博弈問(wèn)題上，產(chǎn)生了諸多矛盾。究其實(shí)質(zhì)，“工具理性”與“價(jià)值理性”的博弈是影響城市規(guī)劃實(shí)施效果的關(guān)鍵問(wèn)題。合理的規(guī)劃，應(yīng)是工具理性與價(jià)值理性的適當(dāng)平衡，既要講求效率和功利，也要顧及道義和價(jià)值。目前，我國(guó)城市規(guī)劃中存在的諸多問(wèn)題，源于對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)尺度，其根源就是工具理性與價(jià)值理性間的關(guān)系問(wèn)題。

3.實(shí)際地位與體制機(jī)制的矛盾

城市規(guī)劃作為城市建設(shè)的先行工作，其實(shí)效性和公正性直接決定了規(guī)劃的合理性。在國(guó)內(nèi)，目前還有相當(dāng)部分縣城及縣級(jí)市未單設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃局，或所設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃局為副科級(jí)設(shè)置，隸屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，這大大約束了城市規(guī)劃的主體地位和作用。此外，國(guó)家為保證城市規(guī)劃管理工作的質(zhì)量，推行城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，從長(zhǎng)期從事城市規(guī)劃管理工作的退休、離崗老同志中選任規(guī)劃督察員，并出臺(tái)了《關(guān)于推薦城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員的說(shuō)明》及《建設(shè)部關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，而未制定規(guī)劃督察員失職及瀆職的有關(guān)管理規(guī)定，使規(guī)劃督察工作的嚴(yán)格推進(jìn)出現(xiàn)了漏洞和空子。

4.快速建設(shè)與科學(xué)發(fā)展的矛盾

我國(guó)目前處于城鎮(zhèn)化加速階段，許多重點(diǎn)城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目被列入五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或年度重點(diǎn)工程項(xiàng)目，要求按期完成。同時(shí)，城市規(guī)劃工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及資料收集、方案設(shè)計(jì)、公眾參與、意見(jiàn)反饋等多環(huán)節(jié)、多步驟的過(guò)程，尤其是一些復(fù)雜艱深的重點(diǎn)項(xiàng)目，在方案深入及修改、反饋的過(guò)程中，工作量較大，不宜快速完成。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于受到完成時(shí)限的約束，必須按期完成，這就導(dǎo)致對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)推敲不足，從而導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施的情況出現(xiàn)。

此外，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)對(duì)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人才提出了迫切的需求。1952年，同濟(jì)大學(xué)開(kāi)設(shè)了全國(guó)第一個(gè)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)，至1997年，開(kāi)設(shè)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)的院校達(dá)到了28所，進(jìn)入2000年后，開(kāi)設(shè)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)的院校呈井噴式增長(zhǎng)，至2016年底，開(kāi)設(shè)城市 （鄉(xiāng)）規(guī)劃專(zhuān)業(yè)的院校達(dá)到了227所［10］?？梢钥闯?，基于社會(huì)的大量需求，人才培養(yǎng)數(shù)量也隨之快速增加，但這樣還是無(wú)法滿足城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，在一些縣城及縣級(jí)市的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，科班出身的規(guī)劃管理人員屈指可數(shù)，專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏導(dǎo)致在規(guī)劃編制、審批及實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。因而，在合理提升高等院校專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)數(shù)量的同時(shí)，應(yīng)積極提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，以更好地滿足現(xiàn)代城市高標(biāo)準(zhǔn)的快速發(fā)展需要。此外，在城市規(guī)劃管理中所運(yùn)用的技術(shù)方法存在著更新和提升的空間，在共享經(jīng)濟(jì)時(shí)期，應(yīng)積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，進(jìn)一步提升規(guī)劃管理的理性和科學(xué)性。

5.長(zhǎng)官意志與公眾參與的矛盾

我國(guó)當(dāng)前的規(guī)劃?rùn)C(jī)制主要是一元主導(dǎo)下的，政府主導(dǎo)、控制下的城市規(guī)劃管理模式，其中政府力、市場(chǎng)力和社會(huì)力呈現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)、非均衡的狀態(tài)，政府力過(guò)于強(qiáng)大，市場(chǎng)力片面得到強(qiáng)化而社會(huì)力過(guò)于弱小。雖然我國(guó)目前以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為主導(dǎo)，這種規(guī)劃?rùn)C(jī)制仍沒(méi)有非常明顯的變化，城市規(guī)劃中的長(zhǎng)官意志現(xiàn)象仍然非常突出。法國(guó)哲學(xué)家列斐伏爾 （H·Lefebvre）在《現(xiàn)代性與空間的生產(chǎn)》一書(shū)中明確指出，空間是生產(chǎn)資料、政治工具，充斥著各種意識(shí)形態(tài)，有使用價(jià)值并能創(chuàng)造剩余價(jià)值，可以被消費(fèi)，空間是強(qiáng)者的領(lǐng)域。列斐伏爾的空間理論不僅針對(duì)物質(zhì)空間本身，而且與馬克思提出的生產(chǎn)、消費(fèi)、階級(jí)等核心概念具有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種理論解釋了目前我國(guó)城市規(guī)劃管理中存在的長(zhǎng)官意志突出的問(wèn)題。

合理的規(guī)劃?rùn)C(jī)制應(yīng)是使政府力、市場(chǎng)力和社會(huì)力得到適度的平衡，在政府作為主導(dǎo)的前提下，三方力量能夠平等對(duì)話，話語(yǔ)權(quán)均等，相互制約，最終達(dá)成合意，只有這樣，規(guī)劃的公平性才能夠進(jìn)一步得到體現(xiàn)［11］。

四、實(shí)施對(duì)策

針對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理過(guò)程中存在的問(wèn)題及癥結(jié)分析，除去工作流程與方法不夠科學(xué)、機(jī)構(gòu)與管理不夠到位、人才培養(yǎng)數(shù)量和質(zhì)量不足等外在因素，關(guān)鍵在于規(guī)劃思想、價(jià)值理念、體制機(jī)制和意志主體的轉(zhuǎn)變。

1.規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性，發(fā)展應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)預(yù)測(cè)城市未來(lái)發(fā)展的多種變化與可能性，在進(jìn)行城市用地及空間布局時(shí)，必須考慮與土地利用總體規(guī)劃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接，以達(dá)到更好地促進(jìn)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的目的。同時(shí)，基于社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)將生態(tài)優(yōu)先、尊重歷史與文化、多元化決策等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程。此外，城市規(guī)劃應(yīng)由單一的技術(shù)手段向綜合多樣的決策和博弈過(guò)程轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)城市規(guī)劃的控制作用，堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的法律效力，有效進(jìn)行城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區(qū)四線”［12］（表1），明確區(qū)分城鄉(xiāng)規(guī)劃中嚴(yán)禁建設(shè)開(kāi)發(fā)的地段及限制、適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的地段。

表1 城市“三區(qū)四線”規(guī)劃管理

同時(shí)，許多城市規(guī)劃項(xiàng)目被列入政府的剛性規(guī)劃，要求必須按時(shí)完成，因而，許多規(guī)劃項(xiàng)目因受到相關(guān)壓力而快速完成，并經(jīng)常在相關(guān)媒體中作為正面材料報(bào)道。一方面，反映出規(guī)劃作為政府政績(jī)的重要考量指標(biāo)，往往按照剛性來(lái)進(jìn)行要求，因時(shí)間性的要求，規(guī)劃過(guò)程中科學(xué)性往往會(huì)受到影響。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，影響城市發(fā)展的因素變得復(fù)雜且富有變化，規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的具體情況，增加其彈性特點(diǎn)。政府從上級(jí)至下級(jí)應(yīng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)給予充足保障，在經(jīng)費(fèi)充足的基礎(chǔ)上，力邀高水平的正規(guī)單位進(jìn)行規(guī)劃編制工作，堅(jiān)決避免藍(lán)圖式規(guī)劃，有效做到規(guī)劃剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一；在保證規(guī)劃成果水平的基礎(chǔ)上，還能維護(hù)當(dāng)?shù)匾?guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。

2.價(jià)值理念轉(zhuǎn)變

自韋伯辨析了工具理性和價(jià)值理性的內(nèi)涵以來(lái)，與韋伯同時(shí)代的盧卡奇等人圍繞該主題進(jìn)行了激烈的討論。以馬爾庫(kù)塞、霍克海默與阿道爾諾等為代表的法蘭克福學(xué)派的第一代對(duì)工具理性的批判最為激烈，第二代的領(lǐng)軍人物——德國(guó)當(dāng)代哲學(xué)家哈貝馬斯更是系統(tǒng)地提出了工具理性的替代方案。哈貝馬斯在《交往與社會(huì)進(jìn)化》《交往行動(dòng)理論》等著作中，發(fā)展出一套他稱(chēng)之為交往行動(dòng)的理論，對(duì)現(xiàn)代理性進(jìn)行反思并對(duì)工具理性進(jìn)行批判，以交往理性作為對(duì)經(jīng)典理性思想的揚(yáng)棄。交往理性的重要意義在于，它認(rèn)為理性不僅是主體與客體各自的理性，還意味著人際交往的理性。

隨著規(guī)劃由一項(xiàng)輔助政府決策的技術(shù)向涉及民生質(zhì)量的政策轉(zhuǎn)型，規(guī)劃中的功利性思想應(yīng)逐漸削弱，規(guī)劃不是政府謀取政績(jī)的手段，一項(xiàng)大型建設(shè)的落成凝結(jié)著政府大量財(cái)政資金的投入，也包含著城市形象及民生工程的體現(xiàn)。因而，在規(guī)劃中，應(yīng)通過(guò)適當(dāng)?shù)臏贤ń涣鞣绞?，獲得公平公正，這也決定了規(guī)劃必然從工具理性向交往理性轉(zhuǎn)型 （表2），最終走向價(jià)值理性［13］。

3.體制機(jī)制轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃體制由規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)、規(guī)劃行政系統(tǒng)、規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)和規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)共同構(gòu)建。在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)層面，我國(guó)的規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)由主干法、從屬法規(guī)與專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)、相關(guān)法構(gòu)成，在從屬法規(guī)與專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)中，許多地方政府規(guī)章并不一致，雖有因地而異的制定原則，但許多相似地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差別太大，從而造成難以執(zhí)行的局面，因而，應(yīng)適度對(duì)各地相關(guān)地方政府規(guī)章等內(nèi)容進(jìn)行整合，以便于保持規(guī)劃操作的整體性。在規(guī)劃行政系統(tǒng)層面，應(yīng)由國(guó)家或地方出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策文件，要求各地必須單獨(dú)設(shè)置科級(jí)以上級(jí)別的城鄉(xiāng)規(guī)劃局，并保證合理的人員編制。

表2 城市規(guī)劃工作中工具理性與交往理性的比較

在規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)層面，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)專(zhuān)門(mén)政策及預(yù)算，將城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市重點(diǎn)地段城市設(shè)計(jì)及專(zhuān)項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃納入重點(diǎn)規(guī)劃類(lèi)型，包括法定規(guī)劃的重要組成部分——控制性詳細(xì)規(guī)劃逐步做到建設(shè)用地全覆蓋。在規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)層面，理順規(guī)劃評(píng)審會(huì)及城鄉(xiāng)督察員制度，使之能夠起到切實(shí)把控城市規(guī)劃最終成果的作用。并把規(guī)劃人才引進(jìn)作為各地政府的一項(xiàng)重要引進(jìn)人才類(lèi)型，給予充足的資金和制度作為保障。同時(shí)，應(yīng)特別注重違法規(guī)劃的處理，按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)決避免人情化的處理方式。

4.發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

目前，在我國(guó)一些城市和地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿山趦?nèi)的政治任務(wù)，往往以規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用等其他要求作為籌碼，催促規(guī)劃編制單位快速完成設(shè)計(jì)項(xiàng)目。為了片面追求“短、平、快”，往往拋棄研究型規(guī)劃的理念，導(dǎo)致項(xiàng)目研究性不足，從而產(chǎn)生缺乏本土特色等影響方案可實(shí)施性的情況出現(xiàn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸進(jìn)入加速階段的尾聲，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度將逐漸減緩，隨之，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)符合科學(xué)發(fā)展的客觀規(guī)律，在城市規(guī)劃重大項(xiàng)目的開(kāi)展及研究過(guò)程中，應(yīng)遵循客觀規(guī)律，通過(guò)資料收集——方案規(guī)劃——意見(jiàn)反饋的多重循環(huán)過(guò)程，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)際性和可操作性。

5.意志主體轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，政府一元主導(dǎo)的規(guī)劃?rùn)C(jī)制暴露出的某些公平和效率缺陷明顯。因而，結(jié)合現(xiàn)有情況，一方面，應(yīng)重視市場(chǎng)力在資源配置方面的效率，使政府的規(guī)劃行為與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，合理調(diào)控市場(chǎng)行為為滿足公共利益服務(wù)。另一方面，應(yīng)積極重視發(fā)揮長(zhǎng)期以來(lái)被忽視的社會(huì)力作用，將過(guò)度集中于政府少數(shù)決策者手中的規(guī)劃?rùn)?quán)力向體制內(nèi)的基層管理機(jī)構(gòu)下放［14］60-80，并向體制外由公私部門(mén)聯(lián)合組成的公眾規(guī)劃管理組織轉(zhuǎn)移，以促成多元決策體系的形成。

五、結(jié) 語(yǔ)

城市規(guī)劃管理包括城市規(guī)劃編制管理、城市規(guī)劃審批管理及城市規(guī)劃實(shí)施管理，針對(duì)上述三個(gè)環(huán)節(jié)所存在的問(wèn)題，應(yīng)完善城市規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、銜接協(xié)調(diào)、專(zhuān)家論證、公眾參與、審查審批、實(shí)施管理、評(píng)估修編等工作內(nèi)容和程序，引入先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)方法，提高規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化水平。

十九大提出“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策，必須也以堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)作為保障。除了出臺(tái)相關(guān)政策文件等制度外，民主參與制度也是必不可少的。而目前我國(guó)構(gòu)建規(guī)劃參與民主制度的土壤還比較貧瘠，其發(fā)展壯大離不開(kāi)政府的正確引導(dǎo)和扶持。社會(huì)力的成熟來(lái)源于長(zhǎng)期自下而上的市民社會(huì)傳統(tǒng)，這就需要全社會(huì)從社會(huì)意識(shí)等方面進(jìn)一步努力，使城市規(guī)劃管理民主參與制度的土壤不斷肥沃，以進(jìn)一步孕育以人為本的宜居城市環(huán)境。

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注釋?zhuān)?/p>

① 1A級(jí)性能認(rèn)定是面向中、低收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用型住宅；2A級(jí)性能的住宅是面向中、高收入家庭的商品住宅；3A級(jí)住宅則是提供給高收入家庭的功能齊全、舒適度高的商品住宅。