馮佳麗　張賓　竇豫紅

摘要：流浪兒童的救助工作從20世紀(jì)80年代開(kāi)始至今，已經(jīng)取得了很多的成績(jī)，但是對(duì)流浪兒童的救助依舊只停留在數(shù)量和臨時(shí)性的救助，還不能實(shí)現(xiàn)質(zhì)量救助的發(fā)展目標(biāo)，為此，研究流浪兒童的社會(huì)救助問(wèn)題具有十分重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：流浪兒童；社會(huì)救助；保護(hù)

一、流浪兒童社會(huì)救助的闡釋

（一）流浪兒童

流浪兒童的社會(huì)問(wèn)題由來(lái)已久，各國(guó)對(duì)兒童的定義也有所不同，目前國(guó)內(nèi)外還沒(méi)有統(tǒng)一的概述，聯(lián)合國(guó)1989年頒布的《兒童權(quán)利公約》，兒童指18歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。而我國(guó)在2006年頒布的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中規(guī)定“流浪未成年人是18周歲以下，脫離監(jiān)護(hù)人有效監(jiān)護(hù)，在街頭依靠行乞、撿拾”等方式維持生活的未成年人；2009年修正的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定未成年人指“年滿(mǎn)十六周歲未滿(mǎn)十八周歲的勞動(dòng)者”；2013年修改的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定“未成年人是指未滿(mǎn)十八周歲的公民”；2017年修改的《中華人民共和國(guó)刑法》認(rèn)為兒童是“不滿(mǎn)14歲的人”。根據(jù)對(duì)未成年人的定義的分析，筆者認(rèn)為流浪兒童是指年齡未滿(mǎn)14歲，脫離家庭或者監(jiān)護(hù)人流浪在外超過(guò)24小時(shí)，失去基本的生存能力而陷入困境的未成年人。①

（二）社會(huì)救助

我國(guó)的社會(huì)救助是指當(dāng)社會(huì)中的個(gè)體，即社會(huì)成員的生活生命陷入危機(jī)時(shí)，或者他們的最低生活保護(hù)不能得到滿(mǎn)足時(shí)，國(guó)家和社會(huì)便按照相關(guān)的規(guī)定提供物質(zhì)生活的保護(hù)。②

二、流浪兒童社會(huì)救助的現(xiàn)狀

（一）20世紀(jì)80年代—2000年（探索期）

從1982年我國(guó)制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》開(kāi)始，宣布我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注流浪兒童的社會(huì)救助工作，1991年我國(guó)加入聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，制定了國(guó)內(nèi)首部《未成年人保護(hù)法》，1992年我國(guó)制定了九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要，1995年我國(guó)頒布實(shí)施了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的工作的意見(jiàn)>的通知》、《加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》的兩個(gè)文件。至此，我國(guó)開(kāi)始在鄭州、貴陽(yáng)、昆明等10個(gè)收容遣送站內(nèi)設(shè)立流浪兒童救助保護(hù)性成果，正式開(kāi)啟浪兒童專(zhuān)門(mén)化機(jī)構(gòu)救助的實(shí)踐探索。

（二）2000年—2010年（發(fā)展期）

2001年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》，出臺(tái)了多項(xiàng)政策來(lái)保護(hù)流浪兒童的權(quán)益，2003年出臺(tái)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》；2004年民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、英國(guó)救助兒童會(huì)合作三方在北京召開(kāi)“全國(guó)流浪兒童救助保護(hù)工作研討會(huì)”；2006年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及在民政部的直接組織和推動(dòng)下，在烏魯木齊召開(kāi)“第一屆全國(guó)救助管理站站長(zhǎng)論壇”；2007年民政部啟動(dòng)全國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作，社會(huì)工作理念、方法和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才開(kāi)始進(jìn)入流浪兒童救助領(lǐng)域；2009年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》和2010年出臺(tái)《關(guān)于做好今冬明春救助管理工作的通知》，將返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作列入其中。至此，對(duì)流浪兒童的社會(huì)救助工作的大網(wǎng)已基本形成，救助層次逐漸向高層次發(fā)展。

（三）2011年—至今（完善期）

2011年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》，在這一時(shí)期，我國(guó)出臺(tái)多部相關(guān)政策法規(guī)：2011年《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“接送流浪孩子回家”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》、《中央財(cái)政流浪乞討人員救助補(bǔ)助資金管理辦法》等文件，注重救助保護(hù)體系建設(shè)，最大限度減少流浪現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕脅迫、誘騙、利用他們進(jìn)行乞討等違法犯罪行為；2012年《流浪未成年人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況評(píng)估規(guī)范》、《關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》等文件，注重從家庭監(jiān)護(hù)、社會(huì)力量參與和財(cái)政資金等方面，從源頭預(yù)防和治理此等現(xiàn)象的發(fā)生；2013年《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“流浪孩子回校園”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》、《關(guān)于開(kāi)展流浪乞討人員救助管理工作主題宣傳月活動(dòng)的通知》等文件；注重教育和加大救助管理的相關(guān)社會(huì)工作人員的專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)；2014年多部門(mén)聯(lián)合調(diào)研未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策創(chuàng)制工作，建立行政保護(hù)和司法保護(hù)銜接機(jī)制；2017年全國(guó)生活無(wú)著流浪乞討人員救助管理工作電視電話(huà)會(huì)議在京召開(kāi)，要求規(guī)范站外托養(yǎng)工作，嚴(yán)格遵循托養(yǎng)規(guī)定和招投標(biāo)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管；暢通永久安置渠道，強(qiáng)化源頭治理，落實(shí)流出地和流入地的救助管理責(zé)任，切實(shí)保障受助人員權(quán)益。

三、流浪兒童社會(huì)救助過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）部門(mén)責(zé)任“多龍治水”，效果欠佳

我國(guó)出臺(tái)的一系列與流浪兒童保護(hù)相關(guān)的部門(mén)主要包括民政、公安、衛(wèi)生、教育、發(fā)改委、團(tuán)委和國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)等，這些部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律政策，對(duì)流浪兒童進(jìn)行相應(yīng)的救助和保護(hù)，各部門(mén)在具體職責(zé)履行過(guò)程中，常常會(huì)出現(xiàn)責(zé)任邊界界定模糊的情況，比如2013年河南“7名收養(yǎng)兒童燒死事件”、江蘇“兩名幼童餓死事件”事件。說(shuō)明相關(guān)政策法規(guī)的責(zé)任不清、主體不明，缺乏精細(xì)化措施，導(dǎo)致流浪兒童救助的民政、公安、團(tuán)委、教育、衛(wèi)生等部門(mén)在擔(dān)負(fù)救助保護(hù)流浪兒童工作時(shí)，容易出現(xiàn)“多龍治水”，相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

（二）救助方法機(jī)械化、行政色彩濃厚

“孫志剛事件”后，我國(guó)實(shí)行“自愿救助、無(wú)償救助”的新型救助制度，這一救助制度采取“外展發(fā)現(xiàn)、勸說(shuō)入站、看護(hù)監(jiān)管和護(hù)送返家”的方式，但這種積極主動(dòng)的強(qiáng)制性保護(hù)方式并不適用所有流浪孩子，這些兒童進(jìn)入救助站，被限制在特定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生活，不允許擅自離開(kāi)，工作人員會(huì)全程“看護(hù)”，除非工作人員將其送回鄉(xiāng)或監(jiān)護(hù)人（親屬）來(lái)認(rèn)領(lǐng)。這種機(jī)械化的監(jiān)督、缺乏生機(jī)，沒(méi)有關(guān)注流浪兒童的個(gè)體差異性和基本需求，只是將他們納入到了國(guó)家保護(hù)的體系當(dāng)中。

（三）社會(huì)力量的有效參與性不足

我國(guó)對(duì)流浪兒童社會(huì)救助的主體責(zé)任框架依舊采取“政府主導(dǎo)、民政主管、部門(mén)協(xié)調(diào)、社會(huì)參與”的方式，但這一框架實(shí)過(guò)多倚重政府主導(dǎo)和民政主管，導(dǎo)致社會(huì)力量參與不足，主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)組織參與流浪兒童保護(hù)中發(fā)揮的作用有限，比如2012制定實(shí)施的《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，只鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與救助和保護(hù)流浪兒童，而對(duì)具體措施、相關(guān)配套設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)等沒(méi)有具體表述，限制了社會(huì)力量參與救助流浪兒童的渠道和方式；二是社會(huì)組織的發(fā)育程度不健全，對(duì)流浪兒童的社會(huì)救助，不僅要做好返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作，還要對(duì)流浪兒童回鄉(xiāng)后的心理疏導(dǎo)、行為矯正、司法援助、就業(yè)服務(wù)等方面進(jìn)行干預(yù)，而現(xiàn)階段的一些社會(huì)組織，還沒(méi)有這方面能力，因而對(duì)救助流浪兒童的具體工作，就帶有一定的制約因素。

四、完善流浪兒童社會(huì)救助的對(duì)策建議

（一）明確部門(mén)責(zé)任，建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制

流浪兒童救助保護(hù)工作，最終要實(shí)現(xiàn)其回家、接受教育，像其他孩子一樣擁有快樂(lè)的童年，相關(guān)部門(mén)首先要完善相關(guān)的法律法規(guī)，目前對(duì)兒童保護(hù)工作的法律都帶有明顯的條塊分割模式，這種片段化的方式對(duì)維護(hù)流浪兒童權(quán)益、職責(zé)劃分、政府安置期限、方式等都沒(méi)有做出明確規(guī)定。

因此，相關(guān)部門(mén)要明確各自在流浪兒童保護(hù)工作方面所要承擔(dān)的責(zé)任和職能劃分，制定切實(shí)可行的救助措施和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保這些流浪兒童可以回歸家庭，進(jìn)入校園，謹(jǐn)防二次流浪的悲劇。

（二）加快社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化發(fā)展

2007年我國(guó)開(kāi)始推行社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)到2016年為止，我國(guó)的社會(huì)工作者人數(shù)已達(dá)到28.8萬(wàn)人，其中社會(huì)工作師6.9萬(wàn)人，助理工作師21.9萬(wàn)人③。社會(huì)工作人員在流浪兒童救助保護(hù)工作方面，能夠采取更為專(zhuān)業(yè)的方式，將家庭教育、社會(huì)教育和兒童身心健康發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，采取身心發(fā)展、心理調(diào)適、行為矯正等服務(wù)，深度挖掘流浪兒童面臨的各類(lèi)問(wèn)題，從預(yù)防-評(píng)估-心理干預(yù)等方面對(duì)流浪兒童提供救助，真正體現(xiàn)了對(duì)流浪兒童的關(guān)懷，促進(jìn)社會(huì)和諧。

社會(huì)工作作為政府救助流浪兒童的功能的一種補(bǔ)充，加快發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作隊(duì)伍，既要加大對(duì)救助人員的社會(huì)工作培訓(xùn)和引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人才，又加大科研院校、社會(huì)組織的通力合作，采取委托培養(yǎng)和崗位購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合的方式，不斷充實(shí)社會(huì)工作者整體隊(duì)伍建設(shè)，更好的為流浪兒童救助工作服務(wù)。

（三）積極推進(jìn)社會(huì)組織科學(xué)、有效參與

社會(huì)組織在流浪兒童救助的過(guò)程中以提供服務(wù)的多樣性與工作方法的靈活性而被社會(huì)普遍接受和認(rèn)可，社會(huì)組織的良性發(fā)展需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，保障其在救助流浪兒童的整體作用中更加具體、有效。

同時(shí)，推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的考核評(píng)估體系，對(duì)不達(dá)標(biāo)和不合格的社會(huì)組織要限期做出整改，整改不利者，取消其救助資格，必要時(shí)要對(duì)社會(huì)組織的人才隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施和教育培訓(xùn)等方面進(jìn)行指導(dǎo)和提供幫助，使社會(huì)組織真正成為分工明確、專(zhuān)業(yè)化程度高，集預(yù)防、救助和發(fā)展為一體的救助體系。

結(jié)論

流浪兒童的保護(hù)工作，要采取從流浪源頭出發(fā)，尋求可行性的救助措施幫助流浪兒童回歸到正常的社會(huì)軌道上，建立以政府、民政、公安、社區(qū)、學(xué)校、衛(wèi)生、社會(huì)組織等為主體的多方合作的社會(huì)力量，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各自責(zé)任，從保護(hù)數(shù)量向保護(hù)質(zhì)量遞進(jìn)，將兒童權(quán)益最大化、兒童優(yōu)先的理念貫穿到兒童救助保護(hù)的整個(gè)環(huán)節(jié)。

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注釋?zhuān)?/p>

①鳳陽(yáng)陽(yáng)，我國(guó)流浪兒童救助現(xiàn)狀評(píng)估—從兒童福利政策的視角.[J].商界論壇.2012.349-353.

②何曉紅，張慶宇.法治視角下流浪兒童救助問(wèn)題分析[J].2013.59-60.

③數(shù)據(jù)來(lái)源2016年民政部統(tǒng)計(jì)公報(bào).

作者簡(jiǎn)介：

馮佳麗，新疆車(chē)排子墾區(qū)公安局民警。

張賓，兵團(tuán)第七師黨委黨校教師。

竇豫紅，兵團(tuán)第七師黨委黨校培訓(xùn)部副主任。