(四川大學(xué)　四川　成都　610207)

一、概念界定

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，簡稱“兩法銜接”機制，是指行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或案件線索，依法向刑事司法機關(guān)移送查處的一種工作機制。其強調(diào)的是行政機關(guān)在查處違法行為中，一旦發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的違法行為涉嫌犯罪應(yīng)及時移送司法機關(guān)以追究刑事責(zé)任。為此，國務(wù)院于2001年7月4日通過了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以督促行政機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件,中共十八屆三中全會決定中也明確提出，要“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。依法理，行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的行為，即應(yīng)移送刑事司法機關(guān)依法查處，行政執(zhí)法與刑事司法之間應(yīng)當(dāng)互相配合、順暢銜接，行政責(zé)任與刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)界限分明、各司其責(zé)。

二、“兩法銜接”機制法律依據(jù)

早在1996年《行政處罰法》第七條第二款、第二十二條就已對行政執(zhí)法與刑事案件的銜接機作出了原則性規(guī)定，要求違法行為“構(gòu)成犯罪”的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！董h(huán)境行政處罰法》第十六條第五款、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十一條中也做出相應(yīng)規(guī)定，“涉嫌犯罪的案件”、“涉嫌構(gòu)成犯罪的”案件應(yīng)依法移送司法機關(guān)。近年來我國出臺實施的相關(guān)法律及司法解釋主要有：《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《行政處罰法》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。

三、行政執(zhí)法機關(guān)移送的程序

(一)移送主體：

根據(jù)《行政處罰法》第二十二條，《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第一條、第二條等規(guī)定，行政機關(guān)(或行政執(zhí)法機關(guān))發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件應(yīng)及時移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。

(二)移送步驟：

根據(jù)2001年《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第六條、第十二條的規(guī)定，對于涉嫌犯罪違法行為的移送采取“兩步”移送法：第一步移送的是書面材料；第二步移送的是全部材料，即公安機關(guān)一旦立案后，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到立案通知書之日起3日內(nèi)將涉案物品以及與案件有關(guān)的其他材料全部移交公安機關(guān)。

(三)移送程序：

對于涉嫌構(gòu)成犯罪違法行為的移送，《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第5條具體規(guī)定了移送的執(zhí)法人員、批準(zhǔn)主體以及時限，即行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即指定2名或者2名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負(fù)責(zé)涉嫌犯罪案件的移送，核實情況后應(yīng)提出書面報告報相關(guān)負(fù)責(zé)人審批，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報告之日起3日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)移送的決定。決定移送的，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向同級公安機關(guān)移送；決定不移送的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案。然而當(dāng)出現(xiàn)一個案件涉及多個違法行為以及違法主體，有些違法行為或者違法主體涉及犯罪，有些違法行為或者違法主體不涉及犯罪的情形時，行政執(zhí)法機關(guān)是全案移送，還是僅僅將涉嫌犯罪的違法行為、違法主體移送這一問題，在相關(guān)法律文件中并沒有做出具體的適用規(guī)則。

(四)監(jiān)督機制：

“兩法銜接”過程中監(jiān)督機制的設(shè)置應(yīng)是“兩法銜接”機制中的關(guān)鍵一環(huán)?！缎姓?zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》涉及到人民政府和行政機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，初步確立了“兩法銜接”工作的監(jiān)督機制。其中針對行政執(zhí)法機關(guān)違反規(guī)定，如隱匿、私分、銷毀涉案財物，或者逾期不將案件移送公安機關(guān)的，由本級或者上級人民政府或者實行垂直管理的上級行政執(zhí)法機關(guān)，責(zé)令限期移送，并對相關(guān)責(zé)任人根據(jù)情節(jié)輕重予以行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；若公安機關(guān)違反規(guī)定，如不接受行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，或者逾期不作出立案或者不予立案的決定的，除由人民檢察院依法實施立案監(jiān)督外，由本級或者上級人民政府責(zé)令改正，并對相關(guān)責(zé)任人根據(jù)情節(jié)輕重予以行政處分或依法追究刑事責(zé)任。

但是在實踐過程中，無論是在監(jiān)督主體職責(zé)分工，還是在監(jiān)督依據(jù)以及監(jiān)督效果等方面都存在著一定的困境。對于2001年《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，有兩點值得反思：一是，即規(guī)定多主體在“兩法銜接”工作中的監(jiān)督職責(zé)，易導(dǎo)致監(jiān)督主體責(zé)任混亂及職責(zé)推諉；二是，雖然公安機關(guān)屬于人民政府的組成部門，應(yīng)接受其領(lǐng)導(dǎo)，但需要注意的是在“兩法銜接”過程中，公安機關(guān)是否立案的職權(quán)應(yīng)屬于司法權(quán)范疇，那么作為行使行政權(quán)的人民政府如何去監(jiān)督司法權(quán)的行使？

四、證據(jù)轉(zhuǎn)化程序

行政機關(guān)在執(zhí)法過程中收集的證據(jù)可以作為刑事證據(jù)使用，但我國對此規(guī)定的過于原則和粗放，行政執(zhí)法證據(jù)進(jìn)入刑事司法仍存在一些問題亟待理清?！缎淌略V訟法》第 52 條第 2 款明確了行政證據(jù)在刑事訴訟中的轉(zhuǎn)化制度之法定依據(jù)問題，正式確立了“兩法銜接”之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度。但《刑事訴訟法》沒有明文規(guī)范“兩法銜接”證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，只列舉了“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)”四種實物證據(jù)材料可以在刑事訴訟中使用，卻以“等”兜底，其意旨在表明物證、書證、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄、檢查筆錄、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等實物證據(jù)均可核實后轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)材料。

為進(jìn)一步細(xì)化《刑事訴訟法》第 52 條第 2 款，形成了目前“一法三解釋”共同構(gòu)建而成的證據(jù)轉(zhuǎn)化制度，對于“兩法銜接”之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度在法律層面予以正式肯認(rèn)。但是，三個司法解釋中對證據(jù)轉(zhuǎn)化的要求不統(tǒng)一，造成公安機關(guān)對行政執(zhí)法過程的證據(jù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相對于人民檢察院和人民法院較低。較低的標(biāo)準(zhǔn)容易將行政執(zhí)法過程中通過不規(guī)范的取證行為而獲得的非法證據(jù)，經(jīng)過偵查機關(guān)的“洗白”而進(jìn)入到以后的訴訟程序中。

五、人民檢察院的監(jiān)督機制

(一)立案監(jiān)督

《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條、第十二條規(guī)定人民檢察院對移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行立案監(jiān)督，《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十條則對立案監(jiān)督作出具體規(guī)定：人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知書后的十五日內(nèi)立案，同時還需要將立案決定書送達(dá)人民檢察院，并書面告知行政執(zhí)法機關(guān)，因此，立案監(jiān)督的效果應(yīng)不存在太大問題。

(二)檢查建議

《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，各級人民檢察院在四種情形下可以提出檢察建議：一是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；二是有關(guān)單位和個人舉報的行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；三是隱匿、銷毀涉案物品或者私分涉案財物的；四是以行政處罰代替刑事追究而不移送的。然而，檢察建議是不具有強制力的，相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)能否接受人民檢察院提出的移送建議還是個疑問，因此這種柔性手段的監(jiān)督效果是值得懷疑的。

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