林　琦　楊海真

(同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092)

隨著我國環(huán)境壓力的日趨增加,國家在發(fā)展政策和方向上也更加重視環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同耦合。隨著2018年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》的落地實施，我國排污權(quán)試點地區(qū)的環(huán)保領(lǐng)域?qū)h(huán)保稅和排污權(quán)交易兩種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。環(huán)保稅收制度利用稅收本身的法律屬性和管理部門的職能實現(xiàn)污染外部成本內(nèi)部化，而排污權(quán)交易則是利用市場機(jī)制刺激企業(yè)進(jìn)行污染減排和環(huán)境保護(hù)。二者最終都是通過環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段激勵企業(yè)進(jìn)行升級改造以達(dá)到污染減排、保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，但又有所不同，各有側(cè)重，其協(xié)同發(fā)展在一定程度上可以優(yōu)劣互補(bǔ)。

1　環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的概述

環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段主要包括庇古手段的環(huán)境稅和科斯手段的排污權(quán)交易。上世紀(jì)二十年代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古提出的庇古稅就是環(huán)境稅的最初形態(tài)，其目標(biāo)是想通過對環(huán)境各種使用進(jìn)行稅收以改善環(huán)境。由于各國國情和稅收政策的不同,環(huán)境稅收制度的具體內(nèi)容也存在一定的差異性。但總體上來看，環(huán)境稅收制度的主要內(nèi)容是針對污染或破壞環(huán)境行為而進(jìn)行具體的稅收和收費,此外還包括在其他一般性稅種中為保護(hù)環(huán)境而采取的各種稅收調(diào)節(jié)措施,如激勵納稅人積極進(jìn)行污染治理和保護(hù)環(huán)境的各種稅收減免措施。而科斯認(rèn)為存在政府失靈的現(xiàn)象，一些政策可能不能正確反映資源的價值，造成市場的扭曲。排污交易理論是戴維斯在科斯理論的基礎(chǔ)上提出的，其主要思想是在滿足環(huán)境容量的前提下，政府建立合法的污染物排放權(quán)，允許超額完成污染物減排的企業(yè)將多余的排污權(quán)出售給治污成本較高的企業(yè)，進(jìn)而達(dá)到控制污染物排放、優(yōu)化資源配置、減少總體治污成本的目的。

目前，歐美、日本等發(fā)達(dá)國家主要通過征收環(huán)境稅以及排污權(quán)交易來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化之間的矛盾。20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國中征收的環(huán)境稅多種多樣，除了針對污染物的排放而課征的環(huán)境稅，還包括針對像汽車，潤滑油，化肥，洗滌劑等能夠帶來污染的特殊產(chǎn)品征收環(huán)境稅。1905年美國的“酸雨計劃”使環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，是排污權(quán)交易的成功實踐。水污染物交易方面，美國截至2008年已經(jīng)實施、正在實施或者正在探索的項目一共有40項，均取得了一定的環(huán)境效果和成本效益。

2　我國排污權(quán)交易試點地區(qū)實踐現(xiàn)狀

2007年，我國排污權(quán)交易進(jìn)入試點深化階段，浙江、江蘇等11個省市先后被國務(wù)院批準(zhǔn)開展排污權(quán)有償使用和交易工作。2014年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，以更好地利用市場機(jī)制促進(jìn)污染物減排和環(huán)境保護(hù)，為完善并全面推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度奠定了基礎(chǔ)，各試點地區(qū)也形成了不同的排污權(quán)交易體系。

在各試點地區(qū)，浙江、湖南、山西等省進(jìn)行的排污權(quán)交易涉及了政府拍賣初始排污權(quán)的一級市場和企業(yè)間相互交易的二級市場，然而大部分試點地區(qū)的交易主要是以一級市場為主，二級市場交易基本仍處于停滯狀態(tài)。從納入行業(yè)上看，江蘇、浙江等5個省主要以工業(yè)排污單位為主，重慶額外納入了畜牧業(yè)及服務(wù)業(yè)，河北、內(nèi)蒙古等4個省則擴(kuò)大到所有行業(yè)現(xiàn)有排污單位。在交易對象上，COD、氨氮、二氧化硫、NOX是主要交易指標(biāo)，此外一些特定交易對象也依據(jù)地區(qū)實際情況和特點被納入到交易體系中，如湖南省的重金屬污染物和山西的煙塵、工業(yè)粉塵等污染物。在綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面，目前較為普及的是排污權(quán)抵押融資和排污權(quán)租賃，其中紹興市作為最活躍的試點，截至2016年2月累計貸款額度達(dá)到160億元。在有償使用定價的試點地區(qū)內(nèi)，不同地區(qū)同一種污染物的有償使用價格并不相同。例如，江蘇省規(guī)定的COD、氨氮、二氧化硫和NOx使用價格，均要高于內(nèi)蒙古、重慶、湖南地區(qū)。而同一地區(qū)下轄的不同地市的有償使用價格也不同，對于深入發(fā)展跨區(qū)域的交易造成了較大的阻礙。

表1　部分試點省份排污權(quán)交易情況概況

注：數(shù)據(jù)來源于各省環(huán)保廳、排污權(quán)交易平臺。

截至2017年年底，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立、試點工作基本完成。但從目前試點排污權(quán)交易市場運行效果來看，仍存在政府干預(yù)過多、缺少頂層設(shè)計的制度、二級市場流動性不足等問題和挑戰(zhàn)，真正意義上的排污權(quán)交易仍未大范圍鋪開。

3　我國現(xiàn)行的環(huán)保稅制度

2018年1月1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》作為我國首部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法在全國正式實施，而《排污費征收使用管理條例》同時廢止。從排污費到環(huán)保稅，執(zhí)法剛性增強(qiáng)，原先一些應(yīng)繳未繳排污費的企業(yè)將被納入征稅范圍，是從制度設(shè)計到具體執(zhí)行的全方位轉(zhuǎn)變。如在征收征管方面，征收部門將由環(huán)保部門改為稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅收收入全部納入地方財政，將不斷加大地方政府治污的污染治理責(zé)任和力度。

表2　部分省(區(qū)、市)主要大氣污染物和水污染物稅額

注：數(shù)據(jù)來源于各省相關(guān)文件。

目前，除西藏自治區(qū)外，全國各省、市均根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境質(zhì)量需求出臺了本地區(qū)應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額。表2是部分省市主要污染物的稅額，從中可以看出，河北、江蘇均在省內(nèi)的不同區(qū)域采用差異化的稅額，北京市根據(jù)國家制定標(biāo)準(zhǔn)中的高限確定稅額，同時環(huán)北京地區(qū)的稅額處于較高水平，而安徽、陜西、甘肅等12個省份按低限確定稅額。此外，部分省(區(qū)、市)的環(huán)保稅稅額采取分年逐步提高到位方式，如云南將在明年1月把執(zhí)行稅額提高到大氣污染物2.8元，水污染物3.5元。

總體上看，此次的環(huán)保稅征收采用了稅負(fù)平移原則，同時設(shè)置了稅收減免檔次，大部分省份的環(huán)保稅額與原先收取的排污費差異不大，基本上不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。但在稅額較高的地區(qū)，對于大部分制造業(yè)和部分污染較嚴(yán)重的加工業(yè)，若不及時轉(zhuǎn)變企業(yè)發(fā)展思路，對生產(chǎn)工藝和治污手段進(jìn)行升級改造，客觀上將對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營帶來一定的壓力。正因如此，環(huán)保稅的征收也間接對企業(yè)進(jìn)行甄選，優(yōu)質(zhì)和成功轉(zhuǎn)型的企業(yè)將從中受益，而高污染、低效能企業(yè)將被擠出市場。

4　環(huán)保稅與排污權(quán)交易制度的比較

4.1　環(huán)保稅更具公平性

環(huán)保稅的征收體現(xiàn)了污染者納稅、受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t，促使外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)環(huán)境公平。同時，環(huán)保稅按照稅法規(guī)定的四大類應(yīng)稅污染物，對所有相關(guān)排污企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行征稅。由于環(huán)保稅具有普適性和法定性，各納稅主體間的公平地位得以保障，同等污染情況將同等對待，對同類企業(yè)也將一視同仁，避免了行政管理中濫用職權(quán)、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的產(chǎn)生，不僅實現(xiàn)了稅收經(jīng)濟(jì)上的公平，還實現(xiàn)了稅收的社會公平。但是，排污權(quán)交易制度相比環(huán)保稅則不然。若試點地區(qū)在排污權(quán)初始分配上采用了無償分配的方式，那么在確定各個企業(yè)分配排污權(quán)時存在尋租的空間與可能；而對于后建的未獲得免費排污權(quán)的企業(yè)卻要在市場上購買流通的排污權(quán)，也并不公平。此外，排污指標(biāo)有節(jié)余的企業(yè)也可能為打壓競爭對手不出售自己的排污權(quán)，閑置的排污權(quán)則失去了其價值。

4.2　排污權(quán)交易制度更具效率性

從治理環(huán)境污染的總體效率來看，排污權(quán)交易制度更具效率。環(huán)保稅是政府部門對污染企業(yè)進(jìn)行征收，并不能像排污權(quán)一樣在企業(yè)間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，稅收具有可轉(zhuǎn)移性，尤其是對一些需求彈性小的商品而言，對生產(chǎn)者的征稅容易導(dǎo)致企業(yè)通過提高價格的方式將稅負(fù)向后轉(zhuǎn)嫁給商品的消費者，變相由消費者承擔(dān)?！岸嗯哦嘟欢悾倥派俳欢悺币鬃屍髽I(yè)誤以為付費即能排污，故必須與排污許可證制度進(jìn)行銜接。而排污權(quán)交易制度是在明確總量控制目標(biāo)下進(jìn)行的，排污權(quán)在市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)不會導(dǎo)致環(huán)境的進(jìn)一步惡化，從而逐漸實現(xiàn)社會總污染治理成本最小化的目標(biāo)。

4.3　二者均能實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的雙贏

目前學(xué)界認(rèn)為環(huán)境稅的征收能夠帶來“雙重紅利”，即能夠減少環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量的綠色紅利，以及能夠減輕其他稅種對市場扭曲的藍(lán)色紅利。排污權(quán)交易制度的有效實施則能夠?qū)崿F(xiàn)波特效應(yīng)，企業(yè)通過技術(shù)的升級改造降低環(huán)境成本，提升企業(yè)的市場競爭力，不但解決了排污權(quán)配置效率低下的問題，又加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長。從理論和現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗可以看出，現(xiàn)階段我國環(huán)保領(lǐng)域推行的環(huán)保稅政策和排污權(quán)交易制度都能實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。

5　環(huán)保稅與排污交易權(quán)制度的配合

隨著我國排污許可證核發(fā)工作的全面推進(jìn)，環(huán)保稅的開征將和排污許可證制度共同推進(jìn)，以發(fā)揮更積極的作用。而對于排污權(quán)交易試點區(qū)域，鑒于排污權(quán)使用費是排污單位為獲得排污權(quán)而繳納的費用，反映了環(huán)境資源有價的理念，與對企業(yè)排污征稅性質(zhì)有所不同。因此，環(huán)保稅的征收并不影響排污權(quán)交易制度的實施，二者的協(xié)同發(fā)展在一定程度上還可以優(yōu)劣互補(bǔ)。

5.1　環(huán)保稅和排污權(quán)交易制度的征收范圍

相比排污權(quán)交易所涉及的氨氮、COD、SO2、NOX等交易物質(zhì)，環(huán)保稅法中規(guī)定的應(yīng)稅污染物涉及的污染物種類更多，主要包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類。對于不同危害程度的污染因子，設(shè)置差別化的污染當(dāng)量。例如，應(yīng)稅的水污染物分為第一類水污染物和其他類水污染物，規(guī)定了各種重金屬、有毒有機(jī)物的污染當(dāng)量。目前當(dāng)COD、氨氮等水污染物在進(jìn)行排污權(quán)交易時，廢水中其他污染物如重金屬、有毒有害有機(jī)物將伴隨交易一并排放，對環(huán)境造成的污染。而環(huán)保稅法則規(guī)定廢水中的污染物按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對第一類水污染物的前五項和其他類水污染物的前三項分別征收環(huán)保稅，對于環(huán)境的管控更為嚴(yán)格。

5.2　環(huán)保稅和排污權(quán)交易制度激發(fā)企業(yè)減排意識

環(huán)保稅的有效落地需要稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門建立工作配合機(jī)制，充分發(fā)揮政府行政管理的作用。環(huán)保稅基于“多排多交稅，少排少交稅”原則，其執(zhí)法剛性將倒逼企業(yè)減少污染排放量。對于排污權(quán)試點地區(qū)已購買排污權(quán)的企業(yè)，其減排不僅能享受一定的稅收減免政策，還能將手中多余的排污權(quán)賣出盈利，企業(yè)追逐利益的本性將間接實現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)和改善。而與此同時，隨著環(huán)保稅的征收，政府在排污權(quán)交易市場中將逐漸轉(zhuǎn)變職能，由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)督、保護(hù)及服務(wù)者，在一定程度上激活排污權(quán)交易市場的流動性，優(yōu)化資源配置。

5.3　環(huán)保稅和排污權(quán)交易的現(xiàn)實效果

環(huán)保稅由稅務(wù)部門進(jìn)行征收，屬于財政收入，但其治理環(huán)境污染的總體效率要低于排污權(quán)交易制度。國外征收的環(huán)境稅主要作為國家的環(huán)保專項資金，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的資金投入力度，如法國將其95%的環(huán)境保護(hù)稅收入交由相關(guān)部門進(jìn)行?？顚Ｓ?，用于污染治理和環(huán)境保護(hù)等。我國的環(huán)保稅法指出，環(huán)保稅將全部作為地方收入。雖然我國暫時未建立環(huán)?；?，但是地方政府所面臨的環(huán)境治理壓力和責(zé)任也不斷增大。排污權(quán)交易前期是排污權(quán)初始分配的過程，后期則是排污企業(yè)之間的交易行為，企業(yè)通過排污權(quán)的買賣獲得利益，直接驅(qū)動企業(yè)進(jìn)行污染減排，即利用市場機(jī)制達(dá)到控制污染物排放和優(yōu)化資源配置的目的。

6　總結(jié)與展望

我國的環(huán)保稅政策與排污權(quán)交易制度的實施都必須基于我國的基本國情。目前排污權(quán)交易試點地區(qū)的環(huán)保領(lǐng)域?qū)⑼瑫r實施這兩個政策。鑒于試點地區(qū)排污權(quán)交易開展中存在的政府干預(yù)過多、未完全覆蓋全部行業(yè)等問題，環(huán)保稅的實施在一定程度上彌補(bǔ)了這些局限性，同時排污權(quán)交易又有著環(huán)保稅所缺少的流通性和靈活性?；谖覈F(xiàn)實國情，試點地區(qū)綜合運用“有形的手”和“無形的手”共同治理環(huán)境污染，刺激企業(yè)進(jìn)行排污減排。二者相互配合，優(yōu)劣互補(bǔ)，協(xié)同作用，將逐漸構(gòu)建一個更為科學(xué)有效的環(huán)境管理體系。

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