●冀 睿

新的國家監(jiān)察體系形成后，集中了一批重要的國家監(jiān)督資源。雖然“在最先設計國家監(jiān)察委員會改革時，想把審計制度并入國家監(jiān)察委員會，采取監(jiān)審合一模式”，〔1〕秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期。但從監(jiān)察制度試點方案和全面實施情況來看，作為重要監(jiān)督權的審計權并未納入新監(jiān)察體系中，監(jiān)察委員會和審計機關之間呈現(xiàn)監(jiān)審分立的現(xiàn)狀。本文擬在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，對審計權和監(jiān)察權之間的關系變化進行深度研究，探究國家監(jiān)察體制改革對審計權和監(jiān)察權之間關系的影響。

一、審計權和監(jiān)察權的關系變化

（一）國家監(jiān)察體制改革前的審計權和監(jiān)察權

審計和監(jiān)察同屬于國家監(jiān)督權，是國家權力監(jiān)督體系中最關鍵的兩個領域。中華人民共和國成立后，國家審計制度在憲制中的初創(chuàng)時間較晚。1982年12月首次將國家審計制度寫入憲法，在《憲法》中明確規(guī)定：“國務院設立審計機關，對國務院和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)單位的財務收支，進行審計監(jiān)督?！迸c審計機關相比，監(jiān)察機關的創(chuàng)建時間較早，1949年9月通過的《共同綱領》中就提出了建立監(jiān)察機關的構想，規(guī)定“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設人民監(jiān)察機關?！?954年9月通過的新中國首部憲法中， 沒有出現(xiàn)有關監(jiān)察機關的條款，只是在《憲法》第48條第2款規(guī)定，“國務院的組織由法律規(guī)定。”1954年的《國務院組織法》對此具體指出，“國務院設立下列各部和各委員會：內(nèi)務部，外交部，國防部，公安部，司法部，監(jiān)察部……”依據(jù)1954年《憲法》和《國務院組織法》的規(guī)定，國務院于同年正式設立監(jiān)察機關，人民監(jiān)察委員會的職權移交新設的監(jiān)察部。1959年，監(jiān)察部被撤銷。此后的1975年《憲法》和1978年《憲法》中都沒有出現(xiàn)涉及監(jiān)察機關的條款。1982年憲法全面修改時，憲制中沒有直接規(guī)定監(jiān)察制度，但在有關中央政府和地方政府職權范圍的條款中，提及“監(jiān)察”工作。1982年《憲法》在闡述國務院職權范圍時，規(guī)定國務院“領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。1986年12月，第6屆全國人民代表大會常務委員會第18次會議決定，恢復行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。

作為憲制中的重要國家監(jiān)督權力，制度的設計者將審計權和監(jiān)察權設定為行政機關中分立的監(jiān)督權。分立狀態(tài)下的審計機關和監(jiān)察機關之間既有聯(lián)系，也有區(qū)分。從相互聯(lián)系上看，審計和監(jiān)察同屬政府體系中的專門監(jiān)督機關，接受同級行政首長和上級機關的領導，兩者與行政機關之間都呈現(xiàn)隸屬的層次關系，都是依附于行政權的監(jiān)督權力，具有反貪腐職責并進行了積極的反貪腐協(xié)同合作。

值得注意的是，審計機關和監(jiān)察機關之間形成了相互監(jiān)督的關系，審計機關作為政府的組成部分，必須接受同級監(jiān)察機關的監(jiān)督。監(jiān)察機關作為政府內(nèi)的監(jiān)督部門，同樣要接受審計機關在財經(jīng)方面的專門監(jiān)督。兩者的區(qū)別是：（1）從創(chuàng)設上講，審計機關是憲法直接創(chuàng)設的，由憲法賦予監(jiān)督權；監(jiān)察機關則是由憲法創(chuàng)設的機關依法創(chuàng)設。（2）從職能設定上看，監(jiān)察機關的主要職責是廉政反貪；審計機關的職責不僅包括反貪腐，還要承擔預算執(zhí)行和決算審計的財經(jīng)監(jiān)督工作，以滿足政府在預算資金審查、財經(jīng)控制方面的需求。（3）從監(jiān)督對象上講，監(jiān)察機關負責監(jiān)督行政機關及其工作人員，審計機關對所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位和部門進行監(jiān)督，并對黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員進行經(jīng)濟責任審計。監(jiān)察機關和審計機關的上述差異決定了兩者的改革將選擇不同方向和路徑，審計制度改革面臨的難度更大。

（二）國家監(jiān)察體制改革確立了監(jiān)審分立方案

2018年的《憲法修正案》中，“國家機構”一章新增設了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從國家最高法律的層面正式確認了“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”，首次明確了監(jiān)察權在我國現(xiàn)行憲法中的法律地位，監(jiān)察權成為和立法權、行政權、司法權并列的重要國家權力。和改革前的監(jiān)察體制相比，新監(jiān)察體制的最大特色在于將國家權力體系中的不同反腐資源集中到一個獨立的新監(jiān)察體系中，形成了統(tǒng)一高效的反腐體系，徹底解決了以往監(jiān)察工作中困擾已久的同體監(jiān)督問題，實現(xiàn)了對行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。2018年3月20日，第13屆全國人民代表大會第1次會議通過的《監(jiān)察法》也明確指出各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。

在國家監(jiān)察體制的重塑中，有一個重要問題無法回避，審計和監(jiān)察機關同屬行政體系內(nèi)的專門監(jiān)督機關，同樣具有反腐廉政的職能，能否將審計機關并入新的國家監(jiān)察體系中？是選擇監(jiān)審合一制度，還是繼續(xù)實行監(jiān)審分立制度？從國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展來看，在“最先設計國家監(jiān)察委員會改革時，是想把審計制度并入國家監(jiān)察委員會，采用監(jiān)審合一模式”?！?〕同前注〔1〕，秦前紅文。不少理論和實務領域的專家、學者都提出，應當將審計機關納入監(jiān)察委員會，構建監(jiān)審合一的制度體系，認為“審計能夠減少權力濫用和促進政府治理，具備識別和抑制腐敗的功效”，〔3〕吳勛、王雨晨：《財政分權、經(jīng)濟責任審計功能與官員腐敗》，《經(jīng)濟問題》2016第12期。而監(jiān)察委員會的設立目的就是為了整合國家權力體系中的反腐資源，審計并入監(jiān)察體系順應了監(jiān)察體制的改革潮流。監(jiān)察委員會是和立法權、行政權和司法權并列的重要國家權力，直接對同級人民代表大會負責，具有很強的獨立性，將審計機關整合到監(jiān)察委員會，可以顯著提升審計機關的獨立性，解決困擾審計體制發(fā)展的難題。

但無論是監(jiān)察體制改革初期的試點方案，還是后續(xù)的監(jiān)察制度設計，都沒有出現(xiàn)將審計機關納入到監(jiān)察委員會的制度嘗試和制度實踐。也就是說，考慮到審計機關除反腐作用以外，在財政資金的合理有效利用方面還承擔著很重的責任，審計機關并入監(jiān)察委員會，政府在預算資金審查、財經(jīng)控制方面的需求將無法得到滿足。監(jiān)察委員會的主要職責是反貪腐職責，不太可能去承擔預算執(zhí)行和決算審計的財經(jīng)監(jiān)督工作，頂層制度的設計者們最終沒有選擇建立監(jiān)審合一的國家反腐體系。

（三）國家監(jiān)察體制改革后審計權和監(jiān)察權的關系變化

國家監(jiān)察體制改革后，雖然維持監(jiān)審分立的狀況不變，但審計機關和監(jiān)察機關之間的關系已有明顯變化。

1.從性質(zhì)上看，國家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察機關和審計機關同屬政府的內(nèi)部監(jiān)督機構，都是行政權體系中的二級權力，各自分工不同。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關脫離行政體系，不再是依附于行政權的內(nèi)部監(jiān)督權，升格成為國家權力體系中的一級權力，獨立于立法權、行政權和司法權。而審計權仍保留在政府序列中，是歸屬于行政權體系的二級權力，屬于行政監(jiān)督權范疇，獨立性較弱。審計機關和監(jiān)察委員會之間不再是行政權體系內(nèi)不同行政監(jiān)督機關之間的關系，而是獨立的國家反腐敗工作機關與行政監(jiān)督機關之間的關系。

2.從反腐協(xié)同上看，國家監(jiān)察體制改革前，對發(fā)現(xiàn)的職務犯罪問題，審計機關根據(jù)不同情況分別和檢察機關、公安機關、紀檢監(jiān)察機關或政府相關主管部門進行協(xié)同。隨著監(jiān)察機關脫離行政權體系，審計機關和新監(jiān)察體系之間必將在打擊職務犯罪方面進行協(xié)同，將審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務犯罪線索移送至監(jiān)察委員會調(diào)查處置，并在審計信息和數(shù)據(jù)方面實現(xiàn)共享和協(xié)作。

3.從監(jiān)督范圍上看，國家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察機關主要監(jiān)督行政機關及其工作人員行使公權力的行為。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍覆蓋到一切行使公權力的公職人員。審計機關雖保留在政府序列，但隨著國家審計全覆蓋制度的發(fā)展，“審計機關監(jiān)督除財經(jīng)立法權以外的國家一切財經(jīng)公權力”?！?〕程乃勝：《監(jiān)審合一抑或監(jiān)審分離——監(jiān)察體制改革試點背景下的我國國家審計制度完善》，《中國法律評論》2017年第4期。換言之，監(jiān)察委員會對所有的公職人員進行職務監(jiān)督，審計機關則主要面向所有國家機關、國有的企事業(yè)單位和金融機構等進行財經(jīng)監(jiān)督；前者以查“人”為主，后者以查“單位”為主。兩者雖然都是對公權力的監(jiān)督全覆蓋，但各自的覆蓋面和側重點明顯不同。

二、審計權和監(jiān)察權的相互監(jiān)督與協(xié)同

（一）審計權和監(jiān)察權的相互監(jiān)督

1.審計權和監(jiān)察權相互監(jiān)督于法有據(jù)。審計機關和監(jiān)察委員會作為重要的國家監(jiān)督機構，也需要接受監(jiān)督和制約。那么，審計機關和監(jiān)察委員會之間能否相互監(jiān)督？監(jiān)察委員會對審計機關的監(jiān)督，并不是一個有爭議的問題。監(jiān)察委員會是與行政機關、司法機關平行的國家監(jiān)督機關，是黨領導下的國家反腐敗工作機構。《監(jiān)察法》明確指出：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察?！毙惺关斀?jīng)監(jiān)督權的審計機關公職人員也不例外，當然要接受監(jiān)察委員會的全覆蓋監(jiān)督。《監(jiān)察法》詳細闡釋了監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍，包括“中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員……”審計機關屬于政府序列，接受監(jiān)察委員會的法定監(jiān)督是毫無疑問的。

監(jiān)察委員會的權力如此厚重且集中，僅僅依靠內(nèi)部權力監(jiān)督是不夠的，需要從外部強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。《監(jiān)察法》專章規(guī)定了對監(jiān)察委員會的監(jiān)督問題，指出監(jiān)察委員會應接受的外部監(jiān)督包括：人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。此外，《監(jiān)察法》還規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會接受上一級監(jiān)察委員會的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》并沒有提及監(jiān)察委員會是否應接受審計機關監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革前，審計機關能夠監(jiān)督同屬政府體系的監(jiān)察機關。國家監(jiān)察體制改革后，審計機關和監(jiān)察委員會分屬不同的權力體系，審計機關作為政府的組成部門，還能否監(jiān)督監(jiān)察委員會？

（1）審計機關應當監(jiān)督監(jiān)察委員會。從法理上講，審計機關監(jiān)督監(jiān)察委員會沒有任何障礙，“現(xiàn)代國家審計是一種向下的審計結構，即監(jiān)督權對下負責，代表‘民’對‘官’進行審計監(jiān)督制約。”〔5〕楊肅昌：《法治視野下的國家監(jiān)察體制與審計體制改革》，《人大研究》2017年第6期。審計機關監(jiān)督監(jiān)察委員會就是代表人民對國家權力進行專門的財經(jīng)監(jiān)督，是憲法中人民主權思想的具體體現(xiàn)。人民主權思想的核心在于承認主權屬于全體人民，國家權力來自于人民的委托，國家權力的正當性來自于人民的認可，“主權的統(tǒng)治就是公意的統(tǒng)治……主權不外乎是公意的運用”，〔6〕汪太賢：《西方法治的源與流》，法律出版社2001年版，第416頁。這是政治權力合法化的基礎。審計是國家和人民之間在監(jiān)督處理公共財產(chǎn)問題上達成的一種共識，也是人民主權思想在公共財產(chǎn)監(jiān)督上的具體化。作為公共財產(chǎn)的所有者，人民通過權力機關委托各級政府和其他國家機關管理公共財產(chǎn)，政府和其他國家機關就受托管理的公共財產(chǎn)向人民負責，這里政府及其他國家機關實際承擔了一種受托經(jīng)濟責任，人民為掌握國家機關對受托經(jīng)濟責任的真實履行情況，創(chuàng)設了獨立的審計機關進行核查監(jiān)督。受托經(jīng)濟責任也是國家審計制度產(chǎn)生的前提，是國家審計制度最根本的理論基礎。受托經(jīng)濟責任理論和人民主權思想之間是契合的，兩者都認為人民是一切國家權力的最終擁有者，在國家機關和人民的關系中，國家機關只是受托者。

審計機關基于受托經(jīng)濟責任理論行使財經(jīng)監(jiān)督權，其根本目的就是為了監(jiān)督政府及其他國家機關是否依法管理經(jīng)營受托的公共財產(chǎn)，確保公共財產(chǎn)之用度符合公意，避免權力的濫用和腐敗，這也是人民主權思想能否事實兌現(xiàn)的財政保障?？梢哉f，國家審計實際提供了一種制度保障，以公共財產(chǎn)之監(jiān)督為視角確保國家行為的正當性和合理性，對國家機關受托公共財產(chǎn)的用度進行獨立、專業(yè)、公正的審查和評價，保障人民在財政經(jīng)濟信息方面的知情權，促成人民行使在此基礎上形成的財務問責制度，形成對國家權力的實質(zhì)性監(jiān)督。由于各國政治制度的差異，對于審計權的權力配置也有所不同，但無論審計權是否依附于某一種國家權力，其本質(zhì)都是基于人民主權思想和受托關系創(chuàng)設的監(jiān)督權。作為公共財產(chǎn)管理主體的立法權、司法權、行政權和其他國家權力，接受審計權的財經(jīng)監(jiān)督是沒有問題的。

（2）審計機關能夠監(jiān)督監(jiān)察委員會。從法律規(guī)范層面分析，審計機關對監(jiān)察委員會的監(jiān)督有充分依據(jù)。依據(jù)我國審計法規(guī)和預算法規(guī)的相關規(guī)定，接受國家公共預算的中央各部門和地方各部門，都應當接受國家審計監(jiān)督，監(jiān)察委員會當然也不例外。對此，《審計法》第2條規(guī)定，法定的財政收支、財務收支都必須接受審計監(jiān)督。關于財政收支的范圍，《審計法實施條例》明確指出是依照《預算法》和國家其他有關法規(guī)，納入預算管理的收入和支出。國家預算管理的范圍到底包括哪些？《預算法》已明確指出國家預算體系包括中央各部門的公共預算和地方各級本部門的公共預算，《預算法實施條例》第4條進一步闡明《預算法》中所稱“中央各部門”，是指與財政部直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體；地方“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的地方國家機關、政黨組織和社會團體。

監(jiān)察委員會是和立法機關、行政機關、司法機關并列的重要國家機關，需要通過財政撥款來維系監(jiān)察權力的正常運行，當然屬于國家預算管理的范疇。根據(jù)前述《審計法》和《預算法》的規(guī)定，無論在中央層面還是地方層面，只要納入國家預算的管理范圍，都將接受審計機關的監(jiān)督，監(jiān)察委員會也不例外。從我國審計監(jiān)督的實踐來看，審計機關已按照前述條款劃定的審計對象范圍設立了相對應的審計職能部門，對納入國家預算管理的國家機關和相關組織、團體等進行全面的審計監(jiān)督。以審計署為例，其在內(nèi)設機構中分別設立了財政審計司、行政政法審計司、教科文衛(wèi)審計司、稅收征管審計司等，其中的行政政法審計司專門負責組織審計包括紀檢監(jiān)察機關、檢察機關等在內(nèi)的相關中央部門的預算執(zhí)行情況、決算（草案）和其他財政財務收支。因此，各級監(jiān)察委員會納入國家預算的管理范圍后，接受審計機關的法定監(jiān)督也是必然的。

從《監(jiān)察法》的立法來看，第13屆全國人民代表大會第1次會議上公布的《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》 并未提及監(jiān)察委員會是否應接受審計機關的財經(jīng)監(jiān)督。此后公布實施的《監(jiān)察法》也沒有涉及這個問題。雖然《監(jiān)察法》沒有規(guī)定對監(jiān)察委員會的審計監(jiān)督，但審計機關對監(jiān)察委員會的監(jiān)督符合憲制的基本理念，也不違背《監(jiān)察法》的立法本意。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應接受同級人大的監(jiān)督。各級人大對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督權中包括財經(jīng)監(jiān)督權，各級人大常委會將通過聽取和審議本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預算的執(zhí)行情況等進行宏觀性、整體性的財經(jīng)監(jiān)督。也就是說，審計工作報告是各級人大了解和掌握包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預算執(zhí)行情況的重要依據(jù)，各級人大財經(jīng)監(jiān)督權的行使離不開審計監(jiān)督的專業(yè)支撐，審計監(jiān)督是各級人大有效行使財經(jīng)監(jiān)督權的基礎?？陀^來講，“國家審計權的存在就是為實現(xiàn)基于人民主權而在經(jīng)濟信息等方面產(chǎn)生的知情權?！薄?〕胡智強：《論我國國家審計權的配置》，《安徽大學法律評論》2009年第1輯。無論是人大財經(jīng)監(jiān)督權的行使，還是《監(jiān)察法》中規(guī)定的對監(jiān)察委員會的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，都必須首要“解決監(jiān)督中出現(xiàn)的信息不對稱問題，而國家審計借助于其專業(yè)性正好解決了這個問題”，〔8〕同上注。確保了新監(jiān)察體系中財經(jīng)公權力運行的公開和透明，便于其他國家權力和相關主體進行有效的監(jiān)督。因此，《監(jiān)察法》雖然沒有規(guī)定對監(jiān)察委員會的審計監(jiān)督，但審計機關對監(jiān)察委員會的監(jiān)督符合憲制的基本理念和監(jiān)察法的立法本意，也合乎審計機關自身的角色擔當，能夠和其他外部監(jiān)督形成監(jiān)督合力，有效監(jiān)督監(jiān)察委員會的權力運行。

2.審計機關和監(jiān)察機關相互監(jiān)督的具體形式。監(jiān)察委員會和審計機關同屬國家監(jiān)督體系，兩者間的相互監(jiān)督具有重要意義，通過相互間的監(jiān)督，能夠有效地將權力約束在憲法和法律的框架內(nèi)。那么，監(jiān)察委員會應當如何監(jiān)督審計機關？從《監(jiān)察法》的相關規(guī)定來看，這并不是一個難題。作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，監(jiān)察委員會實行“對人監(jiān)督”的原則，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督。審計機關雖然同屬于專門監(jiān)督機關，但審計機關的公職人員無一例外要接受監(jiān)察機關的全覆蓋監(jiān)督。監(jiān)察委員會將依法對審計監(jiān)督工作中出現(xiàn)的職務違法和職務犯罪進行調(diào)查，開展廉政建設和反腐敗工作。具體地說，監(jiān)察委員會將對審計機關公職人員在審計工作中依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情況進行監(jiān)督檢查；對審計機關公職人員在審計工作中涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查。監(jiān)察委員會還將對審計權力行使的過程進行監(jiān)督，確保審計監(jiān)督工作的客觀公正。

審計機關和監(jiān)察機關之間可以相互監(jiān)督，審計機關作為財經(jīng)監(jiān)督機關，應當如何監(jiān)督監(jiān)察委員會？國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權和審計權分屬不同的權力體系，但完全不影響審計機關對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督。國家審計機關可以通過財、物、人三個方面對監(jiān)察委員會進行全覆蓋監(jiān)督。

（1）對財?shù)谋O(jiān)督方面，通過公共資金審計對監(jiān)察委員會進行財經(jīng)監(jiān)督。眾所周知，監(jiān)察權的運行，必須建立在一定的物質(zhì)基礎上，需要通過財政撥付的公共資金來維持運轉。審計機關就是要對監(jiān)察權力運行中發(fā)生的公共資金用度的合法性、真實性和效益性進行認證、核查和評價，以實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的財經(jīng)監(jiān)督。

（2）對物的監(jiān)督方面，通過國有資產(chǎn)審計對監(jiān)察委員會進行國有資產(chǎn)管理和使用等方面的監(jiān)督。國有資產(chǎn)是公共資金貨幣形態(tài)的延伸，也是重要的審計監(jiān)督領域，國有資產(chǎn)審計的目的就在于保護國有資產(chǎn)的安全性和完整性，防范潛在的風險。國有資產(chǎn)是保障各級監(jiān)察委員會正常運轉的重要基礎，對監(jiān)察委員會在國有資產(chǎn)配置、國有資產(chǎn)使用、國有資產(chǎn)處置過程中的合法性和真實性等方面進行審計監(jiān)督，可以有效提升監(jiān)察委員會的內(nèi)部防范風險意識，消減和避免可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)使用中的問題，及時發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理和處置不規(guī)范的情況，完善對監(jiān)察委員會的財經(jīng)監(jiān)督。

（3）對人的監(jiān)督方面，在黨中央的領導下，探索對監(jiān)察委員會的領導干部經(jīng)濟責任審計。和前述的公共資金審計、國有資產(chǎn)審計不同，領導干部經(jīng)濟責任審計是一種綜合性審計，主要是對黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員任職期間所管理單位或部門的財政收支情況的真實性、合法性和效益性以及相關經(jīng)濟活動應負的經(jīng)濟責任所進行鑒證、確認和評價。領導干部經(jīng)濟責任審計的結果作為干部考核、任免、獎懲的重要參考依據(jù)，將直接影響到組織、人事等部門對被審計領導干部的綜合評價。領導干部經(jīng)濟責任審計是黨管干部原則的重要體現(xiàn)，其根本目的就是要服務于黨對干部的考察、選拔和監(jiān)督工作，經(jīng)濟責任審計實質(zhì)上既是對領導干部的經(jīng)濟監(jiān)督，也是黨政干部組織工作的組成部分。因此，領導干部經(jīng)濟責任審計為有效監(jiān)督監(jiān)察委員會提供了新的思路和路徑。

綜上所述，監(jiān)察委員會是權力高度集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督機構，“愈是位高權重者愈須予以監(jiān)督制約”，〔9〕童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督必須強化。國家審計監(jiān)督中的公共資金審計、國有資產(chǎn)審計和領導干部經(jīng)濟責任審計能夠有效地加強對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督力度，完善對國家監(jiān)察體系的財經(jīng)監(jiān)督。

（二）審計權和監(jiān)察權的協(xié)同

國家監(jiān)察體制改革進程中，審計機關是否納入監(jiān)察委員會曾引發(fā)很大的爭論。審計機關和監(jiān)察委員會都是運用權力監(jiān)督權力的國家機關，如果建立監(jiān)審合一的制度，對推進腐敗治理的意義將不言而喻。在審計和監(jiān)察分屬不同權力體系的情況下，需要通過兩者間的協(xié)同來推動對腐敗的治理?！皩徲嫼捅O(jiān)察都是腐敗治理下的子系統(tǒng)，二者的共性均是運用權力制約與監(jiān)督權力?！薄?0〕王會金：《反腐敗視角下政府審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同治理研究》，《審計與經(jīng)濟研究》2015年第6期?！案瘮≈卫碇屑尤雽徲嫷穆毮芎蜋嘞蓿栽黾痈瘮”话l(fā)現(xiàn)的機會?！薄?1〕熊磊：《政府審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同運作問題研討》，《財會通訊》2016第34期。國家監(jiān)察體制改革前的審計機關和監(jiān)察機關同屬行政體系，在治理腐敗的協(xié)同方面有先天優(yōu)勢，無論是否實行監(jiān)審分立制度，都能在本級行政首長的推動下建立行政體系的內(nèi)部溝通和合作機制，協(xié)同預防和打擊腐敗。國家監(jiān)察體制改革啟動后，行政權架構下的審計機關如何與全新整合后的監(jiān)察委員會建立協(xié)同關系，成為一個全新的命題。

監(jiān)審協(xié)同關系的重塑是實現(xiàn)協(xié)同的基本前提。審計機關屬于政府序列中的行政監(jiān)督機關，監(jiān)察委員會是行使專門監(jiān)督權的反貪腐國家機關，兩者同屬國家監(jiān)督權體系?？梢哉f，審計機關和監(jiān)察委員會的協(xié)同沒有任何法理上的問題。監(jiān)審協(xié)同的現(xiàn)實意義就是要解決新背景下監(jiān)審分立帶來的問題，推進審計全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋的貫通，充分“發(fā)揮國家審計搜集和歸類腐敗證據(jù)的功效”，〔12〕周澤將、修宗峰：《國家審計與腐敗治理體系協(xié)同研究》，《中國行政管理》2017年第7期。挖掘審計機關在腐敗治理中的專業(yè)優(yōu)勢，積極配合監(jiān)察委員會的反貪腐工作，為監(jiān)察委員會的反貪腐工作提供案件線索和案件信息。自國家審計制度改革以來，各級審計機關已建立對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部經(jīng)濟責任的全覆蓋審計監(jiān)督，這些領域也是職務犯罪的多發(fā)領域。從2017年全國審計工作會議公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，“近五年來，全國共審計近65萬多個單位，促進增收節(jié)支和避免損失2.5萬億元，推動健全完善制度2.38萬項，移送重大違紀違法問題線索2.35萬件”?！?3〕《全國審計工作會議在京召開——以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 奮力開創(chuàng)新時代審計事業(yè)發(fā)展新局面》，http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c118781/content.html，2018年3月 1日訪問。僅在2016年，“就審計領導干部2萬多名，查出領導干部負有直接責任的問題金額300多億元，73名被審計領導干部和838名其他人員被移送司法、紀檢監(jiān)察機關處理”?！?4〕《審計署謀定2017工作重點 加強對資本市場運行等方面的審計》，http://www.xinhuanet.com/fortune/2016-12/29/c_129425168.htm，2018年3月1日訪問。從以上我們不難發(fā)現(xiàn)，國家審計對象范圍的廣泛性使得審計機關可以接觸到數(shù)量眾多的國家機關、國有企業(yè)、國有金融機構等海量財政財務數(shù)據(jù)信息，也促使審計機關有更多的機會發(fā)現(xiàn)各類職務犯罪線索，積極配合監(jiān)察委員會辦理反貪案件。限于有限的時間和專業(yè)知識的局限性，監(jiān)察委員會不太可能像審計機關一樣對所有的監(jiān)督覆蓋對象進行定期的、常態(tài)化的法定監(jiān)督，更難以從財經(jīng)專業(yè)視角對海量的相關各類報表數(shù)據(jù)進行完整核查，從中發(fā)現(xiàn)和歸類隱秘的腐敗線索。因此，監(jiān)審分立狀態(tài)下的監(jiān)審協(xié)同機制的構建已在相關理論和實務領域形成基本共識，但如何具體協(xié)同尚未形成清晰的機制框架。

具體地說，要實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)審協(xié)同關系的重塑，應注意以下幾個方面：

1.全國人大應當以立法形式明確審計機關和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同機制。在國家監(jiān)察立法及配套法規(guī)中應當確立審計機關和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同機制，制定專門的監(jiān)察審計協(xié)同立法，對監(jiān)審協(xié)同的啟動要件、范圍、具體內(nèi)容、流程等進行統(tǒng)一和明確，避免審計機關和監(jiān)察委員會在協(xié)同問題上產(chǎn)生理解和認識的偏差。

2.打通審計全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋之間的制度壁壘，建立有效的溝通機制。審計機關對監(jiān)察委員會的最重要之處在于其對貪腐信息和線索的搜集、分類能力。審計全覆蓋改革推動以來，審計范圍進一步擴大，審計機關在公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任領域掌握著非常全面的信息，這也促使審計機關可以發(fā)現(xiàn)更多的腐敗問題線索。在監(jiān)審分立的狀態(tài)下，通過立法建立常態(tài)化的監(jiān)審信息溝通機制顯得尤為重要，“可以節(jié)約腐敗相關信息的搜集成本，從而使腐敗治理效率得以提升”?！?5〕同前注〔12〕，周澤將、修宗峰文。在這方面，審計機關和紀檢監(jiān)察等機關在領導干部經(jīng)濟責任審計領域已有多年的成功協(xié)同經(jīng)驗，通過常態(tài)化的審計聯(lián)席會議和聯(lián)席辦公的形式實現(xiàn)了對各級黨政領導干部履職期間經(jīng)濟責任信息的溝通機制，形成了審計和紀檢監(jiān)察等機關之間審前共商、審中協(xié)作、審后運用的協(xié)調(diào)配合機制，推進了監(jiān)審分立背景下國家反貪腐資源的協(xié)同和整合，這對于我國審計體制改革和監(jiān)察制度的未來發(fā)展有著極其深遠的影響。

3.完善審計機關向監(jiān)察委員會的案件移送處理制度。根據(jù)《審計法實施條例》第40條規(guī)定，審計機關在審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)被審計單位等有違法違規(guī)情況的，依法應當追究有關人員責任的，向有關主管機關、單位提出給予處分的建議；對依法應當由有關主管機關處理、處罰的，移送有關主管機關；涉嫌犯罪的，移送司法機關。我國的審計移送處理制度雖已運行多年，但國家立法層面并沒有制定專門的審計移送處理法律法規(guī)，對于審計移送處理也未作出清晰、明確的界定，僅在審計署制定的《關于進一步規(guī)范審計移送工作的意見》中作了相關概述，“審計發(fā)現(xiàn)的超越審計機關職權范圍需要移送的事項，應區(qū)分不同情況辦理移送”。審計移送的標準、審計移送證據(jù)的認定、審計移送的法律依據(jù)等基本問題也存在較大爭議，沒有形成統(tǒng)一的共識。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會整合了監(jiān)察、檢察、預防腐敗等不同反腐資源，厘清審計機關對監(jiān)察委員會的案件移送制度已經(jīng)迫在眉睫。全國人大常委會應在已有的審計移送處理制度基礎上加快立法，對審計移送處理的基本問題進行厘清和規(guī)范，推進我國審計移送處理制度的法律化和規(guī)范化。

三、審計權如何因應國家監(jiān)察體制的改革

（一）“雙軌制”的改革設想

監(jiān)察機關和審計機關都是依法行使監(jiān)督權的國家機關，由于兩者的功能和定位上的區(qū)別，監(jiān)察機關和審計機關的分立已成事實。雖然監(jiān)審合一的主張最終沒有被國家監(jiān)察體制改革的設計者們選擇和采納， 但審計作為國家反腐資源具有其獨特性和不可替代性。從監(jiān)察委員會的機構設置上看，它是由政府中的監(jiān)察部門、預防腐敗部門，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪部門組成，沒有設立專門的財經(jīng)監(jiān)督部門，對財經(jīng)領域的監(jiān)督水平有限?！案瘮栴}最主要的表現(xiàn)形式是經(jīng)濟問題，經(jīng)濟問題通常與財務報表預算報表掛鉤。這些報表的閱讀以及檢查對專業(yè)的要求較高?！薄?6〕李嘉明、楊流：《國家審計與國家監(jiān)察服務腐敗治理的路徑探索——基于協(xié)同視角的思考》，《審計與經(jīng)濟研究》2018年第2期。審計權與生俱來的腐敗識別功能恰好能夠彌補監(jiān)察委員會在財經(jīng)監(jiān)督方面的先天不足，能極大地提升反腐成效。正如時任憲法修改委員會副主任的彭真同志在討論審計權入憲時所說，“審計機關主要審計預決算和違法亂紀情況”。〔17〕李金華：《中國審計史》，中國時代經(jīng)濟出版社2004年版，第47頁。

客觀地講，審計權到底能否并入監(jiān)察體系，并非簡單取決于審計權和行政權、監(jiān)察權之間的需求關系，而是涉及審計機關在整個國家權力體系中的功能定位。“中國國家審計源于政府加強經(jīng)濟監(jiān)管和維護經(jīng)濟秩序的需要?！薄?8〕楊肅昌：《中國國家審計體制問題：實證調(diào)查與理論辨析》，中國時代經(jīng)濟出版社2008年版，第150頁。在不斷的發(fā)展中，審計機關作為行政體系的重要組成部分，不僅要面向政府進行財政審計監(jiān)督，維護財經(jīng)秩序，還要肩負政府預算資金的合理利用評估以及財政財務的風險分析，“以發(fā)現(xiàn)政府各部門在預算執(zhí)行、資金管理與運用中存在的問題，從而提高政府行政管理的績效”?！?9〕同上注。如果審計權整體納入監(jiān)察體系，政府在財經(jīng)領域的上述需求如何滿足？審計制度改革在適應政府經(jīng)濟監(jiān)管需求的同時，再去滿足監(jiān)察委員會的需求是很困難的。如何在審計制度的改革中，既滿足監(jiān)察體系對審計權的功能需求，又不影響到行政機關對審計權的現(xiàn)實需要？

毫無疑問，要同時兼顧行政機關和監(jiān)察機關對審計權的功能需求，必須對現(xiàn)行國家審計體系進行改革，在監(jiān)察委員會和政府中分別建立履行不同審計職責的審計機關。政府所屬的審計機關主要負責政府內(nèi)部財經(jīng)監(jiān)管所需的審計工作，監(jiān)察委所屬的審計機關主要負責政府所屬審計機關審計范圍以外的其他審計工作，國家審計的主要職能由監(jiān)察委員會所屬審計機關行使。這種雙軌制模式是在審計理論領域既有的雙軌制理論基礎之上的一種新探索，在這種新雙軌運行模式下，隸屬于政府的審計機關，保持現(xiàn)有的審計體制不變，成為政府的內(nèi)部審計部門，主要工作集中于政府內(nèi)部財經(jīng)秩序的監(jiān)管。隸屬于監(jiān)察委員會的審計機關，在執(zhí)行國家審計主要職能的基礎上，將充分發(fā)揮審計的廉政反腐潛力，配合監(jiān)察機關深化反腐工作。這種模式實際上對現(xiàn)行國家審計體系進行了重新劃分，將原先隸屬于政府審計機關的主要審計職能分割出去，只保留政府必需的內(nèi)部審計職能，滿足政府內(nèi)部財經(jīng)監(jiān)管的功能需求。這樣做的好處是在國家監(jiān)察體制改革背景下能夠最大程度地激發(fā)出國家審計的反腐潛力，能在較短時間內(nèi)快速提升監(jiān)察委員會的反腐效能，使審計機關真正成為推動反腐工作發(fā)展的加速器和倍增器。當然，這樣做的缺陷也很明顯，審計權的主要職能劃歸監(jiān)察委員會后，將給現(xiàn)有國家審計體系帶來很大的變化，也給各級政府的內(nèi)部財經(jīng)控制和監(jiān)督帶來明顯影響，需要一個很長的過渡期進行磨合和適應。同時，監(jiān)察委員會如何整合轉隸后的審計機關，以及整合后是否會影響到監(jiān)察委員會的性質(zhì)等都是需要面對和解決的難題?？傮w上看，“雙軌制”的改革思路有其新穎之處，但改革的難度很大，實施的可能性很小。

（二）審計權與監(jiān)察權的有限統(tǒng)合

在監(jiān)審合一制度無法實現(xiàn)的情況下，筆者認為，可以效仿國家監(jiān)察體制改革中檢察權的改革路徑，對監(jiān)察權和審計權進行有限統(tǒng)合。具體地說，現(xiàn)行審計體制不變，現(xiàn)行政府序列中審計機關的主體職能也不變，僅將審計職能中的領導干部經(jīng)濟責任審計整合到監(jiān)察委員會，專司黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員任期內(nèi)的經(jīng)濟責任監(jiān)督。領導干部經(jīng)濟責任審計部門轉隸后，接受監(jiān)察委員會的領導，向監(jiān)察委員會負責，并保持監(jiān)督的獨立性。對地方各級監(jiān)察委員會進行的領導干部經(jīng)濟責任審計，將由上級監(jiān)察部門負責安排；對國家監(jiān)察委員會進行的領導干部經(jīng)濟責任審計，將由全國人大常委會委托審計署進行審計。領導干部經(jīng)濟責任審計配合監(jiān)察委員會已有的職務犯罪調(diào)查權，非常有利于相關職務犯罪案件的查辦。從設立初衷上看，領導干部經(jīng)濟責任審計最初就是由中紀委提議建立的，領導干部經(jīng)濟責任審計在各級審計機關中設有專門的機構、編制和人員，有獨立的審計體系，審計的過程也比較獨立。領導干部經(jīng)濟責任審計的設計定位明顯區(qū)別于政府財政審計，主要是對“人”的監(jiān)督，和紀檢監(jiān)察工作極為相似，兩者都是以反腐廉政為工作重點，有很好的互補關系。從實踐來看，審計機關和紀檢監(jiān)察等機關通過經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議的方式聯(lián)合辦公多年，已經(jīng)積累了豐富的協(xié)同經(jīng)驗?？梢哉f，將“領導干部經(jīng)濟責任審計”納入監(jiān)察委員會，這種做法既可以滿足國家監(jiān)察體制改革對審計監(jiān)督的專業(yè)需求，對審計機關工作的整體性影響也較小，更不會影響到政府對審計機關常態(tài)化的功能需求，審計權和監(jiān)察權的有限統(tǒng)合似乎是一條比較符合我國國家監(jiān)察體制發(fā)展需求的改革路徑。

《深化黨和國家機構改革方案》提出了建立專門的中央審計委員會，作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機構，加強黨中央對國家審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一的國家審計監(jiān)督體系。同時，對審計署進行擴權，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署。也就是說，當前審計制度的改革方向是進一步加強黨對審計工作的宏觀領導，對分散的審計監(jiān)督力量進行深度整合，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能。因此，現(xiàn)階段審計權和監(jiān)察權之間還是應當采取完全的監(jiān)審分立模式，并建立相互監(jiān)督和協(xié)同合作的關系，這也更加合乎審計機關的角色擔當。待未來條件成熟之時，在黨中央的領導下，可以根據(jù)監(jiān)察制度改革發(fā)展的需求，再考慮是否將領導干部經(jīng)濟責任審計納入監(jiān)察權體系中。

（三）監(jiān)審分立前提下的審計權體系優(yōu)化

監(jiān)察權和審計權同屬國家監(jiān)督權體系，改革前的國家監(jiān)察體制和現(xiàn)行審計體制“存在高度的一致性，即都是政府體制的組成部分”。〔20〕同前注〔5〕，楊肅昌文。審計權和監(jiān)察權面臨的問題很相似，同樣缺乏足夠的獨立性和權威性?！半m然憲法規(guī)定了審計機關的獨立地位，但我國的審計機關并不具有真正獨立的地位，在進行審計監(jiān)督時不僅對法律負責，還要對本級人民政府負責?！薄?1〕同前注〔4〕，程乃勝文。和監(jiān)察體制改革一樣，審計體制改革的方向同樣希望在獨立性和權威性方面進行有效提升，但審計體制改革無法完全照搬監(jiān)察體制的改革路徑，因為“審計機關除了反腐作用以外，在財政資金的合理有效利用方面承擔著很重的責任”。〔22〕馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中，就提出了省以下地方審計機關人財物統(tǒng)管的審計管理體制改革思路，以解決省以下各級審計機關的監(jiān)督獨立性問題?？梢哉f，制度的設計者其實非常清楚，國家的審計體制和監(jiān)察體制存在著同樣類似的問題，要借鑒但又不能完全復制監(jiān)察體制的改革思路去改造現(xiàn)行審計體制。因此，中國共產(chǎn)黨的第19次全國代表大會報告中明確指出要“改革審計管理體制”，“改革審計管理體制”的思路不僅是對《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》的再次肯定，也為我國審計制度的未來發(fā)展指明了方向。審計管理體制改革的最終目的不僅是對地方審計機關人財物的統(tǒng)管，還要探索如何逐步穩(wěn)妥解決國家審計機關的監(jiān)督獨立性問題。也就是說，“改革審計管理體制”事實上是要為未來國家審計體制的改革鋪平道路。

如何通過“改革審計管理體制”的方式來推進國家審計體制的改革？（1）審計管理體制的改革可以部分參考國家監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗，但前提是不能去觸動我國現(xiàn)行的行政型審計體制，我國審計體制改革的難度甚至超過了監(jiān)察體制改革，全面改革我國現(xiàn)行審計體制的時機并不成熟。作為一個行政權力本位的國家，“現(xiàn)實政治體制的關系以及所信奉的管制哲學的作用，使我們更加傾向于使審計權和行政權結合在一起”。〔23〕同前注〔7〕，胡智強文。維持現(xiàn)有的行政型審計權模式基本不變，這一做法的改革成本較低，改革難度也較低。對政府和審計機關來說，改革的可接受性比較高。（2）在現(xiàn)有行政型審計監(jiān)督模式下有序推進審計制度改革。深刻領會十九大報告中的“改革審計管理體制”的指導思想，在省以下審計機關人財物統(tǒng)管改革的基礎上，部分參考國家監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗，對現(xiàn)行審計制度進行優(yōu)化。具體地說，參考國家監(jiān)察體制改革的做法，將省和省以下的各級審計機關從同級政府序列中分離出去。同時，結合已實施的省以下審計機關人財物統(tǒng)管改革，在黨中央的領導下，地方各級審計機關全部由國家審計署派出，國家審計署對地方各級審計機關統(tǒng)一管理，地方各級審計機關對國家審計署負責。這樣在不觸動我國現(xiàn)行行政型審計體制的前提下，基本解決了困擾地方各級審計機關的“同體監(jiān)督”問題，保障地方各級審計機關可以真正地依法獨立行使審計權?！霸谖覀冞@樣一個地方權力來自中央賦予的單一制國家，這種做法完全沒有法理障礙。”〔24〕同前注〔4〕，程乃勝文。更為關鍵的是，這種縱向集權的改革路徑，使我國的地方審計機關實現(xiàn)了類似于審計體制改革的良好效果。當然，審計管理體制的改革和監(jiān)察體制改革一樣，都涉及對現(xiàn)行《憲法》的修改，應對憲制中地方審計機關和地方政府之間的關系進行重新設計，使審計改革本身于法有據(jù)。

綜上所述，筆者認為，在國家監(jiān)察體制改革的背景下，審計制度的改革也勢在必行，必須結合新形勢下審計監(jiān)督的發(fā)展需求，對現(xiàn)行《審計法》進行相應修改?！秾徲嫹ā返男薷膽⒁庖韵聨讉€方面：

1.關于審計監(jiān)督范圍的修改。根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，重新明確審計監(jiān)督的范圍。具體地說，對《審計法》第2條進行修改，將審計監(jiān)督的范圍修改為：公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任的情況。同時，《審計法》第3章規(guī)定了審計機關的職責，其中的第16條到27條應根據(jù)審計監(jiān)督范圍的擴大進行相應調(diào)整或修改。修改后的《審計法》將明確規(guī)定，所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，依法接受審計監(jiān)督。國家機關和依法屬于審計機關監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，依法接受領導干部經(jīng)濟責任審計。

2.進一步改革審計管理體制。在黨中央的領導下，結合已有的省以下審計機關人財物統(tǒng)管改革，探索地方審計機關由審計署統(tǒng)一派出，增強審計機關的獨立性。具體地說，對《審計法》第2條、第8條、第9條等進行修改，規(guī)定地方各級審計機關由審計署統(tǒng)一派出，在審計署的統(tǒng)一領導下，各級審計機關向審計署負責，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。同時，對《審計法》中涉及地方各級審計機關和同級政府之間關系的條款進行相應的修改。

3.明確審計機關和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同?！秾徲嫹ā凡⑽匆?guī)定審計機關和其他國家機關之間的協(xié)同， 僅在第37條規(guī)定“審計機關履行審計監(jiān)督職責，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關予以協(xié)助”。在《審計法》的修改中，應結合監(jiān)察委員會的設立，增設審計協(xié)同條款，明確“建立審計機關和監(jiān)察委員會、公安機關、人民檢察院等國家機關的協(xié)同機制”，并制定配套立法對協(xié)同機制進行具體細化。應當注意的是，上述審計監(jiān)督范圍的調(diào)整和審計管理體制的改革涉及《憲法》第91條和第109條的修改，必須在《憲法》中的審計條款修改后才能進行《審計法》的相應修改。

監(jiān)察權和審計權同屬國家監(jiān)督權體系，“國家監(jiān)察體制的啟動開啟了整個國家監(jiān)督權改革的序幕”，〔25〕同上注。監(jiān)察權和審計權的關系也發(fā)生了相應的變化，兩者間呈現(xiàn)出一種全新的相互監(jiān)督、協(xié)同合作的關系。國家監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)審關系變化推動了國家反腐工作的深化發(fā)展，有利于完善對監(jiān)察委員會和審計機關的外部監(jiān)督。與此同時，我們應當清醒地認識到監(jiān)審關系變化對審計制度發(fā)展的重要意義，在推動國家監(jiān)察體制改革的同時，穩(wěn)妥有序地推進審計制度的改革，保障和提升審計監(jiān)督的獨立性，深化我國國家監(jiān)督體系的整體改革。