(1、2.安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233030)

地方生態(tài)環(huán)境對本區(qū)域居民的幸福感和生活質(zhì)量有重要影響。環(huán)境污染嚴重阻礙了地區(qū)經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，綜合世界銀行、環(huán)?？偩趾椭锌圃旱臏y算，我國每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP的10%左右[1]，因此，政府加強了環(huán)境治理力度，其中環(huán)境影響評價引入公眾參與成為環(huán)境治理的一項重要舉措。環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃、建設項目等活動可能造成的環(huán)境影響進行分析和預測性評價[2]，以提出相對應的防治要求，使規(guī)劃和項目的實施更為合理、更為科學，也控制其可能對環(huán)境帶來的損害。

環(huán)境影響評價作為一項預測性工作，為了使其結(jié)果更科學，過程中涉及多方面主體，即項目申請者(建設單位)、環(huán)境保護行政審批主管部門、環(huán)境影響評價文件編制單位、利益相關公眾[3]。這里的公眾主要是指公民、社會組織等，他們在編制單位編制文件時參與環(huán)境影響評價，對審批結(jié)果進行監(jiān)督。

1 公眾參與環(huán)境影響評價的實踐分析

1.1 環(huán)境影響評價的管理機構

《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定，“建設項目的環(huán)境影響評價文件，由建設單位按照國務院的規(guī)定報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設項目有行業(yè)主管部門的，其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表應當經(jīng)行業(yè)主管部門預審后，報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批。”[5]因此，除了一些項目由所屬行業(yè)主管部門預審外，安徽省廬江縣環(huán)境影響評價工作的管理機構主要為縣環(huán)境保護局，主要審批的建設項目有：城市交通設施、輕工業(yè)、城市基礎設施及房地產(chǎn)、社會事業(yè)與服務事業(yè)、非金屬礦采選及制品制造、紡織化纖、農(nóng)林牧漁業(yè)、燃氣生產(chǎn)和供應等。

1.2 公眾參與環(huán)境影響評價的總體狀況

2012年到2016年，安徽省廬江縣環(huán)境保護局根據(jù)國家及安徽省關于環(huán)境影響評價的相關制度，對建設項目實施環(huán)境影響評價的公眾參與工作，累計公眾參與環(huán)境影響評價共計96項，具體情況如表1所示。

表1 2012-2016年廬江縣公眾參與環(huán)境影響評價狀況

根據(jù)項目審批情況可以看出，廬江縣環(huán)保局審批的環(huán)境影響報告表和環(huán)境影響登記表較多，環(huán)境影響報告書較少，而有公眾參與的都是報告書項目。這說明雖然公眾參與環(huán)評工作取得了一些成效，但還需要繼續(xù)加大開展力度、拓寬參與渠道。

1.3 公眾參與環(huán)境影響評價的方式及主要內(nèi)容

按照國家《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的要求，廬江縣公眾參與環(huán)境影響評價工作主要采用網(wǎng)上公示、張貼公告、發(fā)放問卷調(diào)查表、走訪建設地點周邊的居民等方式進行。下面以廬江縣交通運輸局湯池大道建設工程(郭河至湯池段)為例說明。

首先是第一次網(wǎng)上公示。環(huán)評文件編制單位在接受建設單位的環(huán)評委托后，建設單位于2017年3月28日通過合肥市政府信息公開網(wǎng)向公眾介紹了該建設項目環(huán)境影響評價的詳細工作步驟，征詢公眾對該項目環(huán)境影響的意見。其次是第二次網(wǎng)上公示。編制單位于2017年4月27日再次通過合肥市政府信息公開網(wǎng)公布了該項目建設的基本狀況、項目對周邊環(huán)境影響的程度、范圍及準備采取的防范措施等。再次是張貼公告的形式。建設單位和環(huán)評項目組在受項目直接影響的環(huán)境敏感點附近張貼了信息公告，并進行現(xiàn)場走訪，對工程概況、環(huán)境影響評價工作、征求公眾意見的主要事項及其反饋方式進行告知。最后是采取公眾參與調(diào)查表的方式。建設單位和環(huán)評文件編制單位通過兩次網(wǎng)上公示和張貼公告的方式介紹了擬建項目的總體狀況、具體規(guī)劃程序及項目對環(huán)境影響的程度和范圍。從實際效果來看，這幾種方式很難收集到公眾對項目環(huán)境影響評價的具體意見，因此，為了廣泛爭取公眾意見和建議，項目采用了公眾參與調(diào)查表的方式獲取環(huán)境影響評價意見。調(diào)查表采取訪談的形式進行，從而了解公眾對項目建設的具體意見和要求等。

根據(jù)對最后一輪公眾參與調(diào)查表的方式獲取公眾意見，調(diào)查表的結(jié)果分析如下，36.1%的居民表示在項目附近工作，參與人員樣本區(qū)域分布合理。有59.7%的受訪者同意征地拆遷，26.4%的受訪者對征地拆遷持無所謂的態(tài)度，13.9%的受訪者對征地拆遷持反對的態(tài)度。有37.5%的受訪者希望經(jīng)濟補償，54.3%的受訪者希望就地安置，12.5%的受訪者選擇其他。關于項目建設過程中對環(huán)境造成的危害/影響，有23.6%的受訪者表示施工期機械噪聲對生活有影響，有44.4%的受訪者表示施工期施工揚塵對生活有影響，有26.4%的受訪者表示施工期水土流失對生活有影響，有25.0%的受訪者表示施工人員生活垃圾對生活有影響，有22.2%的受訪者表示施工期安全問題對生活有影響，有15.3%的受訪者表示施工期施工車輛造成道路擁擠對生活有影響，有12.5%的受訪者表示施工期占用土地對生活有影響，有8.3%的受訪者選擇其他。針對運營期的環(huán)境污染緩解，有43.1%的受訪者表示采用隔聲窗緩解污染較為合理，有34.7%的受訪者表示采用聲屏障緩解污染較為合理的，有26.4%的受訪者表示提高綠化更為合理，有11.1%的受訪者表示應加強管理措施。

通過分析該地區(qū)的網(wǎng)上公示、張貼公告、公眾參與調(diào)查表等公眾參與環(huán)境影響評價等三種方式的效果，可揭示出如下結(jié)論：一是公眾具有較好的參與意識，愿意參與環(huán)境影響評價，并能表達出自己的意見，但環(huán)境相關知識不多。二是施工期的環(huán)境影響，公眾比較關心噪聲污染、大氣污染以及交通道路擁擠等問題。因此一定要做好項目施工期噪聲污染、大氣污染及道路管理工作。三是項目運營期公眾認為汽車尾氣、交通噪聲是主要污染問題。項目運營期間，務必要做好擬建項目噪聲的污染防治措施，確保區(qū)域噪聲達標。四是調(diào)查結(jié)果表明，所有的公眾對該項目建設表示支持，希望盡快改進交通狀況，本項目建設無反對意見，項目公示期未收到任何反饋信息。五是通過公眾調(diào)查獲得的意見可以看出，沿線群眾對本項目的建設持肯定的態(tài)度，認為項目的建設對本地的經(jīng)濟發(fā)展和交通狀況有較強的促進作用。項目建設及運營過程中雖然會產(chǎn)生一些環(huán)境問題，對居民生活和學習造成一定的影響，但多數(shù)人認為在采取一定的措施后能得到緩解，受影響的群眾和單位都能從大局出發(fā)，支持本項目的建設。對于群眾關心的噪聲防治問題，希望建設單位和地方政府能充分做好工作，確保社會的和諧發(fā)展。最后根據(jù)項目審批情況可以看出，環(huán)保局審批的環(huán)境影響報告表和環(huán)境影響登記表較多，環(huán)境影響報告書較少，而有公眾參與的都是報告書項目。這說明雖然公眾參與環(huán)評工作取得了一些成效，但還需要繼續(xù)加大開展力度、拓寬參與渠道。

2 影響公眾參與環(huán)境影響評價成效的因素

2.1 公眾參與主體類型單一

在前面的實踐案例中可以看到，建設單位和文件編制單位在進行公眾參與調(diào)查時，選取的對象是受直接影響的個人和團體，而沒有相關領域的專家或?qū)υ擁椖扛信d趣的其他個人和團體，沒有專業(yè)知識的支撐，周圍居民的觀念和對問題的認識畢竟有限。并且選取對象中存在男性多女性少、青壯年少老年多的現(xiàn)象，這會使得公眾參與不具有廣泛性和有效性，所得到的反饋意見也局限在個人利益上，同時存在不夠嚴謹?shù)膯栴}。

2.2 相關信息公示不充分

根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中的條例，目前的信息公開主要通過建設單位、中介機構和主管部門單向公開的方式，并且最低只要求通過一種方式公開。按照廬江縣的實際情況來看，建設單位和中介機構在政府網(wǎng)站上的兩次公示不夠合理。由于政府網(wǎng)站在普通老百姓中關注度不高，且參與環(huán)評的居民職業(yè)多為農(nóng)民，上網(wǎng)普及率不高，瀏覽政府網(wǎng)站人數(shù)很少，這導致公示10日內(nèi)沒有任何意見反饋，并且大部分居民是通過公眾議論和參與問卷調(diào)查才對該項目有所了解，這不利于合理地開展公眾參與。

2.3 公眾參與方式多樣性有所欠缺

通過調(diào)研分析，目前聽取公眾參與意見的方式主要是網(wǎng)上公示時公布留言信箱、電話、地址以及建設單位和環(huán)評文件編制單位實地進行問卷調(diào)查。前者對于農(nóng)村地區(qū)居民來說并不能發(fā)揮什么作用，而后者則具有一定的可操控性，不能完全保證結(jié)論客觀、公正。在上述實踐案例分析中，廬江縣2012-2016年間公眾參與的總體情況來看，需要公眾參與的環(huán)境影響報告書所占比重最小，在可選擇的條件下，項目申請者往往更傾向于選擇花費較少、對自己更有利的方式。除此之外，聽證會、座談會等公眾參與方式更是缺乏。

2.4 公眾參與環(huán)境影響評價的主動性不強

雖然《環(huán)境影響評價法》等相關法律對公眾參與環(huán)境影響評價的參與權進行了明確規(guī)定授予，但是由于公眾自身的環(huán)境專業(yè)知識水平和認知程度有限，積極有效參與規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價的公眾數(shù)量較少。并且通過實踐調(diào)研分析來看，公眾參與環(huán)境影響評價的主動性有待于進一步提高。這主要基于公眾的環(huán)境知識缺乏，環(huán)境法制意識較低，公眾參與環(huán)境保護的總體水平偏低[6]。

3 公眾參與環(huán)境影響評價成效的優(yōu)化路徑

3.1 合理選擇和拓展公眾參與主體

環(huán)境問題是人人關心的問題，除了受直接影響的個人和團體，還可以讓相關領域?qū)＜乙约皩ㄔO項目有興趣的公眾參與進來，問卷調(diào)查的份數(shù)盡量再多一些，分布到不同性別、不同年齡層以及不同職業(yè)的主體手中。既是為每個想要參與環(huán)境影響評價的公眾提供平等的表達機會，又能夠讓具有一定環(huán)保意識和法制觀念的公眾提高環(huán)境影響評價的有效性。廣泛的意見能夠覆蓋到更多的問題，這樣得出的結(jié)論更客觀且更具有參考價值，甚至可以預見及防止其他相鄰區(qū)域由于該工程項目所產(chǎn)生的其他問題[7]。

3.2 完善信息公開方式

網(wǎng)上公示不利于農(nóng)村居民和老年人參與，而信息充分公開、公眾對建設項目充分了解是公眾有效參與環(huán)境影響評價的前提。信息的公開是尊重公眾的基本知情權，讓每一位有意向參與環(huán)境影響評價的公眾明白即將實施的項目內(nèi)容，需要具體意見內(nèi)容，這對于開展環(huán)評公眾參與非常重要[8]。因此，建議采用張貼公告的方式進行信息公開。此外，還可以通過地方電視臺和報紙公告，并且附上專家學者對項目的解讀，以幫助公眾更好地理解和掌握相關信息，從而進行更有效地信息反饋和循環(huán)。

3.3 豐富公眾參與途徑

目前的情況來看，除了問卷調(diào)查，公眾幾乎沒有別的更有效的反饋信息渠道。而問卷調(diào)查，一方面，在問題設置上可能存在漏洞、機械性等問題，另一方面，其結(jié)果也有可操控性。因此，要做好問卷設計工作，考慮到公眾可能沒有提前充分了解相關信息，問卷中應該要提供全面的項目信息，并且語言描述盡量通俗易懂，問題的設計需要清晰明了、具有針對性。除此以外，可以從座談會、專家咨詢會、聽證會等面對面交流信息的方式上進行豐富。這種類型的公眾參與可以讓公眾充分表達自己的困惑和意見，以保障環(huán)評的結(jié)果更科學、合理，且真正能夠考慮到公眾的訴求。

3.4 改善公眾環(huán)境知識和參與途徑

近年來，在公眾參與環(huán)境影響評價中由于在企業(yè)、公眾和環(huán)境評價編制單位之間存在信息不對稱導致部分項目被對抗嚴重。這主要由于公眾對相關環(huán)境知識不了解，因此比較容易對該項目的環(huán)境污染問題產(chǎn)生較大的恐慌心理，從而采取對抗方式。另一方面原因主要在于公眾表達訴求的參與途徑較少，甚至不了解相關規(guī)定，那么就無法通過正當途徑表達訴求，因此，為了解決這個問題，要改善公眾的環(huán)境知識，通過加強宣傳和教育方式，將項目涉及到相關環(huán)境知識告知公眾。并且要拓寬公眾參與途徑，從而向公眾更好表達環(huán)境問題的產(chǎn)生和應對方法。

3.5 完善公眾參與環(huán)境影響評價的相關配套措施

從實施環(huán)境影響評價公眾參與的外部環(huán)境來看，首先在執(zhí)行層面，需要強化環(huán)境評價制度的執(zhí)行，尤其是行政問責制度和社會監(jiān)督機制。一是實施嚴格的環(huán)境影響評價審核制度，項目建設的環(huán)境影響對公眾具有較大影響，因此，環(huán)境影響評價報告必須由公眾參與，并且要從總量減排、污染防治、環(huán)境監(jiān)管、應急管理等各個環(huán)節(jié)進行審核確認和動態(tài)跟蹤監(jiān)測[9]；二是實施自上而下的問責制度，只要發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評價問題，要分別追究生產(chǎn)企業(yè)、地方政府和環(huán)境影響評價批準部門。三是引入社會監(jiān)督機制，實現(xiàn)由第三方獨立核查的相關環(huán)境社會核查制度和環(huán)境信息強制公開制度等。其次要優(yōu)化公眾參與環(huán)境影響評價的相關配套制度，主要措施有：一是繼續(xù)優(yōu)化環(huán)境信息公開制度，健全環(huán)境信息主動公開與依申請公開制度；二是實現(xiàn)司法救濟方式，對公眾參與過程中給予環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格；三是優(yōu)化環(huán)境影響評價公眾參與的聽證制度。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境的可持續(xù)性越來越得到重視，這就使得項目建設過程中的環(huán)境影響評價的地位更加重要。公眾參與環(huán)境影響評價成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，有效的公眾參與能夠監(jiān)督建設單位和環(huán)評文件編制單位的行為，幫助環(huán)保行政主管部門做出科學、合理的決策，從源頭上進行環(huán)境治理，緩解現(xiàn)代環(huán)境壓力，既有利于美化自己的生存空間，又有利于構建符合綠色發(fā)展理念的環(huán)境友好型社會。

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