劉群英，李震靜

（1.安徽醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文研究中心，安徽合肥，230032；2.安徽醫(yī)科大學(xué)科技處，安徽合肥，230032）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央站在我國(guó)發(fā)展新的歷史方位，匯聚改革新長(zhǎng)征的磅礴偉力，主動(dòng)適應(yīng)食品安全治理新常態(tài)，提出一系列依法嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的重大改革措施，全面提升了食品安全綜合治理水平，有效提振了全社會(huì)食品安全信心，切實(shí)守護(hù)了人民群眾舌尖上的安全。食品安全社會(huì)共治的法治化，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想在食品安全治理領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，是健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)法治中國(guó)建設(shè)也具有重要的示范意義。本文將這一時(shí)期我國(guó)食品安全治理改革的基本理念、行動(dòng)邏輯和法治保障方面的基本經(jīng)驗(yàn)大致概括為三個(gè)方面：一是把食品安全提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并作為健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容；二是以社會(huì)共治為基本理念改革食品安全監(jiān)管體制和治理格局，積極構(gòu)建共建共治共享的食品安全社會(huì)共治格局，推動(dòng)食品安全治理體系現(xiàn)代化；三是以法治思維和法治方式筑起食品安全治理的堅(jiān)固基石。我國(guó)食品安全治理仍然任重道遠(yuǎn)。新形勢(shì)下，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)并展望其改革趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)食品安全社會(huì)共治法治化進(jìn)程不無(wú)裨益。

一、堅(jiān)持社會(huì)共治理念實(shí)施食品安全戰(zhàn)略

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，以保障和改善民生為重點(diǎn)，在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)保障食品安全的重要性，發(fā)表了一系列關(guān)于保障食品安全的重要論述，切實(shí)維護(hù)人民群眾最關(guān)心的“舌尖上的安全”。2013年1月，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)第五次全體會(huì)議上指出，食品安全是重大基本民生問(wèn)題，要加快建立健全食品安全長(zhǎng)效機(jī)制，不斷強(qiáng)化企業(yè)的食品安全第一責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的法律和道德約束，依法重點(diǎn)治亂絕不手軟，筑牢食品安全防線。2013年6月17日，在“社會(huì)共治、同心攜手維護(hù)食品安全”為主題的全國(guó)食品安全宣傳周活動(dòng)中，國(guó)務(wù)院副總理汪洋強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標(biāo)本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì)共治格局，凝聚起維護(hù)食品安全的強(qiáng)大合力。2013年12月，習(xí)近平在慶豐包子鋪調(diào)研就餐時(shí)叮囑：“食品安全是最重要的，老百姓吃得放心，這是我最關(guān)心的?！?013年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，指出：要更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，注重生產(chǎn)源頭治理和產(chǎn)銷全程監(jiān)管。

2016年是“十三五”開(kāi)局之年。新年伊始，習(xí)近平對(duì)食品安全工作作出重要指示：確保食品安全是民生工程、民心工程。要牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展理念，以改革精神和法治思維，堅(jiān)定實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，對(duì)違法違規(guī)行為零容忍、出快手、下重拳，切實(shí)保障人民群眾身體健康和生命安全。2017年1月3日，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力。要依法治理，嚴(yán)防、嚴(yán)管、嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)，保證廣大人民群眾吃得放心、安心?！白屓嗣癯缘梅判摹庇迷~雖然通俗易懂，但內(nèi)涵豐富、語(yǔ)重心長(zhǎng)，體現(xiàn)了中央嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的決心和魄力。

筑牢食品安全防線、筑牢人民群眾的健康防線，是習(xí)近平以人民為中心的發(fā)展思想重要體現(xiàn)，是新時(shí)代治國(guó)理政實(shí)踐的奮斗目標(biāo)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和工作路線。[1]為此，十九大圍繞決勝全面建設(shè)小康社會(huì)的任務(wù)，對(duì)全面實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略有了更高的定位和要求，不僅進(jìn)一步明確大健康觀的核心要義是“為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”，還圍繞人民群眾的衣食住行和生老病死勾勒出健康中國(guó)的宏偉藍(lán)圖，并把“讓人民吃得放心”的“食品安全戰(zhàn)略”作為“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的組成部分和重要保障，把食品安全提升到“建設(shè)健康中國(guó)、增進(jìn)人民福祉”的戰(zhàn)略高度來(lái)規(guī)劃部署。新時(shí)代開(kāi)啟新征程，新矛盾呼喚新作為。十九大報(bào)告立足人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題所作的戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持社會(huì)共治理念實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，必將對(duì)形成嚴(yán)密高效的食品安全治理改革起到巨大思想引領(lǐng)和行動(dòng)指南作用。

二、構(gòu)建共建共治共享的食品安全治理格局

民生是人民幸福之基、社會(huì)和諧之本。保障和改善民生不僅是新時(shí)代社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理實(shí)踐的根本遵循[2]，而且豐富了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)共治理論的內(nèi)涵。

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。[3]黨的十八大以來(lái)，黨中央積極回應(yīng)時(shí)代關(guān)切，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，作出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇，以國(guó)家治理能力現(xiàn)代化助推民生改善。從“統(tǒng)治”到“管理”，從“管理”再到“治理”，用習(xí)近平的話解釋就是：“一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵4]凸顯我們黨執(zhí)政理念的升華和治國(guó)方略的轉(zhuǎn)型。共建共治共享的社會(huì)治理格局作為新時(shí)代的社會(huì)建設(shè)模式，一方面，體現(xiàn)了其合作性、公共性和多元性的基本內(nèi)涵[5]；另一方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)共同體以惠益共享原則分配公共物品產(chǎn)生的利益，以及以共建共治的理念協(xié)同推進(jìn)社會(huì)問(wèn)題，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)共治理論嶄新的社會(huì)實(shí)踐。2013年11月，十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝档米⒁獾氖?，公報(bào)把食品安全作為社會(huì)治理體系的一部分，納入國(guó)家公共安全體系，提出要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品安全。考慮到推進(jìn)食品安全社會(huì)共治離不開(kāi)自上而下的政府激勵(lì)和引導(dǎo)，也離不開(kāi)自下而上的社會(huì)認(rèn)同和協(xié)力推動(dòng)[6]，2014年3月，李克強(qiáng)總理更是在政府工作報(bào)告中提出：“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”“建立從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)的全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)共治制度和可追溯體系”。2015年10月，十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。”其中的食品安全治理體系特別醒目，該建議指出：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心?！边@是中央五年規(guī)劃建議首次以單獨(dú)成節(jié)的方式闡述食品安全。[7]2017年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》，明確提出：到2020年，食品安全治理能力、食品安全水平、食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和人民群眾滿意度明顯提升。重申著力推進(jìn)監(jiān)管體制機(jī)制改革創(chuàng)新和依法治理，加快形成社會(huì)共治格局，推動(dòng)食品安全現(xiàn)代化治理體系建設(shè)，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)。

十九大不僅將治理餐桌污染納入健康中國(guó)戰(zhàn)略的范疇，還從“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”的緯度保障“舌尖上的安全”，進(jìn)一步推進(jìn)食品安全共建共治共享的社會(huì)治理格局。把食品安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，也凸顯了我國(guó)食品安全問(wèn)題在歷史累積和現(xiàn)實(shí)困境之下，已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)損傷公眾幸福感的重要因素，甚至在一定程度上成為質(zhì)疑政府治理能力的緣由和論據(jù)[8]，成為一個(gè)需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大局的高度來(lái)綜合求解的最重要的社會(huì)問(wèn)題之一。為此，十九大報(bào)告站在我國(guó)發(fā)展新的歷史方位，對(duì)“創(chuàng)新社會(huì)治理”作出了部署，以“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”作為提高保障和改善民生水平、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。為此，不斷加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這不僅為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了具體方向，而且主動(dòng)適應(yīng)食品安全治理新常態(tài)，為進(jìn)一步構(gòu)建食品安全社會(huì)共治提供了基本遵循。

黨和政府決心改革政府主導(dǎo)的一元化食品安全監(jiān)管模式，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央將改革進(jìn)行到底的堅(jiān)定決心和政治勇氣。原先自上而下的封閉型垂直監(jiān)管方式，力圖動(dòng)員體制內(nèi)資源來(lái)約束食品經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為[9]，雖然也構(gòu)建了一個(gè)以行政監(jiān)管和法律規(guī)制為主，以企業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管為輔的多層次、全方位的監(jiān)管體系[10]，全方位設(shè)定了市場(chǎng)主體和監(jiān)管主體的法律義務(wù)，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，這種監(jiān)管模式造成包攬了過(guò)多過(guò)重監(jiān)管責(zé)任的政府壓力加大和效能低下，也影響了第三方監(jiān)管主體的培養(yǎng)和發(fā)育。食品經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任人的自我約束機(jī)制和外部懲戒制度的乏力，更是降低了法律的權(quán)威性和遵從性，因而難以徹底改變食品經(jīng)營(yíng)者違法成本低、失信收益高的局面，并導(dǎo)致食品安全事件頻頻發(fā)生，給消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重危害。為了解決食品安全監(jiān)管中存在的公共服務(wù)分散不均、監(jiān)管力量相對(duì)不足和微觀環(huán)境復(fù)雜多變等突出問(wèn)題，以及法律責(zé)任偏輕、重典治亂威懾作用尚未得到充分發(fā)揮，難以提升消費(fèi)者對(duì)政府監(jiān)管能力的信心等嚴(yán)峻問(wèn)題，黨和政府決心創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制，著力健全最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，構(gòu)建政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì)共治格局。食品安全社會(huì)共治就成為社會(huì)治理模式創(chuàng)新在食品安全領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。多元主體參與食品安全治理可以發(fā)揮諸多不可替代的社會(huì)作用，如有利于全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變、彌補(bǔ)政府失靈的缺陷、減少食品安全監(jiān)管的行政成本、提升社會(huì)自治水平和推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的建立健全。但是，多元主體協(xié)同參與固然需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，并不意味著“弱政府”，而是“強(qiáng)政府”。[11]

三、以法治思維凝聚社會(huì)共治力量

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?，F(xiàn)代國(guó)家治理是規(guī)則之治，是良法善治，法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，并為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供重要依托。[12]黨的十八大報(bào)告明確提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)?！秉h的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。”食品安全治理的社會(huì)化和法治化是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)固基石[13]，也是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的邏輯歸宿。

食品安全社會(huì)共治的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)政府權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和公民權(quán)利的重新配置，以及參與主體、行為、責(zé)任、制度等要素的有機(jī)結(jié)合，形成國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的聚合力，實(shí)現(xiàn)由單一的政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向由政府和社會(huì)方方面面協(xié)同治理食品安全。其實(shí)踐邏輯包括以下幾個(gè)方面：一是培育社會(huì)監(jiān)管主體，尤其是發(fā)揮第三方認(rèn)證/檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、大眾傳媒和社會(huì)公眾的作用，減輕政府部門的監(jiān)管壓力；二是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管行為和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，正確處理政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系；三是明確社會(huì)共治主體的權(quán)、責(zé)、利，尤其是政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間的權(quán)利邊界；四是完善立法，夯實(shí)食品安全社會(huì)共治的法律基礎(chǔ)。[14]為了完善食品安全法，推進(jìn)食品安全治理的社會(huì)化和法治化，2015年4月24日，歷時(shí)年有余、通過(guò)多方征求修改意見(jiàn)和建議、三易其稿、經(jīng)多次審議的“史上最嚴(yán)”《食品安全法》獲高票通過(guò)，同年10月1日起施行。新《食品安全法》本著重典治亂的理念，始終保持嚴(yán)懲重處食品安全違法犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)。首先，明確嚴(yán)懲重處原則，強(qiáng)化行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接，防止“以罰代刑”；其次，完善行政責(zé)任制度，增設(shè)行政拘留，大幅提高罰款額度，增設(shè)對(duì)重復(fù)違法行為和非法提供場(chǎng)所行為的處罰，強(qiáng)化檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)法律責(zé)任，細(xì)化并加重對(duì)失職的地方政府負(fù)責(zé)人和食品安全監(jiān)管人員的處分；再次，通過(guò)強(qiáng)化民事連帶責(zé)任，增設(shè)消費(fèi)者賠償首負(fù)責(zé)任制，完善懲罰性賠償制度，強(qiáng)化編造散布虛假食品安全信息的民事責(zé)任等，擴(kuò)大民事責(zé)任追究范圍。特別值得一提的是，新《食品安全法》作為食品安全監(jiān)管體制改革成果和社會(huì)共治格局的法律保障，突出社會(huì)力量參與食品安全治理的路徑及其制度保障，充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，積極引導(dǎo)各方有序參與安全社會(huì)共治。這意味著除了需要行政監(jiān)管和行政處罰體系外，還需要從民事權(quán)利救濟(jì)和刑事懲罰的角度進(jìn)行系統(tǒng)治理，把三大法律責(zé)任銜接起來(lái)，綜合運(yùn)用民事、行政和刑事手段[15]，對(duì)引發(fā)食品安全事故侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，可能同時(shí)追究三種法律責(zé)任，尤其需要構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能互補(bǔ)、寬嚴(yán)相濟(jì)的民事責(zé)任體系，運(yùn)用法治思維和法治方式激發(fā)消費(fèi)者的參與熱情。有鑒于此，新《食品安全法》強(qiáng)化了以損害性賠償為主的權(quán)利救濟(jì)制度，特別是增設(shè)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)先行賠付制度、虛假檢驗(yàn)報(bào)告、虛假認(rèn)證結(jié)論、虛假?gòu)V告代言的連帶責(zé)任，強(qiáng)化了編造、散布虛假食品安全信息的民事責(zé)任以及特殊情況下免罰不免賠制度等；而且構(gòu)筑了更嚴(yán)厲更豐滿的民事賠償優(yōu)先制度和懲罰性賠償制度，不僅進(jìn)一步提升民事賠償責(zé)任的預(yù)防、救濟(jì)和懲罰功能，還激勵(lì)社會(huì)公眾和消費(fèi)者積極參與治理食品安全，是食品安全社會(huì)共治的必由之路?？傊?，新《食品安全法》以構(gòu)建嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度為重點(diǎn)，并把社會(huì)共治確立為食品安全工作的基本原則。食品損害民事責(zé)任制度是食品安全社會(huì)共治機(jī)制高效運(yùn)行的重要途徑和基本保障，為此，新《食品安全法》重建了社會(huì)共治機(jī)制和民事責(zé)任體系，構(gòu)筑了較為嚴(yán)厲的首負(fù)責(zé)任制度、連帶責(zé)任制度和懲罰性賠償制度，以利益驅(qū)動(dòng)方式激勵(lì)消費(fèi)者自覺(jué)發(fā)揮“私人檢察總長(zhǎng)”角色，積極參與食品安全社會(huì)共治，主動(dòng)尋求權(quán)利救濟(jì)，從而“倒逼”食品企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)。

四、食品安全社會(huì)共治法治化的趨勢(shì)展望

在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，十九大報(bào)告將食品安全提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步推進(jìn)食品安全治理的社會(huì)化和法治化。伴隨著我國(guó)食品安全治理邁入新時(shí)代，2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了備受矚目的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將食品監(jiān)管劃歸新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，這意味著我國(guó)食品安全治理將迎來(lái)一場(chǎng)革命性的大變革。改革食品安全監(jiān)管體制、實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、充分釋放市場(chǎng)活力的重要保障，更是提升消費(fèi)者的自主維權(quán)意識(shí)和市場(chǎng)監(jiān)督意識(shí)，倒逼市場(chǎng)供給質(zhì)量的提升。[16]改革和法治猶如鳥(niǎo)之雙翼、車之雙輪。新時(shí)代的食品安全市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，也必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，善于以思維和法治方式引領(lǐng)和推動(dòng)廣大消費(fèi)者積極參與監(jiān)督市場(chǎng)主體誠(chéng)信自律和監(jiān)管主體嚴(yán)格執(zhí)法。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代食品安全戰(zhàn)略對(duì)社會(huì)共治的法律訴求，在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善與優(yōu)化，確保食品安全治理改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)和最終實(shí)現(xiàn)食品安全的“良法善治”。

第一，在科學(xué)立法方面，進(jìn)一步優(yōu)化《食品安全法》的相關(guān)制度。一方面，鞏固市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的成果，除去有關(guān)食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門的相關(guān)內(nèi)容；另一方面，需要進(jìn)一步完善食品消費(fèi)者激勵(lì)制度，尤其是民事責(zé)任制度。民事責(zé)任的法律功能具有補(bǔ)償功能、懲罰功能，并進(jìn)一步派生出激勵(lì)功能、預(yù)防功能和教育功能，以激勵(lì)食品消費(fèi)者參與打擊食品安全違法犯罪。為此，新《食品安全法》精心構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)嚴(yán)密的民事責(zé)任制度體系，在“法律責(zé)任”一章中統(tǒng)一規(guī)定民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并把民事責(zé)任置于行政責(zé)任和刑事責(zé)任之前，以示民事責(zé)任的優(yōu)先地位和核心地位。這是新《食品安全法》的重大創(chuàng)新之一。[17]但是，縱觀整部法律，這一次修訂仍未擺脫“重行政、輕民事”的瓶頸，在新增設(shè)法律責(zé)任條款中，公法、私法融合現(xiàn)象明顯，民事責(zé)任條款的修改數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政責(zé)任條款，而且大多是非獨(dú)立條款，責(zé)任范圍較窄，內(nèi)容粗疏，可操作性不強(qiáng)；責(zé)任主體也較為單一，僅限于部分食品市場(chǎng)主體和社會(huì)監(jiān)督主體，將食品安全監(jiān)管主體排除在外。此外，不同責(zé)任主體的民事責(zé)任類型不盡平衡和不盡合理。諸如此類，都可能給準(zhǔn)確理解和正確適用法律帶來(lái)一定難度。有鑒于此，立法者應(yīng)當(dāng)參酌《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律和司法解釋，重新縷析、充實(shí)、完善相關(guān)民事賠償責(zé)任條款，擴(kuò)大民事賠償責(zé)任主體范圍和責(zé)任性質(zhì)，進(jìn)一步明確檢驗(yàn)主體和監(jiān)督主體的過(guò)失賠償責(zé)任，并妥善處理好與相關(guān)法律的銜接。

第二，在法律適用方面，進(jìn)一步完善食品安全執(zhí)法與司法的銜接。法的生命和權(quán)威在于實(shí)施。只有切實(shí)加強(qiáng)法律的實(shí)施，才能把“紙面上的法”轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)中的法”。新《食品安全法》的亮點(diǎn)之一是，從制度上確立了當(dāng)責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)幾種性質(zhì)不同的財(cái)產(chǎn)責(zé)任時(shí)，優(yōu)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任的法律依據(jù)。然而，新《食品安全法》在具體行政執(zhí)法中還遇到一些思想觀念、體制機(jī)制和法律技術(shù)上的障礙。這就需要開(kāi)展必要的銜接和協(xié)調(diào)工作，從技術(shù)上解決責(zé)任認(rèn)定和執(zhí)行順序帶來(lái)的尷尬問(wèn)題，積極探索多種確保民事賠償優(yōu)先原則得以實(shí)現(xiàn)的模式和渠道。如將民事賠償權(quán)利人納入刑事財(cái)產(chǎn)刑及行政罰款執(zhí)行程序的案外人中，借助執(zhí)行異議和執(zhí)行中止確保民事賠償優(yōu)先權(quán)實(shí)現(xiàn)[18]，擴(kuò)大食品安全侵權(quán)人身?yè)p害賠償?shù)姆秶?，完善食品安全侵?quán)中懲罰性賠償?shù)囊?guī)定[19]；或者建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠付制度，在消費(fèi)者在食品購(gòu)買、使用和保存過(guò)程中遭遇問(wèn)題食品嚴(yán)重侵害而尚未查明問(wèn)題源頭、未確定問(wèn)題責(zé)任人、未作出賠付規(guī)定、未達(dá)成賠付協(xié)議時(shí)，先行使用行業(yè)賠償基金對(duì)受害者先行救助與賠付，然后向責(zé)任人追償墊付賠償金[20]。

第三，在法律救濟(jì)方面，進(jìn)一步提升消費(fèi)者的市場(chǎng)監(jiān)管意識(shí)和市場(chǎng)主體的守法精神。新《食品安全法》強(qiáng)化民事法律責(zé)任追究方面的缺陷，不足以鼓勵(lì)消費(fèi)者參與社會(huì)共治和敦促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者積極守法自律。首先，懲罰性賠償責(zé)任的承擔(dān)方面，“十倍價(jià)款”的懲罰性賠償數(shù)額看似可觀，超過(guò)新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的數(shù)額，但內(nèi)容不夠細(xì)化、最低限額過(guò)低、適用范圍過(guò)窄，在實(shí)踐中未必能實(shí)現(xiàn)立法者的預(yù)期。此外，新《食品安全法》把懲罰性賠償金定為價(jià)款的十倍或損失的三倍，雖然易于操作，但不考慮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀惡性、行為手段、經(jīng)濟(jì)狀況、責(zé)任大小、損害程度及其社會(huì)影響等因素，大有“一刀切”之嫌，很可能導(dǎo)致賠償數(shù)額的畸輕或畸重。其次，消費(fèi)者實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)程序方面，需要增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。新《食品安全法》的前述制度缺陷可以通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋來(lái)完善，同時(shí)注意吸收最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》成熟做法，明確厘定食品安全糾紛的訴訟程序問(wèn)題，諸如賦予食品消費(fèi)者的被告選擇權(quán)和訴因選擇權(quán)；當(dāng)消費(fèi)者因食品贈(zèng)品發(fā)生質(zhì)量安全問(wèn)題受到損害而主張權(quán)利的，人民法院不支持經(jīng)營(yíng)者以消費(fèi)者未對(duì)贈(zèng)品支付對(duì)價(jià)為由的免責(zé)抗辯；健全消費(fèi)者協(xié)會(huì)依法提起食品消費(fèi)公益訴訟的規(guī)則體系，努力提高法律的可操作性，為食品消費(fèi)者的權(quán)利救濟(jì)提供有力的程序保障。

第四，在宏觀戰(zhàn)略方面，將食品安全治理融入黨和國(guó)家各項(xiàng)工作、融入新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、融入全面依法治國(guó)實(shí)踐，推動(dòng)形成食品安全社會(huì)共同治理大格局。食品安全社會(huì)共治和推動(dòng)食品安全治理法治化，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在法治保障基礎(chǔ)之上，全面將食品安全治理融入黨和國(guó)家各項(xiàng)工作、發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)法實(shí)踐，培養(yǎng)黨、國(guó)家和全社會(huì)食品安全治理的法治思維、法治觀念和法治意識(shí)。一是要將食品安全治理融入黨和國(guó)家各項(xiàng)工作。按照黨的十九大精神，新時(shí)代人民群眾對(duì)安全和健康提出新的要求，安全和健康是新時(shí)代人民美好生活需要的重要目標(biāo)。各級(jí)黨委、政府要將食品安全問(wèn)題作為重大民生工程和重要日程工作常抓不懈，要及時(shí)聽(tīng)取和吸收人民群眾關(guān)于食品安全治理方面的意見(jiàn)、建議和看法，形成制度化、常態(tài)化的人民群眾食品安全訴求表達(dá)和反饋工作體系，尊重人民群眾食品安全治理的話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，按照“將健康融入所有政策”的基本理念和根本要求，將保障食品安全優(yōu)先融入各項(xiàng)工作舉措和政策方針，切實(shí)將食品安全作為新時(shí)代民生工程頭等大事抓實(shí)抓好。二是要將食品安全治理融入新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。新時(shí)代，食品安全關(guān)系到人民美好生活需要滿足的高度和成效，食品安全已經(jīng)成為人民生活是否美好的決定性因素。在“將健康融入所有政策”的基礎(chǔ)上，將關(guān)系到人民健康和人民幸福生活的食品安全治理工作融入新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，這是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義題中應(yīng)有之義。從宏觀戰(zhàn)略層面，食品安全治理融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略有兩個(gè)典型范例：其一，建設(shè)美麗中國(guó)戰(zhàn)略。按照建設(shè)美麗中國(guó)的工作要求，加強(qiáng)從源頭上治理人民生活不健康問(wèn)題，特別是從水生態(tài)、空氣、污染源以及其它生態(tài)環(huán)境方面抓好食品生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)工作便是典型例子。以安徽、浙江兩省推行的新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作為例，從空氣、水、森林植被、農(nóng)藥、垃圾等多源頭保障生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，為人民提供綠色、安全、健康的食品，比如生態(tài)魚、蔬菜、稻米等。其二，建設(shè)健康中國(guó)戰(zhàn)略。食品安全治理是建設(shè)健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分。按照《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，建設(shè)健康中國(guó)戰(zhàn)略包含加強(qiáng)影響健康的環(huán)境問(wèn)題治理、保障食品安全、加強(qiáng)健康法治建設(shè)等多方面關(guān)于食品安全治理的重要內(nèi)容。食品安全是保障人民健康源頭性問(wèn)題，健康中國(guó)建設(shè)的大眾指標(biāo)就是食品安全，而全面深入推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的根本要求之一是全體人民參與健康治理，特別是關(guān)乎人民日常生活質(zhì)量的食品安全治理。由此可見(jiàn)，若要深化推進(jìn)食品安全社會(huì)共治和全面推進(jìn)食品安全治理法治化，則必須將食品安全治理快速有效融入新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，特別是直接關(guān)系到人民日常健康生活的各項(xiàng)戰(zhàn)略安排和戰(zhàn)略部署之中。三是要將食品安全治理融入新時(shí)代全面依法治國(guó)實(shí)踐。食品安全社會(huì)共治的核心要義是動(dòng)員、組織和依靠人民群眾參與食品安全治理和保障食品安全，推進(jìn)食品安全治理法治化的核心要義是黨和國(guó)家要建立健全人民全過(guò)程參與食品安全治理的法律、規(guī)章和制度，保證人民充分享有和真實(shí)行使食品安全治理權(quán)利。同時(shí)，食品安全治理一刻都不放松，一時(shí)都不能缺位。這就內(nèi)在要求推進(jìn)食品安全治理法治化不能僅僅依靠單一執(zhí)法，要推進(jìn)全面綜合執(zhí)法，要以新《食品安全法》為依據(jù)，將食品安全執(zhí)法融入其他各項(xiàng)執(zhí)法工作之中，形成食品安全治理法治化強(qiáng)大合力和持久動(dòng)力，全面遏制不健康食品生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和執(zhí)法活動(dòng)中全面樹(shù)立食品安全治理優(yōu)先意識(shí)，真正將人民對(duì)食品安全日益增長(zhǎng)的要求及時(shí)有效落實(shí)到全面依法治國(guó)實(shí)踐之中。

新形勢(shì)下，食品安全治理機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。新《食品安全法》以其強(qiáng)大的制度偉力凝聚了食品安全治理社會(huì)化和法治化的民意基礎(chǔ)，切實(shí)提升民事責(zé)任的制裁失信、救濟(jì)權(quán)利和鼓勵(lì)維權(quán)等功能，有效維護(hù)食品安全和保障消費(fèi)者生命健康。同時(shí)，還必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，只有“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，才能改變經(jīng)營(yíng)者的失信成本高于失信收益、消費(fèi)者的維權(quán)收益低于維權(quán)成本的現(xiàn)象，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和消費(fèi)者監(jiān)督食品安全的作用，盡快實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治和擺脫日益嚴(yán)重的困局。