●關(guān)保英

行政主體對行政職能的履行以及對行政執(zhí)法的完成，都是通過行政行為來實現(xiàn)的?！?〕行政行為與行政管理、行政執(zhí)法等概念的關(guān)系在學(xué)界尚未有較為深入的研究。在筆者看來，行政行為處在行政權(quán)運作的末端，具有承上啟下的作用。對上，它延展了國家行政管理的職能；對下，它聯(lián)系起了有關(guān)的行政相對人。由此可見，行政行為是行政法治的一個核心內(nèi)容。從一定意義上講，行政法治的改革和完善必須歸結(jié)到對行政行為作出機制的改變上。在我國傳統(tǒng)行政法中，行政行為在絕大多數(shù)情況下都是由行政主體單方面進行的，行政相對人僅僅與行政行為的結(jié)果發(fā)生聯(lián)系，與行政行為的過程常常是“兩張皮”。即是說，在我國行政法治實踐中，行政相對人在絕大多數(shù)情況下是沒有機會介入到行政行為的過程之中的。這無論對于保障行政行為的程序嚴(yán)謹(jǐn)性，還是對于保障行政相對人的權(quán)利，都存在著非常大的制度瑕疵?；诖?，筆者系統(tǒng)探討行政相對人介入行政行為的相關(guān)問題，希望引起學(xué)界對該問題的重視。

一、現(xiàn)行行政相對人介入理論和立法存在偏向和不足

（一）學(xué)界關(guān)于參與行政行為的認(rèn)知存在偏差需要引入行政相對人介入理論

進入21世紀(jì)后，行政法學(xué)研究在全球范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出一種全新的氣息，諸如參與行政、民主行政和社會行政都是這種全新氣息的理論認(rèn)知。其中，諸多內(nèi)容都涉及行政行為的社會參與、公眾參與或行政相對人參與。

1.參與行政。這可以說是學(xué)界討論較多的一種理論。所謂參與行政，是指廣大社會公眾有參與行政權(quán)行使的機會。從廣義上講，參與行政所體現(xiàn)的是一種廣泛的社會主體對廣泛的行政過程的參與。如學(xué)者們提出的行政決策的公眾參與、公共行政參與、公民行政參與、公共參與行政法治等?！?〕參見張春莉：《論公民行政參與》，《學(xué)?！?003年第6期；姜明安：《公眾參與與行政法治》，《中國法學(xué)》2004年第2期；曾祥華：《論公眾參與及其行政立法的正當(dāng)性》，《中國行政管理》2004年第12期；江必新等：《公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國法學(xué)》2005年第6期；等等。從狹義上講，受行政行為直接影響的行政相對人可以參與到具體的行政過程中來。如學(xué)者們提出的行政程序中的參與權(quán)等?！?〕張曉光：《行政相對人在行政程序中的參與權(quán)》，《行政法學(xué)研究》2000年第3期?？梢哉f，參與行政已經(jīng)成為行政法若干具體制度構(gòu)建的基本方略。

2.民主行政。20世紀(jì)中期以前，行政權(quán)雖然已經(jīng)得到了行政法的有效控制，但不可否認(rèn)的事實是，行政法的運作過程還基本上是行政系統(tǒng)范圍之內(nèi)的事情，其他社會主體常常只能夠接受和承受行政過程的行為后果，而與相對封閉的行政運作并不必然發(fā)生聯(lián)系。在20世紀(jì)后期和21世紀(jì)初，這樣的格局發(fā)生了變化，行政過程越來越民主。以行政決策行為的作出而論，諸多行政決策已經(jīng)不能在行政系統(tǒng)之內(nèi)作出，而必須交由社會系統(tǒng)作出。在西方法治發(fā)達國家出現(xiàn)的全民公決制度就很有代表性。顯然，這種全民公決也常常會帶來諸多方面的弊端，但從行政民主的角度來講，它是非常進步的。隨著行政系統(tǒng)與社會機制關(guān)系的日益密切，民主行政已經(jīng)成為諸國行政法治中一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

3.社會行政理論。近年來，我國學(xué)者提出了行政法社會化和社會行政法的概念，〔4〕張淑芳：《社會行政法的范疇及規(guī)制模式研究》，《中國法學(xué)》2009年第6期。其基本含義是：一方面，行政法作為法的屬性有相對淡化之發(fā)展進路，而作為社會屬性則具有日益強化之進路；另一方面，在行政法體系中，有關(guān)社會行政法的構(gòu)成越來越多，例如，有關(guān)行政救助的行政法、有關(guān)民生的行政法以及其他具有社會屬性的行政法在行政法體系中占了很大比重?！?〕美國學(xué)者奧利洛貝爾認(rèn)為，當(dāng)代行政法的發(fā)展形成了三個新型的領(lǐng)域：雇傭法領(lǐng)域、環(huán)境法領(lǐng)域和國際行政法領(lǐng)域等。（參見羅豪才主編：《行政法的新視野》，商務(wù)印書館2011年版，第193頁。）這個提法雖然不一定全面，但它反映了社會行政法在當(dāng)代行政法中的比重越來越大。上列兩個基本含義表明，行政法與社會系統(tǒng)的關(guān)系已經(jīng)不是傳統(tǒng)的“兩張皮”的關(guān)系形式，而是作為一個事物的兩個方面存在的。

學(xué)者們關(guān)于參與行政、民主行政和社會行政等的諸論點，都刻劃了這樣一個命題：行政過程乃至于行政行為的作出在當(dāng)下都必須體現(xiàn)參與精神，都必須以參與行政的特征對其進行框定。在筆者看來，參與行政也罷，行政的社會化也罷，大多反映的都是行政法治的一種較為抽象的價值判斷。正如有學(xué)者所言：“為了使行政權(quán)的行使符合民主取向與公益目標(biāo), 就需擴大公民對公共行政的參與, 以對行政權(quán)的行使予以約束、限制。公民對公共行政的直接參與既是公共行政的民主取向的突出表現(xiàn),也是使公共行政正確行使的重要保障?！薄?〕同前注〔2〕，張春莉文。它們與行政行為的過程還沒處在一個可以作出同等價值考量的平臺上。中共十九大以后，行政法治中強調(diào)過程管理，尤其在行政許可等行政行為中普遍強調(diào)行政主體不要把執(zhí)法的側(cè)重點放在事后，應(yīng)當(dāng)在事前和事中做文章。這樣，事后的問題也就迎刃而解了。傳統(tǒng)的社會化理論或行政參與理論并沒有超越考量行政行為后果，這是一個長期存在的認(rèn)知誤區(qū)。這一認(rèn)識誤區(qū)當(dāng)然要予以糾正。

基于此，筆者認(rèn)為，行政相對人介入行政行為是解決這一認(rèn)識誤區(qū)的有效途徑。行政相對人介入行政行為是行政相對人在行政行為過程中的一種程序權(quán)利，〔7〕行政相對人的程序權(quán)利可以有很多種，如過程介入的程序權(quán)利、平等對待的程序權(quán)利、獲取信息的程序權(quán)利、說明理由的程序權(quán)利、事實論辯的程序權(quán)利、適當(dāng)處置的程序權(quán)利、權(quán)益處分的程序權(quán)利和救濟選擇的程序權(quán)利等。參見關(guān)保英：《論行政相對人的程序權(quán)利》，《社會科學(xué)》2009年第7期。是指行政相對人以個體身份參與到行政行為的形成動議、實施過程以及行為結(jié)果之中，并使該行政行為能夠在各個環(huán)節(jié)滲入個體意志，最終達到行政主體意志與行政相對人意志的合致。行政相對人介入行政行為超越了較為抽象的價值判斷，使行政行為在作出的過程中與相對人的理性關(guān)系更多體現(xiàn)在技術(shù)、操作和法治的運作層面。行政相對人介入行政行為前移了對行政行為的主觀和客觀判斷，使行政行為在事中乃至事前就已經(jīng)處于理性運作的狀態(tài)。因此，行政行為介入與當(dāng)下強調(diào)的行政法治的具體化、操作化、實效化和規(guī)范化等都是高度契合的，它所包括的科學(xué)內(nèi)涵用參與行政的理論還無法作出合理解釋。

（二）我國關(guān)于行政相對人介入行政行為的規(guī)定零散不集中

我國現(xiàn)行行政立法關(guān)于行政相對人介入行政行為僅有一些零散的規(guī)定，體現(xiàn)在個別立法中，并不適用于所有行政行為。

1.陳述、申辯和拒絕權(quán)?！缎姓幜P法》第6、32條，《行政許可法》第7、36條，《行政強制法》第8、18、35、36條規(guī)定了相對人在行政行為過程中的陳述和申辯權(quán)。如《行政處罰法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行交換；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！?/p>

《行政處罰法》第49條規(guī)定了當(dāng)事人的拒絕權(quán)，該條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”

2.要求說明理由?！缎姓幜P法》第31條，《行政許可法》第30、38、42、55條，《行政強制法》第18、25、32、36條都規(guī)定了行政機關(guān)說明理由的事項。如《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！?/p>

3.要求聽證?！缎姓幜P法》第42條第1款，《行政許可法》第47條規(guī)定了此項制度。如《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”

4.提出建議。如《行政強制法》第15條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)就行政強制的設(shè)定和實施提出意見和建議。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋?！?/p>

（三）行政相對人介入之弱化導(dǎo)致相對人程序權(quán)利阻滯

上述理論研究和法治實踐的現(xiàn)狀表明，系統(tǒng)的行政行為介入制度在我國還不具備，立法中零散的幾種介入方式使得相對人程序權(quán)利的實現(xiàn)受到諸多阻滯。

1.因程序正當(dāng)性不足導(dǎo)致相對人程序權(quán)利無法實現(xiàn)。正當(dāng)程序是現(xiàn)代公法制度中一個非常重要的內(nèi)容，國家機關(guān)在對社會公眾行使公權(quán)力時，必須受嚴(yán)格的程序規(guī)則的制約，同時公權(quán)力行使過程也必須考慮諸如平等、公正等憲法制度所確立的基本價值。隨著社會的發(fā)展，正當(dāng)程序催促了各國行政程序法的制定，而作為一個嚴(yán)格意義上的行政程序法就必須確立行政權(quán)行使中的嚴(yán)格程序規(guī)則，同時這些程序規(guī)則還要求行政主體不能武斷地、封閉地、單方面地行使行政權(quán)力。即是說，一方面行政權(quán)在行使中必須在行政相對人之間構(gòu)造一種平等的關(guān)系形式，行政法中的同等情況同等對待就是一個具體要求；另一方面，行政主體和行政相對人之間必須建立對等的關(guān)系形式，而在這種對等關(guān)系形式之下，雙方是通過嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系聯(lián)系在一起的。這兩個方面是正當(dāng)程序在行政法治實踐中的具體要求，而這些要求在當(dāng)下的行政法體系中已經(jīng)不僅僅是一個法律理念上的問題，更為重要的是，它是行政法的一個規(guī)范問題和技術(shù)問題。

行政相對人對行政行為的介入可以體現(xiàn)行政相對人與行政主體的對等關(guān)系，行政相對人對行政行為的介入不僅僅對行政行為起到了制約作用，更為重要的是，私權(quán)對公權(quán)起到了制約作用，而私權(quán)能夠有機會對抗公權(quán)恰恰是正當(dāng)程序的基本內(nèi)涵。在我國行政法治中，有關(guān)正當(dāng)程序的行政法制度和行政法規(guī)范還是非常少的，其中一個重要原因就在于我們很難找到一種可靠的路徑來體現(xiàn)正當(dāng)程序的內(nèi)容，而行政相對人對行政行為的介入則是一個非常好的路徑選擇。這也就意味著介入制度的缺失就是程序正當(dāng)性的缺失。

2.行政行為過于剛性化導(dǎo)致相對人程序權(quán)利無法實現(xiàn)。任何法律部門和法律體系都必然與社會秩序發(fā)生聯(lián)系，行政法作為法律部門之一也不例外，它必然與社會秩序發(fā)生聯(lián)系。行政法對社會秩序和社會過程的作用是通過行政法構(gòu)造行政秩序而進行的。而在行政法對行政秩序發(fā)生作用時，行政主體作為行政法治的核心主體在這個過程中是起主導(dǎo)作用的。那么，行政系統(tǒng)和行政主體通過什么樣的手段來實現(xiàn)行政秩序呢？西方學(xué)者將其概括為兩種：一種是剛性的手段，另一種是柔性的手段。所謂剛性的手段就是指行政系統(tǒng)或者行政主體通過使用國家強制力讓其他社會主體服從，進而實現(xiàn)行政秩序和社會秩序；而與之相反，柔性的手段則是用說服的方式，它要求行政系統(tǒng)和行政主體通過從心理上解決其他社會主體的服從問題，讓其他社會主體在認(rèn)同行政行為的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政秩序和社會秩序。

在行政權(quán)力強勢行使的時代，剛性的手段是最主要的。正如上述，現(xiàn)在已經(jīng)進入了民主行政和服務(wù)行政的時代，在這樣的時代背景下，柔性的手段取代了剛性的手段，成為行政權(quán)行使中最主要的手段，它要求行政主體通過與行政相對人建立相對和諧的關(guān)系，從而實現(xiàn)行政秩序和社會秩序。我國在2004年憲法修正案中確立了私權(quán)保護制度，該制度要求行政主體對行政相對人進行人身強制和財產(chǎn)強制時都必須受到規(guī)范的制約。2011年出臺的《行政強制法》就對行政系統(tǒng)強制手段的運用規(guī)定了嚴(yán)格的程序和條件?？梢哉f，我國行政法在今后若干年的發(fā)展進路中仍然呈現(xiàn)出對剛性手段使用的謹(jǐn)慎處理和對柔性手段使用的不斷推廣。而行政相對人對行政行為的介入可以大大緩和行政相對人與行政主體在行政行為作出時的緊張關(guān)系，大大緩和行政主體在行政行為中對剛性手段的運用。

3.行政行為依據(jù)不充分導(dǎo)致相對人程序權(quán)利無法實現(xiàn)。行政行為的作出通常需要有下列依據(jù)：（1）職權(quán)上的依據(jù)。這種職權(quán)一部分來自于憲法和政府組織法，〔8〕《憲法》第89、107條，以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條等對行政系統(tǒng)的職權(quán)做了集中的規(guī)定，這也是行政主體職權(quán)的最基本來源。還有一部分來自于部門行政管理法。行政主體如果有上列兩個方面的職權(quán)上的來源，就具有了合法的主體資格。行政主體的法律資格是具體的、現(xiàn)實的，而不是抽象的和相對概括的，行政主體作出每一個具體行政行為都應(yīng)當(dāng)有職權(quán)上的依據(jù)。（2）事實上的依據(jù)。任何一個行政行為都必然涉及具體的權(quán)利和義務(wù)，對于行政相對人而言，正是這種具體的權(quán)利和義務(wù)才對其有實質(zhì)的意義。權(quán)利和義務(wù)不能僅僅是對行政相對人的一種作為或者不作為的具體要求，而必須具有支撐這種要求的事實和其他的相關(guān)物質(zhì)內(nèi)容。對于行政行為的內(nèi)外在表現(xiàn)來講是如此，而對行政行為的實質(zhì)內(nèi)容來講則要求每一種權(quán)利和義務(wù)背后都有一個具體的客觀情形，包括當(dāng)事人的具體狀況，當(dāng)事人行為的前因后果，和當(dāng)事人行為的具體數(shù)量等。這些東西在法律上稱之為法律事實，行政主體也只有在占有大量法律事實的基礎(chǔ)上才能夠賦予行政相對人權(quán)利和為行政相對人設(shè)定義務(wù)。（3）法律上的依據(jù)。在行政法上，行政主體在作出行政行為時的法律依據(jù)可以稱之為行政的合法性，行政行為的作出必須按照行政實體法和行政程序法的規(guī)定而為之。通常情況下，行政實體法都存在于行政部門法之中。

一個行政行為的作出，上述3個方面的依據(jù)缺一不可，而且在通常情況下，上述3個方面的依據(jù)是緊密聯(lián)系在一起的。就第1個依據(jù)和第3個依據(jù)來講，行政主體常常能夠把握。而對于事實上的依據(jù)，行政相對人和行政主體的把握程度通常各占50%，甚至可以說行政相對人比行政主體有更大的優(yōu)勢。行政主體在作出行政行為時，如果完全將行政相對人排除在行為過程之外，它就很難了解具體事實。如果行政主體在不了解相應(yīng)事實的情況下作出行政行為，那么該行政行為就不具有一定的可靠性。事實上，在我國行政救濟的法治實踐中，諸多行政行為之所以被推入救濟途徑就是由于其缺乏相應(yīng)的事實依據(jù)，而其根本原因在于行政相對人被排斥在行政行為作出的過程之外。反過來說，行政相對人介入到行政行為之中，便必然使一個行政行為在作出時具有非常充分的事實依據(jù)，這是提升行政行為可靠性的一個很好路徑。

二、介入行政行為理論拓展到實踐可有效解決相對人程序權(quán)利的阻滯

（一）介入行政行為理論的拓展

本文提出的行政相對人介入行政行為理論與上述傳統(tǒng)行政參與理論有著內(nèi)涵上的較大區(qū)別，一旦系統(tǒng)的介入制度建立起來，上文中提及的諸多程序權(quán)利實現(xiàn)障礙均可得以解決。

1.行政行為主體由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｐ姓⑴c理論盡管有其他社會主體參與到行政權(quán)行使中，但不一定能真正成為行政行為的主體。而我們強調(diào)，行政相對人介入到行政行為之中必然要使行政行為在主體構(gòu)成上發(fā)生一定的變化，即是說，行政相對人介入行政行為以后，行政行為的主體便由單一主體變成了復(fù)合主體。這種變化必然改變了行政行為主體構(gòu)成的傳統(tǒng)格局，〔9〕在行政行為的傳統(tǒng)理論中，行政行為被解釋為行政主體對行政權(quán)的運用，以及行政主體為實現(xiàn)行政目的而開展的活動。在這樣的解釋中，基本上看不到行政行為與行政相對人之間的關(guān)系。同時，傳統(tǒng)行政行為理論也將行政行為理解為行政主體的單方意志?？偠灾姓袨橹黧w的單一性是傳統(tǒng)行政行為理論的本質(zhì)屬性。這種變化對行政行為的作出而言是至關(guān)重要的。但同時我們還必須看到行政相對人介入行政行為僅僅是一種介入，無論如何它不能夠成為行政行為的主導(dǎo)者。進一步講，無論在什么情況下，行政行為的主導(dǎo)者都是行政主體。

2.行政行為雙方主體之間的關(guān)系由行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系。行政關(guān)系與行政法關(guān)系究竟有什么區(qū)別，學(xué)界對此存在一定的爭議。行政關(guān)系可以被理解為通過行政命令或者其他行政手段而形成的管理關(guān)系。與之相比，行政法關(guān)系則是被行政法規(guī)范強化以后而形成的關(guān)系。它們雖然都屬于管理關(guān)系的范疇，但從深層次上講則有著質(zhì)的區(qū)別。嚴(yán)格意義上講，通常情況下，行政主體在管理過程中形成的關(guān)系都屬于行政關(guān)系而不是行政法關(guān)系。但是，行政相對人介入行政行為則是一個相對嚴(yán)格的法理上或者法律制度上的概念，之所以這樣說是因為，此時行政相對人與行政主體是通過行政法強化以后形成的關(guān)系形式。在這里，行政相對人既是確定的，又是單一的。當(dāng)行政相對人可以介入到行政行為之中時，我們所強調(diào)的是行政相對人的個體身份，我們已經(jīng)將行政相對人和其他社會主體的關(guān)系作了相對獨立的處理。在行政管理實踐中，相關(guān)的社會公眾也有可能以這樣或那樣的形式參與到行政行為中來，而這樣的參與還不能夠與行政相對人介入行政行為同日而語。因為如果把行政相對人介入行政行為與其他社會主體介入行政行為相混淆的話，那就會泛化行政相對人介入行政行為的概念。這一點也是它與行政行為社會參與的區(qū)別。相關(guān)社會主體的參與并不一定必然形成行政法關(guān)系，從這個角度講，行政相對人介入行政行為就使得行政過程中的行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為行政法關(guān)系。因為，隨著行政相對人的介入，其與行政主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是非常具體的、明確的，而不是非介入狀態(tài)下的模糊性和抽象化，甚至是單向的權(quán)利或義務(wù)狀態(tài)。

3.行政行為由強調(diào)事后判定轉(zhuǎn)化為同時重視事中考量。行政法的實施并不是一個簡單的法律問題，更是一個與行政秩序、社會過程發(fā)生密切聯(lián)系的問題。在通常情況下，當(dāng)行政主體實施行政行為時，它實質(zhì)上是對行政職權(quán)的一種運作，是對行政管理職能的一種履行，是對行政過程的一種實現(xiàn)。當(dāng)憲法和相關(guān)的政府組織法確定行政系統(tǒng)的行政職能時，它將這種職能的義務(wù)主體確定為行政系統(tǒng)或者行政主體。這便在憲法和法律上認(rèn)可了行政主體職權(quán)行使的排他性。而行政相對人參與行政行為則在行政過程的實現(xiàn)中注入了新的內(nèi)涵，即行政過程的實現(xiàn)既是行政主體的義務(wù)或者責(zé)任，同時行政相對人也有完成行政過程的權(quán)利。在一個具體的行政行為中，行政相對人個人介入其中只是為了維護自身的權(quán)利，但對于行政過程的實現(xiàn)而論，行政相對人的介入則有著非常重要的意義。從深層次來講，行政相對人對行政行為的介入是對行政過程的參與，“本于‘兩造兼聽’的理念，當(dāng)事人在行政機關(guān)做成行政決定前應(yīng)有說明、答辯或防御之機會……行政機關(guān)并得以實際需要，與‘陳述意見之機會’外，增采部分聽證程序形成‘混合程序’”。〔10〕湯德宗：《行政程序法論》，元照出版社2005年版，第88頁。

4.行政行為由強調(diào)價值約束向技術(shù)制約轉(zhuǎn)化。行政行為的法律控制是行政法的核心功能之一，如何用行政法手段控制行政行為，人們提出了諸多價值判定，如使行政行為予以公開，使行政行為體現(xiàn)公正，使行政行為符合法律程序，等等。這些有關(guān)約束行政行為的法治理念都是對行政行為進行法律規(guī)制的價值考量。而行政相對人介入行政行為則意味著行政行為約束的考量或判定已經(jīng)轉(zhuǎn)化到技術(shù)層面，就是用具體的方式或方法使約束行政行為的那些價值理念能夠進入操作層面，能夠體現(xiàn)具體的約束過程等。

行政行為是行政主體對相關(guān)的社會主體作出的，通常情況下，一個行政行為必然牽涉到若干個社會主體。當(dāng)行政主體作出的行政行為直接影響公民、法人和社會組織的權(quán)益時，他們就是行政相對人。而當(dāng)行政主體的行政行為對相關(guān)公民、法人和社會組織的權(quán)益產(chǎn)生間接影響時，這些公民、法人和社會組織就是行政法上的利害關(guān)系人。當(dāng)然，還有一些社會主體既沒有間接受到行政行為的影響，也沒有直接受到行政行為的影響，但就整個行政過程而言，他們同樣與行政行為有著天然的聯(lián)系。〔11〕行政行為一旦做出，至少要對這樣一些主體發(fā)生作用：一是行政相對人，即直接承受行政行為的；二是直接利害關(guān)系人，即與行政行為有著一定的關(guān)聯(lián)性，但這種關(guān)聯(lián)性是通過與行政相對人的某種微妙關(guān)系而形成的；三是間接利害關(guān)系人，即與行政行為有間接關(guān)系的當(dāng)事人。學(xué)界將后面兩種當(dāng)事人或者統(tǒng)一稱之為利害關(guān)系人，或者稱之為當(dāng)事人。這些概念以及相關(guān)關(guān)系是比較復(fù)雜的，我們應(yīng)通過行政實在法對其作出規(guī)定。我們之所以強調(diào)行政相對人對行政行為的介入，而沒有擴大到利害關(guān)系人或其他的社會公眾，就是要在更為微觀的技術(shù)層面上展開對行政行為的控制，當(dāng)行政相對人介入到行政行為時，他的身份關(guān)系只有一個，那就是權(quán)益直接受到影響的公民、法人和社會組織。利害關(guān)系人和其他社會主體也有機會介入到行政行為之中，但這是另一個范疇的問題。

（二）行政相對人可介入的具體環(huán)節(jié)

從理論上講，行政相對人可介入行政行為的具體環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在下列方面。

1.行政相對人介入行政行為的啟動。行政行為的作出是一個非常復(fù)雜的行政法問題，各國行政程序法規(guī)定了行政行為的啟動程序，例如，《意大利行政程序法》第39條第1款規(guī)定：“行政行為應(yīng)向其直接對象之人格者為完全之通知，應(yīng)依命令規(guī)定之行政文書當(dāng)面交付或送達之?！薄?2〕應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第11頁。行政行為類型的復(fù)雜性決定了行政行為的啟動程序也相對較為復(fù)雜，行政行為的類型不同，其在行政法治實踐中的啟動方式和啟動過程也必然有所不同，而行政程序法要對這種非常復(fù)雜的行政行為的啟動狀況作出統(tǒng)一的規(guī)定，就必然有掛一漏萬之弊端。

由于行政行為的實施主體是行政主體，因此，行政程序法對行政行為啟動的規(guī)定很少設(shè)立行政相對人參與的程序。在筆者看來，任何行政行為都必然與行政相對人發(fā)生密切聯(lián)系，在行政行為的啟動階段，行政相對人應(yīng)當(dāng)介入其中。例如，當(dāng)行政主體決定對行政相對人實施行政處罰或者行政強制行為時，行政相對人就應(yīng)當(dāng)知曉這種決定的根據(jù)和理由，而且行政相對人應(yīng)當(dāng)針對該決定的理由提出自己的見解。這一環(huán)節(jié)的介入是非常關(guān)鍵的，因為在我國行政法治實踐中，絕大多數(shù)行政行為的啟動，行政相對人并沒有介入的機會和權(quán)利。這既有可能增加行政主體的行政成本，也可能侵害行政相對人的程序權(quán)利。〔13〕在我國行政法傳統(tǒng)理論中，實體權(quán)利和程序權(quán)利是有機統(tǒng)一在一起的，很少將程序權(quán)利作為一個具有獨立價值的權(quán)利來看待。近年來，隨著行政法學(xué)理論的日益深化，學(xué)者們賦予了程序權(quán)利以獨立的法律價值。程序權(quán)利完全可以不依賴于實體權(quán)利而存在，這對行政法治，尤其是行政程序制度的建構(gòu)有著非常深刻的理論和實踐意義。

2.行政相對人介入行政行為的過程。一定意義上講，行政行為的運作過程是行政主體與其他社會主體發(fā)生法律關(guān)系的過程，是行政主體與其他社會主體在社會系統(tǒng)中互動的過程。這個過程無論對于行政主體行政理念的社會化，還是對行政主體將行政法治普遍化，都有非常重要的意義。筆者注意到，法治發(fā)達國家的行政程序法典都非常注重對行政行為運作過程的規(guī)范。例如，1948年《日本行政代執(zhí)行法》第3條規(guī)定：“義務(wù)人在規(guī)定了相當(dāng)?shù)穆男衅谙薅狡谌圆宦男械?，行政機關(guān)應(yīng)對其作出代執(zhí)行的書面告誡。義務(wù)人接到書面告誡，在指定期限內(nèi)仍不履行義務(wù)時，該行政機關(guān)應(yīng)以代執(zhí)行命令書的形式，將要進行代執(zhí)行的事件、為代執(zhí)行而派遣的執(zhí)行負責(zé)人的姓名以及將要代執(zhí)行所需費用估計的概算通知義務(wù)人?！薄?4〕胡建淼主編：《外國行政法規(guī)與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第213頁。

我國尚未制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，絕大多數(shù)行政行為的實施過程都是在相對封閉的情況下進行的。這種封閉性主要體現(xiàn)為：一個行政行為的完成是由行政主體單方面為之的，其他社會主體沒有參與這個過程的機會，行政相對人也難以參與這個過程。令人欣慰的是，我國《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》中都確立了行政相對人對抗行政主體的若干權(quán)利，如申辯權(quán)、陳述權(quán)等。盡管這些規(guī)定還不十分完善，但至少將行政行為的實施過程確定為兩個主體，即行政主體和行政相對人。而在本文所提出的行政相對人介入行政行為的概念中，行政相對人在行政行為實施的過程中甚至與行政主體有著平等的權(quán)利，有著對等的關(guān)系形式。在現(xiàn)代行政法治中，行為過程的重要性甚至已經(jīng)超過了行為結(jié)果的重要性。之所以這樣說，是因為在現(xiàn)代公法制度中，程序權(quán)利已經(jīng)與實體權(quán)利具有同等價值，而行政相對人對行政行為過程的介入就充分體現(xiàn)了其程序權(quán)利的實現(xiàn)。

3.行政相對人介入行政行為的論證。行政相對人與行政主體的關(guān)系模式是一個十分重要的行政法治問題。行政相對人與行政主體的關(guān)系模式不同，行政法治的質(zhì)量也就必然有所不同。例如，如果在行政法治體系中強調(diào)行政主體與行政相對人之間的對等模式，那么行政行為在作出時，行政相對人和行政主體就會有較少的行政糾紛。有些西方國家在行政法治中不賦予行政主體行政處罰權(quán)，或者不賦予行政主體作出行政處罰的最終權(quán)力，而是將這種最終權(quán)賦予司法機關(guān)，行政相對人與行政主體就不會產(chǎn)生激烈的行政沖突。

我國行政法治體系是以行政高權(quán)為特征而構(gòu)建的，在我國行政行為的實施中，行政主體具有非常大的優(yōu)先權(quán)，具有非常大的單方面作出行政決定的權(quán)力?！?5〕我國行政權(quán)的理論中有一個行政優(yōu)先權(quán)的理論，在行政法關(guān)系的理論中有行政法關(guān)系單方面性的理論。這兩個理論都認(rèn)可了行政主體在行政行為作出時的優(yōu)先地位。近年來，隨著我國學(xué)者對行政法治認(rèn)知的提高，這兩個理論也受到了諸多的質(zhì)疑。事實上，如果將行政主體和行政相對人都放在行政法規(guī)范之中，那么雙方都有成為權(quán)利主體和義務(wù)主體的均等機會。這種高權(quán)性是行政相對人與行政主體出現(xiàn)較多沖突關(guān)系的重要原因。因此，在我國行政行為的制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)將這種高權(quán)模式予以適當(dāng)調(diào)整。例如，我們可以在行政行為的作出制度中設(shè)立行政行為的論證制度，甚至可以把行政行為的論證作為行政法上的一個技術(shù)要素來處理。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第12條和第14條的規(guī)定，我國已經(jīng)確立了抽象行政行為作出時的論證制度。相較而言，絕大多數(shù)具體行政行為的作出并沒有相應(yīng)的論證制度。對于行政法治過程而言，具體行政行為比抽象行政行為顯得更加敏感。我們可以將一個行政行為的作出作為一個技術(shù)問題來看待，相關(guān)主體都可以較為中立地參與到這個論證過程中。

三、行政相對人介入行政行為的路徑

行政相對人要充分介入行政行為的過程，還需要一定的路徑。結(jié)合我國的行政法治實踐，筆者對行政相對人介入行政行為的路徑提出如下觀點。

1.行政相對人通過闡明理由介入。在行政程序制度中，有一個非常重要的制度，即說明理由制度。該制度要求在行政行為被行政相對人或者其他社會主體質(zhì)疑的情況下，作出該行政行為的行政主體應(yīng)當(dāng)向其說明該行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)，甚至說明該行政行為作出的過程。筆者認(rèn)為，這個制度建構(gòu)的前提之一，是行政相對人有權(quán)在行政主體作出行政行為時闡明自己的理由。上文已經(jīng)指出，當(dāng)行政主體和行政相對人在產(chǎn)生行政法上的關(guān)系時地位平等，具有對等的行為方式，行政行為才會是合法的和合理的。因此，當(dāng)行政主體作出行政行為時，行政相對人有權(quán)在這個過程中闡明自己的理由。行政相對人闡明理由可以體現(xiàn)在行政行為作出的全過程之中，而絕不能夠理解為行政行為作出以后針對行政行為采取的救濟措施。

2.行政相對人通過行使舉證權(quán)介入。在我國行政法中，證據(jù)制度存在于兩個范疇之中，一個范疇的證據(jù)制度是行政訴訟中的證據(jù)制度，《行政訴訟法》和其他行政訴訟程序規(guī)則對行政訴訟證據(jù)制度作了較為全面的規(guī)定；另一個范疇的證據(jù)制度是行政執(zhí)法過程中的證據(jù)制度，即行政主體在作出行政行為的過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的證據(jù)規(guī)則。我國學(xué)界普遍將行政訴訟證據(jù)制度與行政執(zhí)法證據(jù)制度混為一談，認(rèn)為行政訴訟相關(guān)典則所確立的證據(jù)規(guī)則也是行政執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則，這在筆者看來這是一個非常大的誤解。行政法關(guān)系和行政訴訟法關(guān)系是不相同的，盡管它們存在著邏輯上的先后關(guān)系，但二者畢竟是不同性質(zhì)的法律關(guān)系。例如，在行政訴訟法關(guān)系中，人民法院處于主導(dǎo)地位；而在行政法關(guān)系中，人民法院沒有介入。在行政訴訟中，我們強調(diào)行政主體必須負舉證責(zé)任，而在行政法關(guān)系中恐怕不能絕對地將舉證責(zé)任分配給行政主體，因為行政相對人在一些行政行為中是主張權(quán)利的一方，他們要主張相應(yīng)的權(quán)利就應(yīng)當(dāng)提供主張該權(quán)利的依據(jù)。

上述理念上的錯誤，導(dǎo)致了我國行政管理和行政執(zhí)法階段還沒有一套完整的證據(jù)規(guī)則，這可以說是瑕疵行政行為不斷泛濫的一個重要原因。基于此，筆者認(rèn)為除了有行政訴訟的證據(jù)規(guī)則以外，我們還應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則。如果說在行政訴訟中舉證責(zé)任由行政主體完全承擔(dān)的話，那么在行政執(zhí)法中舉證責(zé)任則應(yīng)當(dāng)由行政主體和行政相對人分擔(dān)，這樣的分擔(dān)是保證行政行為準(zhǔn)確性的前提條件。顯然，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政相對人有義務(wù)或者有權(quán)利進行舉證，而這個舉證是存在于行政行為作出的過程中的。一旦確立了行政相對人舉證的權(quán)利或者義務(wù)，那么行政相對人介入行政行為就是一種必然，也是一個很好的路徑。

3.行政相對人通過聲明異議介入。行政聲明異議制度在我國臺灣地區(qū)的行政程序法中有具體規(guī)定，其是指行政主體的行政行為作出后，可以先向行政相對人予以透露而不是通過嚴(yán)格的法定程序向行政相對人送達；相對人認(rèn)為行政機關(guān)之不當(dāng)行政措施，對其權(quán)益造成損害時，在法定期限之內(nèi)向原處分機關(guān)提出不同之意見或理由，請求行政機關(guān)重新議定，對其損害加以救濟。〔16〕參見謝瑞智主編：《法律百科全書（行政法）》，三民書局2008年版，第281頁。行政主體的這種透露行為對行政相對人而言是比較柔和的，它具有向行政相對人征求意見之功能。在行政主體告知行政相對人行政行為的內(nèi)容之后，行政相對人有權(quán)對該具體行政行為提出不同見解，有權(quán)對該行政行為的結(jié)果以及該行政行為的過程提出反對意見。

顯然，行政聲明異議的提出主體是行政相對人，而接受行政聲明異議的主體則是作出行政行為的行政主體。在這個過程中，暫時沒有第三者介入，這就使得該行政行為的內(nèi)容僅僅存在于行政主體和行政相對人雙方之間。雙方在這個過程中各持不同的法律認(rèn)知，各有不同的權(quán)利和義務(wù)上的主張。這種關(guān)系形式從表面上看是非常對立的，但是，在行政相對人聲明異議以后，雙方之間有巨大的溝通的空間。行政主體可以在沒有其他主體壓力的情況下聽取行政相對人的意見，可以對行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)進行重新審視，這樣便使一種有可能發(fā)展為完全對立的關(guān)系變得非常柔和。而且從本質(zhì)上講，行政聲明異議所體現(xiàn)的是行政相對人對行政行為的介入和參與，這是行政相對人介入行政行為的又一個路徑。

4.行政相對人通過行使拒絕權(quán)而介入。我國《行政處罰法》和農(nóng)業(yè)管理的部門行政法規(guī)定了行政相對人的拒絕權(quán)?！?7〕行政相對人拒絕權(quán)的確立對我國行政法治及其精神的改變有著非常重要的意義，因為它將行政相對人與行政主體完全置于對等的關(guān)系形式之中。然而，我國行政法制度有關(guān)行政相對人拒絕權(quán)的規(guī)定是受到時間和空間控制的，這是我國今后的行政法制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視的問題，行政相對人的拒絕權(quán)應(yīng)當(dāng)在我國行政法制度中有所拓展。筆者認(rèn)為，在我國目前的行政法制度中，有關(guān)行政相對人拒絕權(quán)的規(guī)定還是十分零散的，該權(quán)利的運用對于行政相對人而言還是非常有限的。然而，行政相對人的拒絕權(quán)確立了行政相對人單方面對抗行政主體的權(quán)利，而同時也確立了行政主體與行政相對人在一定范圍內(nèi)的相對公平和對等的關(guān)系形式。

從表面上看，行政相對人對行政行為的拒絕發(fā)生在行政行為作出以后，似乎是對行政行為結(jié)果的拒絕，但在筆者看來，行政相對人對行政行為的拒絕一旦予以施行，它就是全方位的。因為它會引起行政主體對該行政行為過程的檢討。從這個角度講，行政相對人對行政行為的拒絕是其介入行政行為的一個很好的路徑。

四、行政相對人介入行政行為的主要法治舉措

行政相對人介入行政行為是一個相對微觀的行政法問題，但是在這個微觀問題的背后牽涉我國行政法治的若干重大問題。近年來，我國在行政法制度構(gòu)建方面取得了相當(dāng)大的成就，使我國的行政法治越來越理性化。然而，我國的行政法制度構(gòu)建至少存在下列問題，這些問題是制約行政相對人介入行政行為的法治保障瓶頸：（1）我國的行政程序立法相對比較分散，這導(dǎo)致諸多行政行為還游離在行政程序規(guī)則之外。我國先后制定了《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》等行政程序法典，這些程序法典單就一個典則的內(nèi)容來看，其所設(shè)定的程序是比較完整的，但是它們僅僅解決了行政處罰、行政許可和行政強制的程序規(guī)則，而這三個行政行為之外的其他行政行為則沒有完整的程序規(guī)則。它們的程序規(guī)則僅僅體現(xiàn)在一些部門行政法典之中?！?8〕依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》的規(guī)定，我國的行政行為共有27種，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政合同、行政補償、行政征用、行政征購和行政救助等。然而，在這些眾多的行政行為中，除行政處罰、行政強制和行政許可外，其他行政行為都必須借助于部門行政法才能確定其相應(yīng)的程序。這種分散立法的立法技術(shù)不利于行政相對人對非常廣泛的行政行為進行介入。在行政行為缺少統(tǒng)一程序規(guī)則的情況下，行政行為的作出實質(zhì)上是行政主體行政職權(quán)的一個延伸。換言之，在沒有統(tǒng)一行政程序規(guī)范行政行為時，行政主體有著非常大的決定權(quán)和裁量權(quán)；而在行政主體享有如此巨大的權(quán)力的情形下，行政相對人對該行政行為的介入就必然存在較大障礙。（2）我國在制定相關(guān)的行政程序法典時，將該典則的規(guī)制焦點集中在行政權(quán)的行使中。我們通過相應(yīng)的行政程序法典規(guī)范行政主體的行為過程，而沒有將行政主體和行政相對人之間的相互關(guān)系作為規(guī)制的焦點。因此，我國目前的行政程序規(guī)則還僅僅是按照行政邏輯運作的。例如，我們盡管有《行政處罰法》，但我們無法通過該法對行政主體與行政相對人在行政處罰過程中的暗箱操作進行有效制約，因為在行政處罰實施中其他主體并沒有很好地介入。在這樣的暗箱操作過程中，最后受損失的要么是國家利益，要么是行政相對人的利益，因為這樣的暗箱操作是在行政權(quán)的主導(dǎo)下進行的，而行政主體的行政權(quán)威正是在這種單方關(guān)系中得到體現(xiàn)的。由此可見，目前的行政程序設(shè)計盡管有嚴(yán)格的程序規(guī)則，但是它不利于行政相對人介入行政行為。

上列兩個方面是我國行政程序立法存在的兩個主要問題，它也是制約行政相對人參與行政行為乃至于社會參與行政行為的重大障礙。為了讓行政相對人介入行政行為，下列法治保障便是非常重要的。

1.行政相對人權(quán)利的體系化。行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，與行政主體的權(quán)利與義務(wù)是一個事物的兩個方面，它們共同存在于行政法關(guān)系之中。然而，不幸的是，我國行政法理論長期以來強調(diào)行政法關(guān)系的不對等性，強調(diào)行政主體的行政優(yōu)先權(quán)，這便導(dǎo)致在我國行政法中，尤其在行政法治的實現(xiàn)過程中，行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位。在行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位的行政法格局中，行政主體當(dāng)然是行政法中的權(quán)利主體，而行政相對人當(dāng)然是行政法中的義務(wù)主體。這樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式基本上沒有給行政相對人介入行政行為提供很好的機會。正因為如此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)在我國行政法治體系中構(gòu)建行政相對人的權(quán)利體系。（1）我們要從法律概念上承認(rèn)行政相對人作為權(quán)利主體的資格，而不能夠僅僅將行政相對人視為行政法上的義務(wù)主體。這樣的資格應(yīng)該在有關(guān)的行政法典中予以規(guī)定。（2）我們要構(gòu)建行政相對人的權(quán)利體系。上文已經(jīng)指出，我國相關(guān)行政法典已經(jīng)認(rèn)可了行政相對人在行政行為過程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)和拒絕權(quán)等權(quán)利，這些權(quán)利的出現(xiàn)本身就標(biāo)志著我國行政法治取得了巨大進步。但就目前來看，我國行政相對人的權(quán)利還是不成體系的，還僅僅停留于個別行政行為中，而不是在所有行政行為中。同時，行政相對人僅僅有這些權(quán)利還是遠遠不夠的。

行政相對人的權(quán)利必然是行政主體的義務(wù)。深而論之，行政相對人權(quán)利的體系化也就必然意味著行政主體義務(wù)的體系化。只有建立起雙方主體在行政法中對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式，行政相對人介入行政行為才有實現(xiàn)的可能。

2.行政行為論證的強化。如前所述，在我國抽象行政行為的制度中，論證制度已經(jīng)建立起來了。具體行政行為的作出同樣需要進行相應(yīng)的論證，同樣需要通過具體的論證制度來保障行政行為的客觀性和準(zhǔn)確性。然而令人遺憾的是，我國絕大多數(shù)具體行政行為在作出時并沒有相應(yīng)的論證制度。具體行政行為通常都是由行政主體單方面作出的，而當(dāng)行政主體作出該行政行為時，甚至沒有征得相對一方當(dāng)事人的同意，更談不上對該行政行為進行論證了。

行政行為在通常情況下涉及行政主體的權(quán)力行使和行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，這兩個主體是行政行為的當(dāng)然主體。在行政行為的論證過程中，他們有著直接的利害關(guān)系，而且他們對行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)也最為熟悉，因此行政行為論證的主要主體是行政主體和行政相對人。筆者所講的行政行為的論證制度是一種相對柔和的制度形式，它與我國行政處罰法中的行政聽證制度是有所區(qū)別的?！缎姓幜P法》把聽證制度作為行政處罰作出的一個重要程序，這使得聽證程序成為一個非常嚴(yán)格的法律制度。而行政行為的論證制度可以在行政法中確立，但不能與聽證程序一樣嚴(yán)格和正式。因為行政行為的論證制度是行政行為作出過程中行政主體和行政相對人，以及行政主體和其他社會主體之間相互溝通和交流的一種相對柔和的制度形式。

3.行政行為舉證的雙向化。在行政執(zhí)法過程中，行政主體對職權(quán)運用的把握，對法律依據(jù)的把握是優(yōu)于行政相對人的。因為行政主體本身就是行政法的執(zhí)行主體，從公法學(xué)的眼光來看，它應(yīng)當(dāng)具有公法學(xué)上的法律人格。而這樣的法律人格是以其諳熟行政法知識和其他公法知識為前提條件的。與之相對應(yīng)，在行政行為實施的過程中，行政相對人把握行政事實的能力則往往要優(yōu)于行政主體，因為任何一個行政行為都有相對特殊的主客觀條件，行政行為在作出的過程中是一個一個產(chǎn)生的，而行政主體的行政職權(quán)則是相對抽象的，誰更有資格掌握這種一個一個的具體情況呢？毫無疑問，非行政相對人莫屬。

由此可見，在行政行為作出時，對有關(guān)事實依據(jù)和法律依據(jù)的了解和掌握，行政主體和行政相對人各掌握一部分。這便要求在一個行政行為作出時，雙方主體都應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)，無論把舉證責(zé)任單方面地分配給行政主體，還是單方面地分配給行政相對人，都是不科學(xué)的。這樣的雙向舉證在我國制定統(tǒng)一的行政程序法典時應(yīng)當(dāng)予以考慮。

4.行政行為決定的協(xié)商化。行政行為的最終決定權(quán)是一個非常關(guān)鍵的問題，法治發(fā)達國家對該問題的處理往往非常謹(jǐn)慎。尤其對一些有可能侵害行政相對人權(quán)益的行政行為，法治發(fā)達國家常常不把最終決定權(quán)放在行政系統(tǒng)，而由司法機關(guān)作出最終的決定。即是說，行政主體可以就行政行為的內(nèi)容作出一個行為，但該行為還不能夠產(chǎn)生法律效力，還要留給行政相對人足夠的辯解權(quán)乃至于足夠的否定權(quán)。這種由多方參與行政行為的決定機制既使行政行為作出時多方主體能夠表達意見，又使行政行為在作出的過程中體現(xiàn)主體之間的和諧關(guān)系。

我國長期以來強調(diào)行政權(quán)威原則，〔19〕所謂行政權(quán)威原則，是指行政系統(tǒng)有著獨立性、排他性和不可懷疑性。該原則的理論基礎(chǔ)就在于行政權(quán)屬于國家權(quán)力，而國家權(quán)力相對于私權(quán)具有更高的法律地位。從行政權(quán)的總體格局上看，行政權(quán)威原則應(yīng)當(dāng)是合理的，但是一旦行政權(quán)的運作進入到行政法關(guān)系層面，就不能夠再用行政權(quán)威原則來強化行政主體對行政相對人的干預(yù)和控制。這使得行政主體在作出行政行為時具有至高無上的地位，而且有些行政行為僅在行政系統(tǒng)之內(nèi)就能夠產(chǎn)生行政法上的效力，其甚至不能夠進入救濟程序?！?0〕在我國行政法治中，有一部分行政行為叫做終局行政行為。所謂終局行政行為就是指行政機關(guān)所做出的行政行為不能夠再進入到救濟程序之中。盡管我國行政法中終局行政行為越來越少，但仍然存在這樣的行政行為。無論從哪個角度講，行政行為如果不能夠進入救濟狀態(tài)，這對實現(xiàn)行政法治是非常麻煩的。這樣的高權(quán)行政已經(jīng)與給付行政、參與行政、民主行政等存在巨大的制度設(shè)計上的反差。因為在高權(quán)行政的情況下，行政行為的作出是相對封閉和強制性的。行政相對人對于這樣的行政行為當(dāng)然沒有介入的機會和可能。因此，應(yīng)當(dāng)改變我國行政行為決定的傳統(tǒng)方式，引入?yún)f(xié)商機制。在行政主體作出行政行為的決定時，邀請行政相對人介入決定過程。行政相對人介入以后便可以和行政主體進行協(xié)商，當(dāng)然這樣的協(xié)商有程度和層次之分。在深層次協(xié)商的情況下，行政主體甚至可以與行政相對人作出相應(yīng)的和解，例如，《行政強制法》第42條就確立了在行政強制過程中行政主體和行政相對人之間的和解關(guān)系形式?？偠灾?，行政行為決定過程中的協(xié)商機制應(yīng)當(dāng)成為我國行政行為作出時的一個創(chuàng)新機制。如果我們能夠建立起這樣的創(chuàng)新機制，行政相對人對行政行為的介入也就是順理成章的事情了。