尹 捷

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

2010年1月，國務院法制辦公室公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，公開向社會各界征求意見，但時至今日，該條例仍處于“難產(chǎn)”狀態(tài)。有關(guān)我國即將出臺《政府投資條例》的消息也屢見不鮮，社會各界呼吁國家出臺政府投資法律規(guī)范的聲音日益高漲。同時，出于現(xiàn)階段我國政府投資體制改革的需要，也亟需一部規(guī)范政府投資行為的法律，從法律制度化的層面解決我國政府投資中所存在的各種問題。

一、界定政府投資范圍的必要性

從社會總投資的角度理解，投資可以分為政府投資和非政府投資（或稱民間投資）兩大部分。[1](P30)政府投資在其中所占的比例隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、國家政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的變化而改變。經(jīng)濟學界關(guān)于政府投資對民間投資的擠入或擠出效應已有諸多探討，無論結(jié)果如何，可以肯定的是政府投資范圍的寬窄、重點和所占社會總投資比重的大小等都對民間投資的發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。隨著我國經(jīng)濟增長率的持續(xù)下降，經(jīng)濟下行壓力逐步增大，為了拉動國內(nèi)經(jīng)濟的增長，我國采取擴大總內(nèi)需的政策鼓勵投資、刺激消費，所以處理好政府投資與民間投資的關(guān)系尤為重要。

根據(jù)公共選擇理論，無論是市場主體還是政治主體都要受到自身效用最大化的引導。在我國現(xiàn)有的政治體制下，政府官員為了自身的政績考核和職務升遷等利益，可能盲目地擴大政府投資的范圍和增加政府投資的比重，追求地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。一方面造成了政府投資對民間資本的擠壓，另一方面在政府投資資金來源有限的前提下導致其在基礎設施和公共服務領(lǐng)域的投資不足。

政府投資的本質(zhì)是政府干預經(jīng)濟的行為，即為了解決市場失靈問題而進行的干預，但政府的任何干預未必都是有效的。如果政府在不該干預的領(lǐng)域予以干預，該干預的領(lǐng)域而不予干預，則會造成經(jīng)濟發(fā)展混亂和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的局面，引發(fā)另一種失靈即政府失靈。政府投資與國計民生息息相關(guān)，除了要符合一般投資的市場經(jīng)濟規(guī)律外，同時還要兼顧社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。[2](P50)從法律層面上界定政府投資的范圍是十分有必要的，既可為民間資本的發(fā)展保駕護航，也可更好地推動我國經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

二、我國政府投資范圍現(xiàn)狀評析

（一）政府投資立法不完善

我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的政府投資法律，有關(guān)政府投資的規(guī)定散見于《預算法》《招標投標法》等多部法律中。在國務院法制辦2010年公布的《政府投資條例（征求意見稿）》中，關(guān)于政府投資范圍的規(guī)定較為原則化，沒有太多的可操作性，且該條例至今仍沒有被提上立法日程，出臺之日遙遙無期。實踐中，數(shù)目極大的地方性規(guī)范文件構(gòu)成了我國政府投資法律體系的主體部分。這些法律文件整體上立法層級低，內(nèi)容趨于雷同，形成現(xiàn)階段我國政府投資立法層次上扁平化、結(jié)構(gòu)上單一化的特點。[3](P48)規(guī)范性文件一般都由中央或地方政府及其職能部門出臺，雖然在這種模式下便于政府根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的狀況調(diào)整政府投資的范圍，但在政府投資決策的過程中僅依靠其自身制定的規(guī)范性文件而沒有更高位階法律的約束，無法保證每一個公權(quán)力的執(zhí)行者都一心為公而沒有濫用權(quán)力的狀況發(fā)生。我國政府投資立法體系的不完善，也必然導致政府投資范圍不合理的亂象。

（二）政府投資定位不當

政府投資在總投資中居于重要地位,是彌補市場缺陷、調(diào)節(jié)經(jīng)濟增長的有力保障。[4]（P1）一方面，政府投資對民間投資具有引導、示范的作用。在一些競爭性和營利性領(lǐng)域，當民間資本不愿意進入或沒有能力發(fā)展時，政府可以在該領(lǐng)域投資，引導民間資本進入和扶持其發(fā)展。實踐中，受部門利益和個人利益的驅(qū)使，地方政府容易傾向于投資競爭性和營利性的經(jīng)濟領(lǐng)域，與民間資本爭奪市場，造成民間資本的發(fā)展不足。另一方面，在一些基礎性和公益性的領(lǐng)域，政府應當承擔起建設和發(fā)展的責任。近年來，政府逐漸將更多的財政資金投入到公共服務和基礎設施領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療和住房等。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平與公眾收入水平的提高，經(jīng)濟發(fā)展和公眾民生對基礎設施和公共服務的需求也隨之增加，目前我國政府在這些領(lǐng)域的投資總量尚不能滿足這些需求。

（三）政府投資范圍過寬

20世紀50年代在計劃經(jīng)濟體制下，民間投資的范圍受到了極大的限制。政府投資作為國家經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，多集中于經(jīng)濟建設領(lǐng)域而忽視對基礎設施和公共事業(yè)的投資。在政府投資的過程中，國有企業(yè)作為政府投資的對象與經(jīng)營主體，幾乎以完全占有國家經(jīng)濟資源的方式執(zhí)行經(jīng)濟計劃中的生產(chǎn)任務。[5](P118)國有企業(yè)在這一時期居于經(jīng)濟建設中的主導地位。在改革開放后的市場經(jīng)濟體制下，雖然我國實現(xiàn)了經(jīng)濟主體多元化的發(fā)展模式，但政府以實現(xiàn)促進經(jīng)濟增長、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國有資本保值增值等目標，以顯性或隱性的方式對國有企業(yè)大量投資仍然大量存在。[5](P118)2003年至2007年我國的GDP增長率連續(xù)5年10%以上，中國的經(jīng)濟水平迅速提高。不可否認的是，政府在經(jīng)濟性領(lǐng)域的投資確實為我國經(jīng)濟的發(fā)展帶來了極大的推動力，但由于政府投資過度集中于經(jīng)濟建設領(lǐng)域，一定程度上引發(fā)了對民間資本的擠出效應，尤其在一些競爭性、營利性的行業(yè)。因而，政府投資范圍過寬導致國有企業(yè)在一些經(jīng)濟性領(lǐng)域中仍處于獨占地位，民間資本難以進入與國有企業(yè)公平競爭，這阻礙了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化。

三、國外政府投資范圍的梳理及借鑒

（一）美國政府投資范圍

美國的政府投資在社會總投資中只占不到20%的比重[6](P204)，但政府投資的范圍和定位十分清晰且具有較強的目的性，聯(lián)邦政府與州政府之間的投資分工極為明確。美國政府的投資范圍主要集中在交通、水利、國防等領(lǐng)域，例如美國政府對交通運輸業(yè)的投資很大，政府投資資助的對象包括多種形式的交通設施。[7](P20)美國政府也為公共服務領(lǐng)域提供了大量投資，例如美國政府非常重視對教育行業(yè)的投資，尤其是州和地方政府對教育的投資在財政總支出中占有不小的比重。州政府與聯(lián)邦政府之間投資分工的內(nèi)容也有所區(qū)別，地方性的基礎設施一般都由州政府進行投資，例如州政府負責州的公路、州的福利和文化等設施的建設[8](P125)，關(guān)系到全體國民利益的基礎設施領(lǐng)域才由聯(lián)邦政府投資如國家安全、環(huán)境保護等。

另外，在經(jīng)濟建設方面，美國財政對于投資量大、風險較高的研究開發(fā)類投資極為重視，財政投資占研究開發(fā)投資總額40%以上[6](P204)，如宇航此類需要巨額投資的高科技項目。不難發(fā)現(xiàn)美國政府的投資制度相對成熟和完善，政府投資占社會總投資比重小、定位準確且與民間投資的范圍界線清晰，有利于充分發(fā)揮政府投資的引導和示范作用。

（二）日本政府投資范圍

在經(jīng)濟建設方面，日本政府的投資范圍一般與本國經(jīng)濟的發(fā)展進程相結(jié)合，并且注重制定中長期計劃以配合政府投資項目的執(zhí)行。在不同時期制定不同的發(fā)展計劃以明確政府投資的總方向，一般包括三個部分即計劃的基本思想、政策目標體系、經(jīng)濟發(fā)展目標。[9](P24)另外，日本政府還注重政府投資計劃與產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，在不同的經(jīng)濟發(fā)展時期出臺不同的政府投資專項計劃滿足相應產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，同時該時期的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)也是政府投資的重點所在。

在基礎設施和公共服務領(lǐng)域，目前日本政府投資的重點逐步轉(zhuǎn)向保障和完善民眾生活方面。投資的重點主要放在公用性住宅建設、下水道維修、環(huán)保、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。[10](P38)另外，日本政府注重政府資本與民間資本的合作，鼓勵民間資本投入到基礎設施建設和公共服務領(lǐng)域。一方面緩解了政府的財政壓力，另一方面加大基礎設施建設和公共服務領(lǐng)域的競爭力度，達到提高基礎設施和公共服務產(chǎn)品質(zhì)量，以及增加其總量的目的。在中長期計劃與專項計劃相結(jié)合的模式下，政府投資為國家經(jīng)濟的發(fā)展提供了強大動力并推動了國家重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方面注重與民間資本的合作，為民間資本的發(fā)展提供了一定的空間。日本政府投資的范圍較好地契合了國家經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（三）其他國家政府投資范圍

英國政府主要集中對準公共產(chǎn)品以及關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)進行投資，如燃料、運輸、公用事業(yè)等，并且形成了相當比重的國有企業(yè)。[11](P62)總體上，政府投資范圍也集中于基礎設施、基礎工業(yè)等公益性和關(guān)鍵性領(lǐng)域。

法國政府投資的范圍十分廣泛，中央政府承擔了較多的投資責任。除了公共產(chǎn)品和公共服務領(lǐng)域外，還直接設立國有企業(yè)對鐵路、公路等領(lǐng)域進行投資，同時法國政府還注重對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資并積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

德國政府注重利用政府投資來調(diào)節(jié)經(jīng)濟的發(fā)展，拉動經(jīng)濟的整體增長，重點投向民間資本不愿投資或無力投資但又十分重要的領(lǐng)域，如修筑高速公路干線、橋梁、港灣，發(fā)展造船、電力、煤氣、供水行業(yè)，以及教育、科研、衛(wèi)生和環(huán)保等社會基礎設施項目。[11](P62)

澳大利亞的政府投資主要集中在個別重要的基礎設施和公共服務領(lǐng)域，包括交通、電力、教育、文化等，同時也參與重要資源性項目的投資。[6](P206)澳大利亞各級政府間的投資職責也劃分得十分清晰，聯(lián)邦政府負責全國性的、基礎性的公共產(chǎn)品投資，各州政府負責本地區(qū)的公共產(chǎn)品投資。

（四）對我國的經(jīng)驗借鑒

通過梳理上述各國的政府投資范圍，我們可以發(fā)現(xiàn)美國、日本、英國等國的政府投資范圍界線清晰并且重點明確，政府投資的功能定位也符合國家經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府投資對經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的調(diào)節(jié)、示范作用，也是政府解決市場失靈問題的重要手段。同時，政府投資的范圍應隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展及時作出相應的調(diào)整。在有限的財政資金供給下注重投入那些能夠推動經(jīng)濟發(fā)展但民間資本投資不足的領(lǐng)域，當這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟后逐步減少政府投資的比重，最終完全退出。因此，政府投資與民間資本之間不應當是競爭關(guān)系，政府投資應定位于充當民間投資的引導者、領(lǐng)航員，實現(xiàn)兼顧社會效益與經(jīng)濟效益的目的。

政府投資應側(cè)重于基礎設施和公共服務領(lǐng)域。在一些準競爭性的基礎項目領(lǐng)域逐步引入民間資本，政府借助民間資本的力量進行基礎設施建設和公共服務提供，既緩解了自身的財政壓力，又提高了基礎設施和公共服務的質(zhì)量與數(shù)量，還為民間資本的發(fā)展提供了新路徑。

四、法律層次上界定政府投資范圍

（一）健全政府投資法律體系

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條第九項的規(guī)定，只能制定法律的事項有基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。政府投資關(guān)乎我國經(jīng)濟發(fā)展的總進程并涉及財政預算的基本制度，應當從法律層面上加以規(guī)制。我國現(xiàn)有的政府投資法律文件多由地方政府制定，難以避免政府從自身利益的角度出發(fā)制定相關(guān)法律文件而導致政府投資的“越位”“缺位”等問題。政府投資應當側(cè)重于社會公共利益，需要相關(guān)法律制度來加以規(guī)范。目前，我國的政府投資法律體系尚不健全，尤為重要的是缺少一部政府投資基本法律。通過這部法律對政府投資中的基本法律問題作出具體的規(guī)定，包括政府投資的主體、范圍、資金和監(jiān)管等，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國的政府投資制度和解決地方政府投資混亂和針對性弱的問題。關(guān)于政府投資的范圍，首先，要清晰界定它與民間投資的界線，防止其壓縮民間資本的投資空間，但由于政府投資還需要配合經(jīng)濟發(fā)展的趨勢而適度調(diào)整，也不宜規(guī)定得過于詳細。其次，在政府投資范圍中也要明確劃分中央政府與地方政府的投資權(quán)責范圍，避免政府投資具體范圍的落空。通過立法可以更好地發(fā)揮政府投資的調(diào)控和示范作用，使得政府投資的各個環(huán)節(jié)有法可依和便于公眾的監(jiān)督，提高政府投資的有效性、針對性和合理性。

在政府投資基本法中，政府投資范圍章節(jié)可以采用“概括+列舉”的組合型句式，對政府的投資范圍進行總體的概括規(guī)定，明確界定政府投資與民間投資的范圍。首先，從整體的角度列出政府投資的總體范圍。哪些領(lǐng)域必須由政府投資，哪些領(lǐng)域可以由政府資本與民間資本合作，清晰界定民間投資與政府投資的界限，進一步提高政府干預市場的有效性。其次，由全國人大及其常委會授權(quán)國務院出臺行政法規(guī)，進一步明確政府投資的具體范圍。考慮到地域發(fā)展的差異性，應允許地方政府在此基礎之上結(jié)合地方實際情況適度調(diào)整國務院制定的政府投資范圍并報國務院批準，進一步提高政府投資范圍的可操作性。

（二）糾正政府投資的定位

如何合理地確定政府投資的定位，還應當從政府投資職能的角度來進行考量。從政府投資的職能來看，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共性基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。[8](P22)政府投資作為政府經(jīng)濟職能中具體職能之一，我們要明確政府經(jīng)濟職能的內(nèi)涵，主要包括提高效率、增進公平和促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長三個方面。[10](P43)具體表現(xiàn)：對經(jīng)濟建設領(lǐng)域的干預，促進地區(qū)經(jīng)濟的平衡發(fā)展和協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導民間資本進入國家發(fā)展需要的重點產(chǎn)業(yè)；對基礎性、公益性領(lǐng)域的建設，積極探索政府投資與民間資本合作的投資模式，在部分基礎性建設領(lǐng)域引入民間資本，充分激發(fā)民間資本的活力。

政府投資的定位還應當隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的不同而適當調(diào)整。與其他國家相比，美國政府的干預程度較低，投資的范圍也較小，如美國的國營企業(yè)比重較低，一般在10%以下。[12](P43)在日本的經(jīng)濟發(fā)展中，政府的干預力度和投資范圍都相對較大，政府投資是其調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要手段。日本的經(jīng)濟可以歸結(jié)為“政府主導型”的市場經(jīng)濟模式，在這一發(fā)展模式下，政府投資的作用更強、更大。[12](P44)在我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，尚沒有達到與美國一樣高度市場化的水平，相比較而言，日本政府投資的模式對我國更有借鑒意義。

在當前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，國家應當重點規(guī)制政府對國有企業(yè)在經(jīng)濟性領(lǐng)域的投資范圍，防止在競爭性、營利性領(lǐng)域出現(xiàn)國有企業(yè)獨占的局面，阻礙民間資本進入該領(lǐng)域并破壞市場的公平競爭秩序，還要防止政府投資那些存在難以扭轉(zhuǎn)虧損的國有企業(yè)，造成政府財政資金的浪費和破壞市場自身的調(diào)節(jié)能力。我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平和國民的收入水平日益增長，其對基礎性、公益性的基礎設施和公共服務的需求也隨之增長，政府應將投資的重點逐步轉(zhuǎn)移到民生保障、文化建設和教育發(fā)展等領(lǐng)域。進一步降低民間資本在支柱性產(chǎn)業(yè)投資的門檻，在可以進行政府與民間資本合作的基礎性領(lǐng)域引導民間資本的進入。在教育、醫(yī)療和治安等領(lǐng)域加大投資的力度，劃分好中央與地方政府的投資范圍，協(xié)調(diào)二者的投資關(guān)系，防止出現(xiàn)政府投資在公共領(lǐng)域的“缺位”，進一步解決城鄉(xiāng)之間基礎性、公益性事業(yè)發(fā)展不平衡的問題。

（三）明確界定政府投資的范圍

關(guān)于政府投資具體該往哪些領(lǐng)域的問題，一直都是經(jīng)濟學界、法學界探討的重要問題。爭論的焦點主要集中于政府投資是否應該投入到競爭性、營利性的領(lǐng)域，政府投資的重點是基礎性、公益性領(lǐng)域還是經(jīng)濟性領(lǐng)域，在公益性、基礎性的領(lǐng)域能否有效地引入民間資本等。

自1993年以來，國家多次出臺政策性文件，強調(diào)要進一步明確政府投資與民間投資范圍的界限并處理好政府與市場的關(guān)系。1993年在 《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次將投資項目劃分為公益性、基礎性和競爭性三類。該文件規(guī)定了各類項目的投資主體并強調(diào)要深化投資體制改革，具體內(nèi)容為競爭性項目由民間資本自主投資，基礎性項目建設鼓勵和吸引民間資本參與以及地方政府負責地方性的基礎設施建設，社會公益性的項目要吸引民間資本的投入等。明確了在投資領(lǐng)域應充分尊重市場配置資源的基礎性作用，競爭性領(lǐng)域由民間資本主導投資，基礎性、公益性項目由政府投資主導并適當引入民間資本參與的總體方向。2004年、2005年、2010年國務院等部門出臺了《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》《國務院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》《國務院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》等多部政策性文件，進一步明確政府投資的具體范圍以及拓寬民間資本的可投資范圍，鼓勵引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領(lǐng)域等五大領(lǐng)域。在國家發(fā)改委歷年發(fā)布的《深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》中也始終強調(diào)要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，加大限制政府投資范圍的力度以及不斷地擴大民間資本的可投資范圍。改革開放以來，隨著我國的政府投資體制不斷改革，民間投資的范圍得到逐步擴大，政府投資的范圍漸漸縮小并更加注重投入到能促進國家經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)。

我國在政府投資的基本法律中應設置政府投資范圍專章，清晰、明確地界定政府投資的范圍。在競爭性領(lǐng)域應明確兩點：第一，應作出政府投資逐步退出競爭性領(lǐng)域的規(guī)定。允許現(xiàn)階段暫時保留政府對國有企業(yè)的部分投資，在投資決策的過程中引入公平競爭審查制度，注重從公平競爭的角度去審查政府投資的范圍，加強保障民間資本在競爭性領(lǐng)域公平競爭的權(quán)利。還需要將政府投資的重點逐步轉(zhuǎn)移，進一步保障社會亟需的公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資。[13](P128)第二，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中研究開發(fā)投資成本較大的產(chǎn)業(yè)，政府仍要持續(xù)性投資并逐步加大投資的比重。在基礎性、公益性領(lǐng)域，對于非競爭性、非營利性的領(lǐng)域明確政府的投資責任，尤其注重區(qū)分中央與地方政府的投資范圍，協(xié)調(diào)地區(qū)間基礎設施建設、公共服務保障的平衡。對于準競爭性的基礎項目如交通、水利、教育、醫(yī)療等，鼓勵政府與民間資本合作，規(guī)范化、制度化政府與民間資本在準競爭性基礎設施領(lǐng)域的合作。針對政府投資的具體范圍可以授權(quán)國務院出臺行政法規(guī)，結(jié)合實際情況與已經(jīng)出臺的政策性文件作出詳細的劃分。

總之，關(guān)于如何界定政府投資的范圍無疑是政府投資領(lǐng)域的一個基礎性的問題，通過明確政府投資的定位和功能可以更好地確定政府投資的范圍，清晰區(qū)分政府投資與民間投資的界限，但如何協(xié)調(diào)好市場與政府關(guān)系始終是一個復雜的疑難問題。政府投資范圍受到國家政策、經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素的影響，在立法中既要保證政府的公權(quán)力得到適當?shù)募s束，又要保證政府投資范圍的靈活性便于及時彌補市場調(diào)節(jié)的不足之處，因而如何在立法層面明確政府投資的范圍仍需要進一步的探討與思考。