張宏，喬文珊

(浙江大學 建筑與工程學院， 浙江 杭州 310058)

政府與社會資本合作模式(public private partnership，簡稱PPP)是公共部門和社會資本通過簽訂特許協(xié)議建立的長期合作關系，在基礎設施建設領域得到了廣泛應用. 然而，若PPP項目只關注其立項，忽視運營階段與操作層面的政策和規(guī)范，缺乏政府監(jiān)督和管理，將導致PPP項目的失敗[1]. PPP項目大多是關系國計民生的基礎設施項目，政府必須保證項目運營階段的質(zhì)量和服務效率滿足社會需求.

部分學者通過委托代理理論分析了政府激勵機制、監(jiān)督懲罰力度對項目績效的影響[2]，以及激勵機制與投資者機會主義傾向之間的關系[3]. 同時相關研究證明，政府制定合理的激勵措施可以提高社會資本方的投資熱情和努力水平[4]，而預設合理監(jiān)管目標值[5]加強監(jiān)管力度[6]進行獎懲是較有效的激勵措施.然而，盡管有效的激勵和監(jiān)管機制可以提高社會資本方的努力水平，但PPP項目特許期較長，具有高度動態(tài)性，初始合同難以涵蓋未來存在的不確定性，易導致后期履約績效產(chǎn)生變化，再談判成為PPP項目運營中后期面臨的主要風險[7]. 實證分析認為，不完全合同較標準化合同具有明顯的優(yōu)勢[8]，公私雙方應構(gòu)建柔性化的利益分配機制和激勵約束機制[9].部分學者提出動態(tài)調(diào)整機制和事后補償機制，利用系統(tǒng)動力學建立動態(tài)調(diào)價補貼模型，實現(xiàn)政府、私人部門、公眾三方滿意度均衡[10]，應用兩階段動態(tài)委托代理模型設計PPP項目的激勵與監(jiān)督機制[11]和運營期延長機制，以保障私人部門收益和消費者剩余[12]，這些都為權(quán)變激勵機制指明了方向.

綜上所述，目前PPP項目運營階段的績效激勵機制尚存在3點不足： (1) 對PPP項目激勵機制的研究大多從第三方角度出發(fā)，鮮少有從政府角度考慮社會效益和經(jīng)濟效益.(2) 盡管部分學者提出了合同動態(tài)調(diào)整方案，但并非基于政府角度，且多是損失之后再談判的事后補償機制.(3) 現(xiàn)有研究成果不能充分分析合同調(diào)整對PPP項目運營階段績效的影響機理，包括再談判周期的確定和再談判后參數(shù)變化對績效的影響.

本文基于政府角度，針對社會資本方建立PPP項目運營階段的績效激勵機制，其中融入階段性再審核. 運用委托代理理論構(gòu)建靜態(tài)績效激勵模型和融入再審核的兩階段動態(tài)績效激勵模型， 對社會資本方最優(yōu)努力水平、政府效益最優(yōu)化、再審核周期以及激勵參數(shù)調(diào)整等方面進行分析，討論政府如何調(diào)整激勵參數(shù)以實現(xiàn)社會效益、綜合效益的最大化. 最后，通過案例展開數(shù)值分析，研究融入再審核的動態(tài)績效激勵機制的有效性和實用性.

1　PPP模式的績效激勵機制背景

績效評價作為衡量、評價與監(jiān)督的有效手段，可以促進PPP模式在我國應用的標準化、規(guī)范化，績效激勵機制可以進一步提高績效，實現(xiàn)政府效益最大化[13]. 由于特許期較長且合約中各因素是動態(tài)變化的，因此迫切需要構(gòu)建有效的動態(tài)績效激勵機制，以滿足各方利益. 英國倫敦地鐵PPP項目首先提出融入定期審核和再談判的PPP模式，仲裁機構(gòu)每7.5 a重新審核服務價格，并根據(jù)審核結(jié)果進行再談判. 盡管項目最終宣告破產(chǎn)，但定期審核方法被廣泛應用于公共服務和改革中，并取得了顯著成果[14].

從我國PPP項目績效管理實際出發(fā)，建立融入階段性再審核的動態(tài)績效激勵機制. 簽約各方在合同簽訂初期確定再審核周期以及意外狀況下再審核觸發(fā)點，政府對PPP項目進行周期性績效評價，并在再審核階段調(diào)整績效激勵條款. 區(qū)別于對已造成損失之后的再談判，再審核是未造成損失前的主動協(xié)調(diào)，即激勵條款調(diào)整.其成本遠小于傳統(tǒng)的再談判成本. 再審核使績效激勵機制具有彈性，保證政府在項目運營階段對其具有一定的控制力，增加社會資本方的公平感知，有利于激勵社會資本方在運營期間提供更高質(zhì)量的服務，提高項目的社會效益.

2　靜態(tài)績效激勵模型

2.1　PPP績效激勵機制基本模型

PPP項目中政府和社會資本方追求的目標存在顯著差異，社會資本方以實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化為目標，政府保障的是社會效益最大化.在項目的績效和產(chǎn)出可以用成本和收益進行量化的前提下，做以下假設：

假設1社會資本方負責PPP項目建設及運營階段的管理工作. 在合同簽訂初期，政府根據(jù)社會效益期望值制定績效標準p*. 根據(jù)Tirole激勵模型[15]，PPP項目的績效p與社會資本方的努力水平e和資源投入q呈正相關，績效函數(shù)為pi=qei，其中i表示PPP項目的不同階段.

假設2根據(jù)一般委托代理模型的研究框架，政府為風險中性，社會資本方具有絕對的風險規(guī)避特點[16]. 根據(jù)項目初期的投資比例，采用收益分享機制，社會資本方的收益分享比例為β，政府為1-β.假設項目在運營期各階段的經(jīng)濟效益B與社會資本方的努力水平e正相關，社會效益W與當期績效p正相關，即：

B=B(e)=b0+de+ξ,

W=W(e)=wp+ζ=wqe+ζ,

(1)

(2)

假設4最優(yōu)績效激勵機制由政府對社會資本方的運營補貼α、項目總收益分成和績效獎罰三部分構(gòu)成.k(k≥0)為政府實施績效激勵機制的獎罰系數(shù). 由于努力水平e與績效p正相關，故政府制定的績效激勵為

I(e)=α+βB+kΔp=α+βB+k(qei-pi*).

(3)

2.2　社會資本方最優(yōu)努力水平

在信息不對稱條件下，建立靜態(tài)績效激勵模型，社會資本方的效用函數(shù)為

U=I(e)-C(t,e).

(4)

社會資本方具有絕對的風險規(guī)避特點，根據(jù)有關研究[17,19]，其風險成本效用函數(shù)為

u=-exp(-ρ(EU))，

α+β(b0+de)+k(qe-p*)-

(5)

(6)

社會資本方取得經(jīng)濟效益最大化的一階條件為

(7)

2.3　政府效益最優(yōu)化

政府作為社會公眾的代理人，評價PPP項目績效應以社會效益為重，然而，在實際運營中，政府往往面臨盈利目標和社會目標之間的沖突，作為PPP項目投資人，在考慮社會效益的同時不能忽視政府作為“經(jīng)濟人”的特性， 應享受項目盈利所帶來的利潤分成.因此，宜根據(jù)PPP項目的性質(zhì)，綜合考慮政府的社會效益和經(jīng)濟效益. 假設φ為社會效益分配系數(shù)，1-φ為經(jīng)濟效益分配系數(shù)(0≤φ≤1)， 政府的綜合效用函數(shù)為

V=φW(e)+(1-φ){B(e)-I(e))=

φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(8)

由于政府的風險為中性，所以政府的期望效益值就是政府的實際收益：

πG=EV=φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(9)

將式(7)代入式(9)，得到獎罰系數(shù)最優(yōu)化決策條件：

(10)

由式(9)知，獎懲系數(shù)k和社會效益分配系數(shù)φ、績效標準p*正相關，其值反映了政府對社會效益的重視程度.

3　2階段動態(tài)績效激勵模型

為適應運營階段的動態(tài)變化，有效保障社會利益，通過確定最優(yōu)再審核周期，將再審核前后的運營期劃分成2個階段，建立2階段委托代理模型，討論融入再審核的2階段動態(tài)績效激勵模型的有效性.

3.1　再審核周期的確定

在靜態(tài)績效激勵模型中，維修成本是時間的增函數(shù)，即C(t)=mt. 假設再審核周期為T，再審核成本R，由政府承擔，故PPP項目運營階段的平均經(jīng)濟效益為

(11)

為實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，滿足一階必要條件為0，最優(yōu)再審核周期為

(12)

3.2　績效激勵參數(shù)調(diào)整

通過2階段動態(tài)績效激勵模型，從政府角度分別調(diào)整績效激勵條款中的績效標準、獎罰系數(shù)和政府補貼參數(shù)，具體方法如下：

績效標準調(diào)整： 政府第1階段對PPP項目社會效益的期望值為E(W)=wp1*，即要求社會資本方達到績效標準p1*，績效激勵條款為I(e)=α+βB+k(qe-p1*)，政府在再審核階段根據(jù)社會資本方第1階段的績效表現(xiàn)p1調(diào)整第2階段的績效標準，采用績效修正系數(shù)λ調(diào)整第2階段的績效標準：

p2*=(1-λ)p1*+λp1,λ∈[0，1].

(13)

獎罰系數(shù)調(diào)整： 在信息不對稱的條件下，政府無法獲知社會資本方的真實獲利能力，政府通過調(diào)研同類型PPP項目的歷史數(shù)據(jù)，制定獎罰系數(shù)k1*. 在第1階段結(jié)束后，政府根據(jù)社會資本方第1階段的平均績效、社會效益和綜合效益的期望值調(diào)整獎罰系數(shù). 最佳獎罰系數(shù)k1如式(10)所示，采用獎罰修正系數(shù)κ調(diào)整第2階段的獎罰系數(shù)：

k2*=(1-κ)k1*+κk1,κ∈[0，1].

(14)

政府補貼調(diào)整： 由于基礎設施PPP項目具有公益性，當實際運營收益小于特許收益時，需要提供政府補貼. 假設在初始合同條款中按社會資本方提供的成本預算C1*給予政府補貼α1*，即政府補貼和收益分享滿足α1*+β(b0+de1)≥C1*. 根據(jù)上一階段社會資本方的總成本C1(C1通常不能分解為各參數(shù))，調(diào)整第2階段的政府補貼：

α2*=C1-β(b0+de1).

(15)

3.3　最優(yōu)努力水平及效益變化

以調(diào)整績效標準為例，計算社會資本方最優(yōu)努力水平、經(jīng)濟效益以及政府社會、經(jīng)濟、綜合效益的變化.

(16)

根據(jù)式(12)調(diào)整績效標準后，社會資本方再審核前后2階段的確定性等價收益為

π=π1+π2=

(17)

當2階段經(jīng)濟效益最大化時，社會資本方第1，2階段的最優(yōu)努力水平分別為

(18)

將式(7)和式(18)代入下式，得到社會資本方再審核前后2階段經(jīng)濟效益較靜態(tài)經(jīng)濟效益的變化為

(19)

同理，政府再審核前后2階段社會效益較靜態(tài)社會效益的變化為

(20)

將式(13)和(18)代入政府效用模型，得政府2階段的實際收益為

(21)

故政府經(jīng)濟效益的變化為

(22)

綜合考慮政府2階段的社會效益和經(jīng)濟效益，由式(20)和(22)得政府綜合效益的變化為

(23)

與績效標準調(diào)整方法相同，調(diào)整獎罰系數(shù)和政府補貼后社會資本方的最優(yōu)努力水平及雙方效益變化如表1所示.

表1　再審核后社會資本最優(yōu)努力水平及社會資本、政府各效益變化表

3.4　效益變化分析

4　數(shù)據(jù)分析

以某西部地區(qū)PPP高速公路項目為例，對融入再審核的績效激勵模型展開數(shù)值分析.

該高速公路全長20.6 km，采用PPP模式建設和運營，特許經(jīng)營期為25 a. 項目總投資26.8億元，6.7億元由政府自籌，占25%，社會資本方從商業(yè)銀行貸款20.1億元，占75%，貸款利率為6%，期限為25 a，采用等額年金支付方式償還.

表2　案例指標說明

圖1　φ=0.5時社會效益圖Fig.1　The social benefits when φ=0.5

圖1～圖3分別表示社會效益分配系數(shù)φ取0.5時，政府在特許經(jīng)營期內(nèi)分別調(diào)整績效激勵條款中的績效標準、獎罰系數(shù)和補貼修正參數(shù)后的社會效益、經(jīng)濟效益、綜合效益的變化情況.其中倍數(shù)修正條數(shù)λ=0.1，獎罰修正系數(shù)κ=0.1，補貼修正系數(shù)為1.

圖2　φ=0.5時政府經(jīng)濟效益圖Fig.2　The economic benefits of government when φ=0.5

圖3　φ=0.5時政府綜合效益圖Fig.3　The comprehensive benefits of government when φ=0.5

表3為不同社會效益分配系數(shù)偏好下政府綜合效益的變化情況.

表3　不同偏好下的政府綜合效益表

縱向數(shù)據(jù)表明，調(diào)整績效標準將導致綜合效益受損，調(diào)整獎罰系數(shù)和政府補貼則有利于政府綜合效益的提高.橫向數(shù)據(jù)表明，政府不同偏好下，再審核調(diào)整績效激勵條款對綜合效益有影響. 對于市場決定的PPP項目，如高速公路，社會資本方通過向用戶收取費用來償還其初始投資，承擔了一定的風險并獲得相應的利潤(0<β≤1)，對收入的期望值成為對社會資本方努力水平影響的較大約束. 若社會資本方特許收益低于預期收益，政府增加補貼可以增強社會資本方的公平感；當特許收益高于預期收益時，降低政府補貼、提高獎罰系數(shù)，是令社會資本方和政府“雙贏”的有效措施. 對于用戶不支付的PPP項目，社會資本方既不承擔風險也不享受收益分成(β=0)，努力水平對經(jīng)濟效益的影響不大，項目利潤主要取決于成本控制，政府應將社會效益放在首位，通過提高獎罰系數(shù)使這類PPP項目持續(xù)提供更好的服務.

5　結(jié)　論

利用委托代理理論從政府角度構(gòu)建了針對PPP項目社會資本方的績效激勵模型，在靜態(tài)績效激勵模型的基礎上，研究了融入再審核的2階段動態(tài)績效激勵模型、再審核周期確定以及績效激勵參數(shù)動態(tài)調(diào)整. 通過數(shù)據(jù)分析說明融入再審核的動態(tài)績效激勵機制的有效性，并分析了政府效益變化的影響因素. 基于政府視角提出了若干激勵政策優(yōu)化建議： (1) 政府宜在特許合同簽訂初期，制定恰當?shù)目冃藴剩苊庠谠賹徍似陂g調(diào)整績效指標；(2) 社會效益權(quán)重大的項目可采取提高獎罰系數(shù)的方式進行調(diào)整，以實現(xiàn)社會資本方經(jīng)濟效益和政府方社會效益的帕累托改進；(3) 調(diào)整政府補貼可以彌補初始合同條款中政府補貼過度或補貼不足的問題，以保障社會資本方的最低收益率，促進PPP項目社會效益的穩(wěn)定.

在信息不對稱的情況下，探討了政府對PPP項目社會資本方運營階段的績效激勵條款進行階段性動態(tài)調(diào)整的問題. 現(xiàn)實中還有其他情形的調(diào)整，如再審核周期、特許經(jīng)營期、收益分享比例等，這些問題將在未來研究中深入討論.

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