吳濤

自2007年開始實(shí)施結(jié)售匯年度總額管理政策以來，個(gè)人用匯便利化程度不斷提高，居民消費(fèi)需求大量釋放，個(gè)人項(xiàng)下購付匯規(guī)模迅速增長。2012—2016年購匯年均增長率為33.8%，2016年個(gè)人購匯額較2008年增長近4倍。付匯方面，與購匯增長趨勢基本一致，2008年以來年均增長28.7%，但同期購付匯差額逐年增大。評(píng)估當(dāng)前個(gè)人購付匯管理政策實(shí)施效果，在檢查實(shí)踐和技術(shù)手段層面提出有針對性的解決方案，在政策儲(chǔ)備和監(jiān)管理念等方面提出相應(yīng)的對策建議，對于促進(jìn)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)健康發(fā)展，改進(jìn)外匯管理方式和手段、完善外匯管理整體框架具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、個(gè)人購付匯業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢及特點(diǎn)

在外匯管理政策不斷開放、資金流動(dòng)日趨復(fù)雜的背景下，個(gè)人主體對匯率、經(jīng)濟(jì)、政策、政治環(huán)境變化的敏感度上升，對個(gè)人財(cái)富保值增值的意愿增強(qiáng)，在購匯時(shí)間、方式、渠道等方面均呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

（一）交易項(xiàng)目相對集中

個(gè)人境外旅游購物、出國留學(xué)需求旺盛，2011—2016年期間因私旅游和自費(fèi)出境學(xué)習(xí)占據(jù)個(gè)人項(xiàng)下購匯的前兩位，兩項(xiàng)合計(jì)占全部購匯金額的88%；貨物貿(mào)易及資本項(xiàng)目占比分別為1%和2%，購匯規(guī)模和比重呈逐年擴(kuò)大趨勢。

（二）購匯幣種與資金匯出國家基本匹配

從幣種看，2011—2016年期間個(gè)人購入美元、澳元、加元、港幣、英鎊5種貨幣金額占全部購匯金額的85%，其中美元高達(dá)46%，為最主要的購匯幣種；與購匯幣種相對應(yīng)，因私跨境支出匯往國家地區(qū)排在前5位的分別為美國、中國香港、加拿大、澳大利亞和英國，均為境內(nèi)個(gè)人留學(xué)、旅游及移民主要目的地，反映出個(gè)人購匯以滿足實(shí)際需求為主。

（三）個(gè)人購付匯主要通過電子渠道辦理

自2010年允許銀行開辦電子銀行個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)以來，個(gè)人通過電子渠道辦理購匯規(guī)模及占比穩(wěn)步上升，由2011年的占比18%，增至2015年的占比61.3%，2016年占比達(dá)到80%以上。電子渠道取代傳統(tǒng)柜臺(tái)渠道成為個(gè)人購匯的主要渠道，其操作便利快捷的特點(diǎn)及優(yōu)勢，客觀上也刺激了個(gè)人用匯需求的進(jìn)一步釋放。

（四）購匯持匯意愿強(qiáng)烈

購匯后資金主要存放于個(gè)人賬戶，2011—2016年期間個(gè)人購匯存入賬戶、購匯提鈔、匯出資金三種方式占購匯總量比分別為86.5%、13.4%和0.1%。購匯后主要存入賬戶反映出個(gè)人提前購匯、持匯意愿較強(qiáng)，個(gè)人購匯增量滯留境內(nèi)現(xiàn)象突出。

二、個(gè)人購付匯政策中的風(fēng)險(xiǎn)分析

當(dāng)前，各個(gè)銀行在開展個(gè)人外匯購付匯業(yè)務(wù)時(shí)普遍存在服務(wù)優(yōu)先、放松審核的傾向，造成大量違規(guī)資金借助個(gè)人渠道分拆購匯流出境外。例如，某單一賬戶控制人涉嫌以分拆形式購付匯91筆，金額達(dá)到454萬美元，涉及境外6個(gè)收款人，所有外匯流處均通過網(wǎng)銀等電子渠道在極短的時(shí)間內(nèi)完成，銀行未履行上報(bào)義務(wù)，外匯部門日常監(jiān)測也未及時(shí)發(fā)現(xiàn)，表明現(xiàn)行的個(gè)人購付匯監(jiān)管在技術(shù)操作層面沒有制止的手段，個(gè)人外匯流出通道缺乏有效監(jiān)管。

經(jīng)辦銀行方面，外匯指定銀行總分支行三級(jí)機(jī)構(gòu)均未按照展業(yè)原則進(jìn)行盡職審查，有的銀行分支機(jī)構(gòu)在幫助客戶有意規(guī)避以限額管理為主的外匯管理政策，表明現(xiàn)行的個(gè)人外匯管理政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管框架存在結(jié)構(gòu)性問題，在執(zhí)行層面存在不足，整體政策和管理框架蘊(yùn)含了大量風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）需求錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)

近年來，居民國際交流日益頻繁，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)種類逐漸增多，境內(nèi)個(gè)人境外留學(xué)、移民、置業(yè)等需求不斷增長。而目前的政策仍是以單一限額管理為主，5萬美元的便利化額度很難滿足各類換匯需求，這種形勢造成了與需求不相吻合帶來的政策套利風(fēng)險(xiǎn)。全國查處的多個(gè)案例中，很多是居民正常的換匯需求未能在銀行系統(tǒng)獲得滿足，再加上對政策不了解，通過地下錢莊實(shí)現(xiàn)跨境資金匯出。如果政策進(jìn)一步放開或者回歸到真實(shí)性審核的基本線上，將會(huì)大大降低此類政策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）調(diào)控沖突風(fēng)險(xiǎn)

外匯管理作為宏觀調(diào)控的主要實(shí)施部門，具體政策的制定和實(shí)施與宏觀調(diào)控的整體目標(biāo)相一致，而宏觀調(diào)控的基本特點(diǎn)就是逆周期管理，減少波動(dòng)為主，這就決定了政策目標(biāo)與大部分個(gè)人購匯需求方向不同，而且在短周期上也不同步。個(gè)人購匯盡管金額較小，但社會(huì)影響面和積聚效應(yīng)巨大，具有群體性特征，容易形成跟風(fēng)效應(yīng)，與宏觀調(diào)控政策存在方向性差異，甚至造成較大的市場波動(dòng)。

（三）外匯政策風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理基本放開，而資本項(xiàng)下的外匯仍保持有限度的管理，人民幣升值周期進(jìn)入國內(nèi)的大批境外異常套利資金在無法通過正常渠道流出的情況下，多采取“螞蟻搬家”分拆購付匯的方式，通過個(gè)人購匯渠道實(shí)現(xiàn)跨境流出。此外，個(gè)人境外投資政策未出臺(tái)，導(dǎo)致境外購房購車的需求不能滿足；還有相當(dāng)多資本項(xiàng)下的資金由于缺乏合理用途，無法通過正常渠道辦理匯出，也通過個(gè)人購匯方式流出，由此帶來外匯監(jiān)管的政策風(fēng)險(xiǎn)。

（四）洗錢和犯罪風(fēng)險(xiǎn)

從全國外匯檢查的查處案件結(jié)果可以看出，個(gè)人外匯違規(guī)案件數(shù)量直線上升，個(gè)人項(xiàng)下的外匯資金匯出，不但混入了相當(dāng)多的貿(mào)易資金、境外購房等投機(jī)和投資資金，而且摻雜了大量地下錢莊資金，伴隨著大量的逃稅和貪腐行為，監(jiān)管難度進(jìn)一步增加。近年來查處的地下錢莊案件，多是利用個(gè)人名義通過電子渠道進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)，其中潛在的洗錢逃稅等風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

三、當(dāng)前個(gè)人外匯監(jiān)管問題及難點(diǎn)

（一）個(gè)人外匯管理政策框架存在短板

與針對機(jī)構(gòu)主體實(shí)行的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目管理不同，現(xiàn)行個(gè)人購付匯外匯管理主要側(cè)重于售匯環(huán)節(jié)，在付匯方面政策相對缺失，導(dǎo)致外匯局在付匯匯出環(huán)節(jié)沒有任何控制手段，外匯指定銀行對付匯環(huán)節(jié)基本無任何審核。例如檢查發(fā)現(xiàn)，某行開發(fā)的匯款產(chǎn)品，當(dāng)收款人開戶銀行為其海外分行時(shí)，境內(nèi)客戶在網(wǎng)銀渠道提交的個(gè)人外匯匯款實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)自動(dòng)處理，不需要人工干預(yù)，也無任何落地審核，在極大程度上忽略、規(guī)避了真實(shí)性審核原則，使外匯管理政策不得以分拆方式規(guī)避限額管理的規(guī)定流于形式。

（二）以“關(guān)注名單”為手段的事后監(jiān)管模式效果欠佳

目前個(gè)人結(jié)售匯90%以上業(yè)務(wù)通過網(wǎng)上銀行渠道完成，對個(gè)人分拆的監(jiān)管手段主要為“關(guān)注名單”管理政策，即將違反相關(guān)規(guī)定進(jìn)行或輔助進(jìn)行個(gè)人分拆的個(gè)人列入“預(yù)關(guān)注”或“關(guān)注名單”，取消其便利化額度和網(wǎng)上銀行渠道，但實(shí)際上大部分出借個(gè)人外匯額度的個(gè)人不會(huì)再次辦理外匯業(yè)務(wù)，不具有持續(xù)性，而資金提供者或歸集者本人也可能不直接購匯或者結(jié)匯，“關(guān)注名單”作為一種事后監(jiān)管手段效果有限。特別是2016年初，個(gè)人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)上線后，關(guān)注名單和重點(diǎn)關(guān)注對象由國家外匯管理局統(tǒng)一進(jìn)行篩查和發(fā)布。實(shí)際操作中，國家外匯管理局各分局經(jīng)常項(xiàng)目管理部門按季度給各家銀行推送關(guān)注名單，但個(gè)人通過電子渠道辦理分拆業(yè)務(wù)時(shí)間都比較集中，當(dāng)銀行收到外匯局關(guān)注名單時(shí)，資金早已流出境外，關(guān)注名單下發(fā)的延時(shí)性導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)分拆行為。另外，由外匯管理局統(tǒng)一發(fā)布關(guān)注名單后，各銀行主動(dòng)發(fā)現(xiàn)識(shí)別異常售付匯行為的積極性大幅降低，在檢查中，多家銀行反映對此政策的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致銀行完全停止自身真實(shí)性審核工作，完全依賴外匯局推送名單，導(dǎo)致未能及時(shí)制止分拆行為。

（三）監(jiān)測和檢查技術(shù)手段亟待提升

個(gè)人購付匯業(yè)務(wù)90%以上均通過電子渠道進(jìn)行，外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)獲取嚴(yán)重滯后，技術(shù)手段嚴(yán)重落后，監(jiān)測、監(jiān)管和檢查的技術(shù)手段亟待提升。一是系統(tǒng)對“多對多”分拆售匯行為無法有效識(shí)別和監(jiān)測。目前個(gè)人系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“一對多”、“多對一”分拆結(jié)售匯的監(jiān)測核查，但由于技術(shù)手段限制，無法管控“多對多”即境外多人對境內(nèi)多人的分拆行為，通過增加分拆參與主體或歸集主體的方式可輕易逃避監(jiān)管視線。二是電子渠道使得監(jiān)管責(zé)任弱化，個(gè)人利用電子銀行快捷、簡便的特點(diǎn)逃避銀行柜臺(tái)監(jiān)管，容易成為異常資金跨境流動(dòng)通道。在客戶電子銀行網(wǎng)上購匯和匯款時(shí)，銀行和個(gè)人客戶不發(fā)生面對面接觸，失去了銀行“了解客戶”的優(yōu)勢及身份識(shí)別的環(huán)節(jié)，加大了對個(gè)人分拆結(jié)售匯的識(shí)別和事前防范難度。三是個(gè)別電子渠道分拆購付匯可疑交易中多筆購付匯手續(xù)在一日內(nèi)集中完成，不排除一個(gè)人持多人賬戶的賬號(hào)、密碼、電子密鑰，將全部購匯資金集中匯出的可能，分拆購付匯的隱蔽性較強(qiáng)。由于業(yè)務(wù)辦理軌跡僅體現(xiàn)為相關(guān)賬戶數(shù)字的增減，無紙質(zhì)單證的留存，外匯管理局在其資金來源、去向監(jiān)管及檢查取證方面都存在一定難度。

（四）個(gè)人外匯業(yè)務(wù)檢查及處罰難度較大

當(dāng)前，個(gè)人購置海外資產(chǎn)的意愿強(qiáng)烈，而個(gè)人境外投資政策尚未出臺(tái)，部分境內(nèi)居民購匯、用匯需求通過合規(guī)渠道無法得到滿足，部分個(gè)人轉(zhuǎn)而通過分拆購匯、申報(bào)虛假購匯用途等方式規(guī)避政策監(jiān)管。一是利用個(gè)人年度5萬美元以內(nèi)購匯及匯出資金只需提供身份證的便利化額度政策，采取借用多人額度分拆匯出資金，將支出申報(bào)為“境外旅行”、“出國留學(xué)”、“探親”等；二是通過自行設(shè)立公司，將資金通過投資款匯出；三是通過專業(yè)機(jī)構(gòu)采取公司間操作將資金違規(guī)匯出；四是通過地下錢莊流入流出；五是通過攜帶外幣現(xiàn)鈔實(shí)現(xiàn)資金流入、流出。這些處于“灰色地帶”的個(gè)人境外投資方式比較隱蔽，突破了國內(nèi)政策限制，交易行為游離于國內(nèi)外匯監(jiān)測之外，涉及交易的跨境資金規(guī)模、時(shí)間都無法及時(shí)監(jiān)控，從外匯檢查角度看，個(gè)人主體又存在較強(qiáng)的流動(dòng)性，外匯局在對個(gè)人身份調(diào)查了解及行政處罰等方面缺少有效操作手段，存在檢查取證難的問題。

（五）個(gè)人外匯政策宣傳效果不佳

目前外匯管理政策并未放開對于個(gè)人項(xiàng)下資本項(xiàng)目的投資，境外購置地產(chǎn)等項(xiàng)目仍受到管制，但一些媒體和機(jī)構(gòu)（境外券商、境外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等）為了自身利益，對民眾進(jìn)行不符合外匯政策的宣傳和承諾，誘導(dǎo)和幫助境內(nèi)居民進(jìn)行資金匯出。正面引導(dǎo)的外匯政策宣傳相對較少，覆蓋面偏低，民眾易受不當(dāng)輿論影響，易引發(fā)群體性市場波動(dòng)。

四、意見與建議

（一）疏堵并舉，完善個(gè)人外匯政策法律框架

一是完善個(gè)人匯入?yún)R出和境內(nèi)劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的政策法規(guī)，對于因違規(guī)行為列入名單的個(gè)人限制其結(jié)售匯、收支、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)及存取鈔各環(huán)節(jié)的便利性，加大個(gè)人違規(guī)辦理分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的成本，切實(shí)發(fā)揮關(guān)注名單的負(fù)面清單功效，通過政策的差別化實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管對象用匯的管理，提高外匯局監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是推進(jìn)個(gè)人境外投資開放進(jìn)程。簡化個(gè)人財(cái)產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移審批手續(xù)，適時(shí)拓寬個(gè)人境外投資渠道，滿足境內(nèi)居民個(gè)人境外投資合理合法需求，降低個(gè)人財(cái)產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移申請成本。三是進(jìn)一步明確并大力宣揚(yáng)個(gè)人申報(bào)義務(wù)，引導(dǎo)個(gè)人如實(shí)申報(bào)購付匯用途，還原交易資金真實(shí)屬性，全面掌握個(gè)人項(xiàng)下資金來源與用途數(shù)據(jù)。明確銀行為反分拆義務(wù)的主體，客戶也應(yīng)負(fù)有配合義務(wù)，明確個(gè)人未履行如實(shí)申報(bào)收支和匯兌交易性質(zhì)的法律責(zé)任及相應(yīng)罰則。四是探索將個(gè)人違規(guī)外匯交易信息納入個(gè)人征信記錄，加大借用他人額度進(jìn)行不真實(shí)申報(bào)行為的違規(guī)成本。

（二）借鑒經(jīng)驗(yàn)，建立清晰的監(jiān)管法規(guī)體系

目前，美國已經(jīng)形成了較為嚴(yán)密的反洗錢法律體系，該體系的核心為“一解兩報(bào)”，即“了解你的客戶”和向執(zhí)法部門提交“貨幣交易報(bào)告”和“可疑活動(dòng)報(bào)告”。借鑒美國《銀行保密法》和中國人民銀行《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》，從法規(guī)層次重新制定細(xì)化個(gè)人外匯大額和可疑交易報(bào)告，規(guī)范報(bào)告內(nèi)容、格式、渠道和頻率，要求各外匯指定銀行將報(bào)告義務(wù)全面嵌入銀行內(nèi)控體系及操作規(guī)程。同時(shí)，在法規(guī)層面明確分拆交易的違法性質(zhì)，重新制定詳細(xì)的量化標(biāo)準(zhǔn)，并將逃避現(xiàn)金報(bào)告義務(wù)涵蓋在內(nèi)。建議將拆分交易的行為規(guī)定不同檔次的量刑標(biāo)準(zhǔn)：一是拆分交易行為的通常處罰標(biāo)準(zhǔn)，即對行為人處一定比例以下罰金或入刑或兩者并處；二是情節(jié)嚴(yán)重的處罰標(biāo)準(zhǔn)，即如果行為人在實(shí)施拆分交易的同時(shí)又違反了其他法律，或者在連續(xù)12個(gè)月內(nèi)拆分交易的涉案金額超過一定數(shù)額以上的，對行為人處一定比例以下罰金或入刑或者并罰；三是在此基礎(chǔ)上隨著拆分交易金額的增加其處罰比例也應(yīng)不斷增加。

（三）明確責(zé)任，建立金融機(jī)構(gòu)為主體的個(gè)人外匯監(jiān)控體系

要求銀行建立清晰量化可執(zhí)行的內(nèi)控制度及操作規(guī)程，以及與之相匹配的個(gè)人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。同時(shí)，要求金融機(jī)構(gòu)制定交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，并對其有效性負(fù)責(zé)。交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)包括客戶的身份、行為以及交易的資金來源、金額、頻率、流向、性質(zhì)等存在異常的情形；確認(rèn)為可疑交易的，應(yīng)當(dāng)在可疑交易報(bào)告理由中完整記錄對客戶身份特征、交易特征或行為特征的分析過程。比如“了解你的客戶”的要求包括：（1）了解與客戶建立的關(guān)系；（2）了解客戶的身份；（3）了解資金的來源；（4）監(jiān)督客戶的行為。要求銀行能定期檢查一個(gè)賬戶的交易，確保這個(gè)賬戶實(shí)際發(fā)生的情況與客戶聲稱的交易相符。此外，應(yīng)采取加強(qiáng)檢查、加大處罰等有力措施，提高金融機(jī)構(gòu)盡職審核要求，增加未盡職成本，明確義務(wù)，提高震懾力。

（四）技術(shù)優(yōu)先，推動(dòng)完善部門聯(lián)合工作機(jī)制

一是外匯局應(yīng)繼續(xù)收集、補(bǔ)充、完善個(gè)人外匯結(jié)售匯、收付匯及賬戶收支數(shù)據(jù)，充分利用科技手段，加強(qiáng)對銀行個(gè)人外匯系統(tǒng)對接與研究，建立強(qiáng)大完善的個(gè)人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。完善監(jiān)測系統(tǒng)功能，提高監(jiān)測效果，構(gòu)建“多對多”分拆結(jié)售匯監(jiān)測框架，篩查相似性高的跨境資金收付匯行為，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)測漏洞。二是充分發(fā)揮銀行全面掌握客戶身份信息、賬戶信息、本外幣資金流動(dòng)信息的優(yōu)勢，在執(zhí)行個(gè)人外匯管理政策過程中，深度挖掘和全面反饋客戶異常交易信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并向外匯管理局報(bào)告。三是立足本外幣主體監(jiān)管視角，加強(qiáng)與人民銀行反洗錢部門聯(lián)動(dòng)與共享，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，以個(gè)人為主體實(shí)施本外幣全面監(jiān)測和聯(lián)動(dòng)管理。四是進(jìn)一步暢通聯(lián)合監(jiān)管渠道，強(qiáng)化與海關(guān)、公安、邊檢的配合協(xié)作，建立有效的信息共享平臺(tái)，深度挖掘和分享業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，促進(jìn)“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”，共同打擊個(gè)人項(xiàng)下違法交易，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）正面?zhèn)鞑ィㄟ^加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)市場輿論和公眾預(yù)期

一是加強(qiáng)正面引導(dǎo)。在年初年末等敏感時(shí)間節(jié)點(diǎn)，外匯管理局應(yīng)適度強(qiáng)化個(gè)人外匯政策宣傳，加大社會(huì)輿論引導(dǎo)力度，正面引導(dǎo)個(gè)人正確理解和運(yùn)用個(gè)人外匯管理政策，防止對政策誤讀、誤傳引發(fā)個(gè)人盲目恐慌購匯，特別是加強(qiáng)銀行口徑的政策宣傳，準(zhǔn)確解釋個(gè)人外匯政策法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示，引導(dǎo)客戶理性辦理購匯和理財(cái)業(yè)務(wù)，疏導(dǎo)公眾資產(chǎn)保值升值焦慮等。二是穩(wěn)定匯率預(yù)期。適時(shí)適度干預(yù)離岸人民幣市場和在岸人民幣匯率，穩(wěn)定人民幣預(yù)期，形成匯率雙向波動(dòng)趨勢，防止單邊貶值預(yù)期下匯率避險(xiǎn)意愿高漲導(dǎo)致個(gè)人購匯繼續(xù)大幅增長。三是強(qiáng)化責(zé)任，嘗試將違規(guī)名單納入個(gè)人信用體系，起到信息披露、履行義務(wù)、法規(guī)宣傳的提示和輻射作用。