●李安安

第五次全國(guó)金融工作會(huì)議將防控金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、深化金融改革明確作為金融工作的三大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”，預(yù)示著從嚴(yán)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)金融業(yè)發(fā)展的主旋律。在誘致金融風(fēng)險(xiǎn)的諸多要素中，居高不下的地方政府債務(wù)無(wú)疑是“頭號(hào)殺手”，而2015年推出并延續(xù)至今的地方債務(wù)置換則是促使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵肇因。本文試?yán)迩宓胤絺鶆?wù)置換的意義與構(gòu)造，檢視地方債務(wù)置換的正當(dāng)性困境，反思地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯，并嘗試推進(jìn)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改革。

一、地方債務(wù)置換的意義、構(gòu)造與正當(dāng)性質(zhì)疑

（一）地方債務(wù)置換的現(xiàn)實(shí)意義與制度構(gòu)造機(jī)理

近年來(lái)，世界上的很多發(fā)達(dá)國(guó)家正陷入一場(chǎng)貌似無(wú)休止的債務(wù)危機(jī)，從美國(guó)的“財(cái)政懸崖”到歐洲的債務(wù)危機(jī)，莫不如此。特別是在歐洲，主權(quán)債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率居高不下，復(fù)蘇遙遙無(wú)期，緊縮政策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)降低債務(wù)的目標(biāo)，貨幣政策也未能撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，早期負(fù)債過(guò)多所引發(fā)的災(zāi)難性后果終于集中性爆發(fā)?！?〕關(guān)于歐債危機(jī)的背景性分析，參見(jiàn)［法］托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第557頁(yè)；［德］丹尼爾·施特爾特：《21世紀(jì)債務(wù)論》，胡琨譯，北京時(shí)代華文書(shū)局2015年版，前言第1～2頁(yè)。中國(guó)當(dāng)下面臨的政府債務(wù)壓力絲毫不亞于美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家，只不過(guò)這種壓力更多的是來(lái)自地方政府債務(wù)而已。學(xué)界普遍認(rèn)為，地方政府債務(wù)是引爆中國(guó)金融危機(jī)的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，“中國(guó)版次貸危機(jī)”之論斷有著充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)而絕非危言聳聽(tīng)。自從國(guó)家審計(jì)署于2011年首度撥開(kāi)地方債務(wù)的迷霧之后，關(guān)于地方債務(wù)是否會(huì)引發(fā)金融危機(jī)的討論就未曾停止過(guò)，地方債亦由此成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域的核心性議題。根據(jù)審計(jì)署2013公布的《地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)規(guī)模合計(jì)17.89萬(wàn)億元?！?〕參見(jiàn)李揚(yáng)主編：《中國(guó)債券市場(chǎng)2015》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第372頁(yè)。如此龐大的債務(wù)規(guī)模，將政府與金融機(jī)構(gòu)牢牢捆綁在一起，至少具備了引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在可能性。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的出臺(tái)到地方政府融資平臺(tái)的清理整頓，從《預(yù)算法》的修改到第五次全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)地方政府債務(wù)終身問(wèn)責(zé)的強(qiáng)調(diào)，國(guó)家運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)與法律等多重手段對(duì)地方債進(jìn)行了綜合治理。特別是在2015年推出并延續(xù)至今的地方債務(wù)置換，通過(guò)“發(fā)新債償舊債”的方式，將地方政府原來(lái)非標(biāo)準(zhǔn)化和不可流通的債務(wù)，轉(zhuǎn)化為公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)化和可流通的債券，化解了存量債務(wù)到期的風(fēng)險(xiǎn)，延緩了地方政府到期償還債務(wù)的壓力，頗有“挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾”的神奇功效，被視為財(cái)政金融領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。

對(duì)于地方債務(wù)置換這種帶有中國(guó)特色的制度安排，學(xué)界多持肯定態(tài)度甚至不乏贊譽(yù)之辭。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度看，地方債務(wù)置換通過(guò)以“時(shí)間”換“空間”的方式為地方債務(wù)問(wèn)題的最終解決贏得了緩沖機(jī)會(huì)，達(dá)到了預(yù)期效果，對(duì)于保障地方政府的有序運(yùn)作尤其是維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但如果我們從地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇、地方政府公司化與政府權(quán)力市場(chǎng)化、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)等維度認(rèn)知地方債務(wù)置換的話，會(huì)得出迥異的價(jià)值評(píng)價(jià)。地方債務(wù)置換無(wú)疑具有多重面向，其本質(zhì)和內(nèi)涵的揭示有賴于制度構(gòu)造機(jī)理這一邏輯起點(diǎn)的厘清。從制度構(gòu)造看，地方債務(wù)置換并不復(fù)雜，其是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把銀行存款、城投債、信托融資等地方政府原有的短期和高成本債務(wù)置換成中長(zhǎng)期、低成本的地方政府債券，以降低融資成本，延長(zhǎng)債務(wù)償還期限，改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表。由此可以看出，地方債務(wù)置換的法律內(nèi)涵是：其一，地方債務(wù)置換是在財(cái)政部主導(dǎo)下推出的財(cái)政活動(dòng)，具有鮮明的行政性色彩，同時(shí)又借助于市場(chǎng)的力量，具有一定的市場(chǎng)化特征，因此可以將地方債務(wù)置換視為一種復(fù)合型的財(cái)政行為；〔3〕“財(cái)政行為”是財(cái)稅法理論界近年來(lái)嘗試提煉和證成的核心概念之一，可以將其理解為財(cái)政主體實(shí)施的能夠產(chǎn)生財(cái)政法律效果且需要財(cái)稅法進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為。參見(jiàn)劉劍文、侯卓、耿穎、陳立誠(chéng)：《財(cái)稅法總論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第255頁(yè)。其二，地方債務(wù)置換并沒(méi)有改變地方政府作為債務(wù)人的身份，但改變了債務(wù)的載體形式、償還期限以及債權(quán)人的群體構(gòu)成，屬于民法上“債的變更”以及商法上“債務(wù)重組”的范疇，債權(quán)人可依循民商法原理主張權(quán)利；其三，地方債務(wù)置換打破了財(cái)政與金融的法律邊界，將本屬于財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了金融領(lǐng)域，把風(fēng)險(xiǎn)在地方政府、金融機(jī)構(gòu)、投資者等主體間進(jìn)行了重新配置，因此可以將其視為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的財(cái)政政策工具。

綜合上述分析，我們可以將地方債務(wù)置換的本質(zhì)歸納為通過(guò)金融手段實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的政府債務(wù)重組行為。地方債務(wù)置換是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道、地方財(cái)政收入銳減、還債高峰陸續(xù)來(lái)臨等社會(huì)背景下的應(yīng)急性選擇，具有“試錯(cuò)”性質(zhì)，并非理性的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。至于地方債務(wù)置換的正當(dāng)性及其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的深刻影響，下文予以專門(mén)分析。

（二）地方債務(wù)置換正當(dāng)性的法理追問(wèn)

自從地方債務(wù)置換問(wèn)世以來(lái)，爭(zhēng)議與質(zhì)疑從未間斷，始終面臨正當(dāng)性的拷問(wèn)，既存在合法性缺失的問(wèn)題，又存在合理性存疑的問(wèn)題。就合法性而言，目前的地方債務(wù)置換的總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元，對(duì)地方政府、商業(yè)銀行、資本市場(chǎng)和公眾投資者正在產(chǎn)生越來(lái)越大的影響，如此重要的財(cái)政行為，本應(yīng)在嚴(yán)格的法律約束下，通過(guò)人大督導(dǎo)、政府落實(shí)、公眾監(jiān)督的民主過(guò)程加以推進(jìn)，但檢視當(dāng)下的地方債務(wù)置換，無(wú)論是法律依據(jù)還是法律程序，都面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。從法律依據(jù)上看，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)均未對(duì)地方債務(wù)置換進(jìn)行規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》也僅有一個(gè)原則性條文：“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)?！逼鋵?shí)，每年的地方債務(wù)置換都是根據(jù)財(cái)政部當(dāng)年的相關(guān)“意見(jiàn)”或“通知”做出的，如《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》等。無(wú)論“意見(jiàn)”還是“通知”，都屬于“政策文件”的范疇，不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，由此可以看出地方債務(wù)置換合法性依據(jù)的不足。從法律程序上看，盡管地方債務(wù)置換經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)更多是形式意義上的，基本上屬于“來(lái)者不拒”或“照單全收”，缺乏實(shí)質(zhì)審查與問(wèn)責(zé)制衡，遑論否決權(quán)的行使，《憲法》賦予的人大監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。“導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)潛滋暗長(zhǎng)的預(yù)算法、國(guó)債法和稅法等方面的問(wèn)題，可以進(jìn)一步歸結(jié)為憲法上的缺失，從而也可以歸結(jié)為憲政的缺失，這是引發(fā)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題的更深層次的制度根源?！薄?〕張守文：《財(cái)稅法疏議》，北京大學(xué)出版社2016年版，第15頁(yè)。從憲政的角度加以審視，不難發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)置換制度運(yùn)作中的行政權(quán)與立法權(quán)配置嚴(yán)重失衡，置換額度與置換對(duì)價(jià)的確定、責(zé)任設(shè)定與救濟(jì)程序的安排等均背離財(cái)政法定的憲政精神，而正是這些因素加劇了地方債務(wù)置換的正當(dāng)性困境。

就合理性而言，地方債務(wù)置換同樣存在明顯缺憾。作為當(dāng)代人文社會(huì)科學(xué)的主題之一，合理性意味著對(duì)價(jià)值事實(shí)和意義問(wèn)題的特別關(guān)注，具體包括合規(guī)律性、合目的性與合規(guī)范性三個(gè)方面的意旨。〔5〕參見(jiàn)歐陽(yáng)康：《合理性與當(dāng)代人文社會(huì)科學(xué)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第4期。如果以這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢討地方債務(wù)置換的話，不難發(fā)現(xiàn)其合理性的不足。首先，地方債務(wù)置換無(wú)規(guī)律性可循。作為一個(gè)頗具中國(guó)特色的財(cái)政現(xiàn)象，地方債務(wù)置換是財(cái)政體制改革“試錯(cuò)”的產(chǎn)物，既沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，也沒(méi)有共識(shí)性的規(guī)律以供遵循?！芭c傳統(tǒng)社會(huì)模式不同，現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其最為稀缺的價(jià)值需求即是對(duì)于確定性的追求?！薄?〕管斌：《金融法的風(fēng)險(xiǎn)邏輯》，法律出版社2015年版，第84頁(yè)。地方債務(wù)置換的存續(xù)期限與未來(lái)走向等問(wèn)題均不明朗，這種不確定性決定了其難免偏離“實(shí)質(zhì)合理性”與“社會(huì)妥當(dāng)性”的價(jià)值坐標(biāo)，違背財(cái)政制度變遷的內(nèi)生性規(guī)律。其次，地方債務(wù)置換的目的可能落空。地方債務(wù)置換的目的是通過(guò)降低債務(wù)成本，延長(zhǎng)債務(wù)償還期限，化解地方政府存量債務(wù)到期可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到地方政府債務(wù)良性存續(xù)的效果。就短期觀察而言，地方債務(wù)置換確實(shí)幫助地方政府度過(guò)了難關(guān)，但是否根除了地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及能否實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)良性存續(xù)的目的，尚未可知。地方債務(wù)置換本身并沒(méi)有消除風(fēng)險(xiǎn)，只是轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)或許在其他領(lǐng)域產(chǎn)生破壞性影響。由于預(yù)算軟約束以及監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺位，地方債務(wù)置換可能異化為地方政府及其官員轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避法律責(zé)任的政策工具，從而使地方政府債務(wù)良性存續(xù)的目的落空。再次，地方債務(wù)置換的規(guī)范性缺失。地方債務(wù)置換缺乏嚴(yán)格的法治約束，具有鮮明的政策主導(dǎo)性特征，而政策的應(yīng)急性和易變性必然導(dǎo)致地方債務(wù)置換無(wú)法形成良好的規(guī)范秩序?！罢叻倍喽上∪薄笔秦?cái)政領(lǐng)域的一大弊端，地方債務(wù)層面的法律制度供給尤為短缺?？梢哉f(shuō)，當(dāng)下的地方債務(wù)置換尚未進(jìn)入制度性治理的階段?！爸贫刃缘闹卫?，特別是通過(guò)法律的治理，作為現(xiàn)代化的基本指標(biāo)和保障，也是現(xiàn)代化建設(shè)必須提供與建成的治理模式?！薄?〕程燎原：《用法治方式推進(jìn)和鞏固法治》，《法學(xué)研究》2013年第2期。也有論者指出，“政府不能單獨(dú)決定財(cái)政政策，財(cái)政政策必須體現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)的民意，這是財(cái)政法治的要義。”〔8〕邢會(huì)強(qiáng)：《財(cái)政政策與財(cái)政法》，《法律科學(xué)》2011年第2期。因此，夯實(shí)地方債務(wù)置換的法律規(guī)范基礎(chǔ)，將其納入法治化的軌道，已經(jīng)迫在眉睫。

二、地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯分析

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，以財(cái)富分配為邏輯的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化與重組，以風(fēng)險(xiǎn)分配為邏輯的社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始形成并逐漸強(qiáng)化?！?〕參見(jiàn)李友梅：《從財(cái)富分配到風(fēng)險(xiǎn)分配：中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)重組的一種新路徑》，《社會(huì)》2008年第6期。地方債務(wù)置換既是一種風(fēng)險(xiǎn)管理的手段，也是一種風(fēng)險(xiǎn)分配的工具，其旨在通過(guò)以時(shí)間換空間的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重新配置。由此需要追問(wèn)的問(wèn)題是：地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的制度邏輯是什么？如何評(píng)估這種制度邏輯所產(chǎn)生的影響？如何評(píng)價(jià)這種制度邏輯的妥當(dāng)性？厘清這些問(wèn)題是助推地方債務(wù)置換走出正當(dāng)性困境的基礎(chǔ)，更是建構(gòu)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配法治化制度體系的前提。

（一）以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的慣性思維

面對(duì)積重難返的巨額地方債務(wù)，欲將其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，必須仰仗反應(yīng)靈敏、威力巨大的經(jīng)濟(jì)政策工具。由于金融是跨時(shí)間、跨空間的風(fēng)險(xiǎn)配置載體，轉(zhuǎn)移地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重任就自然而然由金融來(lái)承擔(dān)，地方債務(wù)置換正是借助金融的力量實(shí)現(xiàn)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的“乾坤大挪移”。這具體表現(xiàn)在：第一，在債務(wù)形式上，通過(guò)發(fā)行地方政府債券這種新型的金融產(chǎn)品來(lái)置換地方融資平臺(tái)貸款或其他形式的存量債務(wù)，優(yōu)化了地方政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；第二，在債務(wù)成本上，通過(guò)低成本的地方政府債券替代高成本的銀行貸款、城投債、信托融資等，可有效減輕地方政府的利息負(fù)擔(dān)；〔10〕根據(jù)財(cái)政部的匡算，2015～2016年債務(wù)置換累計(jì)為地方政府節(jié)約利息支出6000億元。參見(jiàn)李揚(yáng)主編：《中國(guó)債券市場(chǎng)2016》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第348頁(yè)。第三，在債務(wù)期限上，地方政府債券的加權(quán)平均期限為6年以上，明顯高于置換前3年左右的地方債務(wù)償還期限，有助于解決地方政府融資與投資期限錯(cuò)配的問(wèn)題；第四，地方政府債券的發(fā)行沒(méi)有采用招投標(biāo)等市場(chǎng)化的操作方式，而是通過(guò)“定向承銷”這種帶有準(zhǔn)行政性質(zhì)的手段迫使商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)，意味著地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了金融機(jī)構(gòu)；第五，地方政府債券已經(jīng)于2015年被納入中國(guó)人民銀行常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）以及商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵押品或質(zhì)押品范圍，為“公債貨幣化”預(yù)留了制度空間，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣投放過(guò)多，誘發(fā)通貨膨脹，進(jìn)而損及社會(huì)利益?！?1〕地方政府借助于中央銀行增發(fā)貨幣“增加稅收”償還了地方債務(wù)，將地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變成了地方與中央之間的財(cái)政關(guān)系，這實(shí)質(zhì)上是采用公債貨幣化的手段處置地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn)陽(yáng)建勛：《論我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融法規(guī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第6期。不難看出，地方債務(wù)置換是財(cái)政部、央行、地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間博弈的結(jié)果，是財(cái)政權(quán)力與貨幣權(quán)力交織運(yùn)用的產(chǎn)物。以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是地方債務(wù)置換的制度運(yùn)作邏輯，也是地方債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)所在。

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)政與金融之間有著嚴(yán)格的法律界限，不允許財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的直接相互轉(zhuǎn)化。但在我國(guó)，財(cái)政與金融之間的界限沒(méi)有那么涇渭分明，金融又被稱為“第二財(cái)政”，事實(shí)上行使著財(cái)政職能，即“在動(dòng)員資源過(guò)程中，金融業(yè)替代稅收功能；在資源配置過(guò)程中，金融業(yè)替代財(cái)政功能”。〔12〕周立：《改革期間中國(guó)國(guó)家財(cái)政能力和金融能力的變化》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2003年第4期。無(wú)論是以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是以財(cái)政手段化解金融風(fēng)險(xiǎn)（如向商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)政注資），都被視為正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，前者被稱為“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”，后者被稱為“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”。〔13〕參見(jiàn)秦海林：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模型分析與實(shí)證檢驗(yàn)》，《財(cái)貿(mào)研究》2011年第2期。經(jīng)過(guò)不斷的金融體制改革，盡管金融功能錯(cuò)位的狀況得到了一定程度的矯正，但基于“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的制度變遷背景，中央政府加強(qiáng)了對(duì)金融的控制，地方政府則全力以赴展開(kāi)對(duì)金融資源的競(jìng)爭(zhēng)，金融對(duì)于財(cái)政的附屬地位依然未有根本改觀。在此背景下，所謂“財(cái)政金融化”的經(jīng)濟(jì)和權(quán)力現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，它是指政府以金融市場(chǎng)和金融手段為媒介依靠貨幣權(quán)力實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能與目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)形式，其核心不在于財(cái)政活動(dòng)中所使用的金融手段，而在于貨幣權(quán)力與財(cái)政權(quán)力的結(jié)合，以及政府利用這種權(quán)力組合所掌握的經(jīng)濟(jì)資源控制力?！?4〕參見(jiàn)魯勇睿：《通貨膨脹的貨幣憲法規(guī)制》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第29頁(yè)。出于金融控制的考量，我國(guó)的金融市場(chǎng)從制度源頭上選擇了政府干預(yù)下的銀行主導(dǎo)型間接融資體系并形成了強(qiáng)烈的路徑依賴，這意味著地方政府圍繞金融資源配置的競(jìng)爭(zhēng)必然繞不開(kāi)商業(yè)銀行尤其是國(guó)有商業(yè)銀行。通過(guò)影響轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行信貸決策進(jìn)而爭(zhēng)取銀行信貸資金，是地方政府金融努力的重要方向，這種金融努力一方面表現(xiàn)為對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的“屬地型干預(yù)”，另一方面表現(xiàn)為對(duì)地方商業(yè)銀行的“控制型干預(yù)”，二者共同導(dǎo)致了信貸結(jié)構(gòu)的扭曲?！?5〕參見(jiàn)李安安：《金融資源配置中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其法律治理》，《人大法律評(píng)論》2016年第3輯。在這種扭曲的“政銀關(guān)系”之下，商業(yè)銀行只能源源不斷地為地方政府提供信貸融資，當(dāng)?shù)胤秸啡眱攤芰r(shí)也只能被動(dòng)接受財(cái)政主導(dǎo)下的債務(wù)置換方案?？梢哉f(shuō)，地方債務(wù)置換正是“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”慣性思維的自然延伸，金融的“第二財(cái)政”角色是其難以走出的路徑依賴背景。

（二）地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的利益沖突與權(quán)衡

制度是理性構(gòu)建的產(chǎn)物，也是利益平衡的產(chǎn)物。地方債務(wù)置換作為財(cái)政金融領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度舉措，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面影響甚巨，備受關(guān)注，亟待進(jìn)行妥當(dāng)性評(píng)估。與此同時(shí)，“以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯隱含著金融與財(cái)政兩種制度利益的沖突問(wèn)題，因而需要對(duì)地方債務(wù)置換進(jìn)行制度利益權(quán)衡，以便作出妥適的制度安排。由于地方債務(wù)置換涉及到中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及公眾投資者等主體間的利益變動(dòng)，影響到貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的多重利益調(diào)整，所以其風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程也是利益沖突及利益再平衡的過(guò)程。需要說(shuō)明的是，地方債務(wù)置換雖然是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在財(cái)政部主導(dǎo)下推出的重大改革措施，但不能據(jù)此認(rèn)為中央政府的財(cái)政利益在地方債務(wù)置換過(guò)程中居于核心地位。在中國(guó)特色的“財(cái)政聯(lián)邦制”之下，中央與地方的財(cái)政利益彼此相對(duì)獨(dú)立，中央對(duì)地方政府的債務(wù)不存在法定的償還責(zé)任?！?6〕財(cái)政聯(lián)邦制的核心要義是處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，即中央與地方在財(cái)政領(lǐng)域的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是財(cái)政的地方分權(quán)。1994年的分稅制改革標(biāo)志著財(cái)政聯(lián)邦制在中國(guó)的確立，由此建立起來(lái)的財(cái)政體制使得地方財(cái)政權(quán)力獲得了擴(kuò)張的空間，地方政府從中央政府手中取得了越來(lái)越多的財(cái)政獨(dú)立性。參見(jiàn)王世濤：《論單一制中國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制——以中央與地方財(cái)政關(guān)系為視角》，《北方法學(xué)》2010年第5期。國(guó)務(wù)院在2016年11月發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確指出，“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則”，足以說(shuō)明這一點(diǎn)。財(cái)政部主導(dǎo)推出地方債務(wù)置換，更多的是站在國(guó)家利益的立場(chǎng)，為防范系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而作出的頂層設(shè)計(jì)，不是為了分擔(dān)地方債務(wù)。毋庸置疑，在地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯假定中，地方政府的財(cái)政利益是作為核心利益加以優(yōu)先考慮的，以商業(yè)銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)的金融利益沒(méi)有受到應(yīng)有的關(guān)注，至于地方債務(wù)置換對(duì)于中央銀行、資本市場(chǎng)及公眾投資者的影響則遭遇了漠視。

地方政府作為債務(wù)置換的最大受益者，其財(cái)政利益得到了充分保障。從效果上看，地方債務(wù)置換化解了存量債務(wù)到期的風(fēng)險(xiǎn)，降低了地方政府違約可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又解決了歷史遺留的隱患問(wèn)題，即“將原本通過(guò)融資平臺(tái)形成的地方政府債務(wù)通過(guò)地方政府債接續(xù)，使得形成地方政府債務(wù)的發(fā)債和信用主體明確，杜絕了以后通過(guò)企業(yè)負(fù)債增加政府債務(wù)可能造成的不易監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)主體混淆的隱患”。〔17〕同前注〔2〕，李揚(yáng)書(shū)，第 377 頁(yè)。但需要明確的是，地方債務(wù)置換并沒(méi)有消除地方政府的償債責(zé)任，只是延緩了償債期限，如果在置換債券到期后地方政府仍沒(méi)有償還能力的話，依然存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能。地方債務(wù)置換具有突出的行政性色彩，本身并沒(méi)有改善政府內(nèi)生性的債務(wù)融資能力和還款能力，也沒(méi)有提升地方政府的治理水平，反而容易誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)（如故意漏報(bào)存量債務(wù)），導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的債務(wù)增發(fā)，進(jìn)一步放大地方債風(fēng)險(xiǎn)。2014年修改的《預(yù)算法》盡管規(guī)范了地方財(cái)政行為，強(qiáng)化了預(yù)算約束，但由于配套法律機(jī)制的尚付闕如以及選擇性執(zhí)法的沉疴待解，預(yù)算軟約束的問(wèn)題難以根除。愈演愈烈的地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方政府的公司化傾向與融資沖動(dòng)不斷強(qiáng)化，地方的改革創(chuàng)新與“行為聯(lián)邦制”則使得中央對(duì)地方的非法舉債行為給予監(jiān)管寬容?！?8〕“行為聯(lián)邦制”是鄭永年教授提出的一個(gè)概念，是指通過(guò)中央與各省之間的顯性或隱性談判所形成的一種相對(duì)制度化的模式。談判中的一個(gè)要素是：各省得到的某種利益是制度化的或特定的，作為回報(bào)，省級(jí)官員們保證，他們將代表中央以特定的方式做出行動(dòng)。參見(jiàn)鄭永年：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”——中央―地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第35頁(yè)。這些因素疊加在一起，將會(huì)削弱地方債務(wù)置換的正面效果，甚至將中央與地方的財(cái)政關(guān)系鎖定在一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈之中難以自拔。

商業(yè)銀行是地方政府債券的最主要持有者，也是地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的直接承壓主體。地方債務(wù)置換對(duì)商業(yè)銀行的消極影響主要體現(xiàn)在：第一，置換債券與平臺(tái)貸款之間利率差異會(huì)給商業(yè)銀行帶來(lái)收益損失。這種以“犧牲”商業(yè)銀行利息來(lái)降低地方政府負(fù)擔(dān)的“父愛(ài)主義”做法，顯示出中央政府不會(huì)為商業(yè)銀行壞賬“買(mǎi)單”的堅(jiān)決態(tài)度以及與地方債務(wù)進(jìn)行責(zé)任切割的急迫心態(tài)。第二，置換后資產(chǎn)期限的延長(zhǎng)加劇了銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。目前發(fā)行的地方政府置換債券期限分別為3年、5年、7年和10年，平均期限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于置換前的商業(yè)銀行貸款，再加上置換債券尚不能自由流通的現(xiàn)實(shí)，造成銀行資產(chǎn)與負(fù)債期限的失衡。第三，債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)為債務(wù)展期，盡管暫時(shí)消除了債務(wù)違約的可能性，但并未根除違約風(fēng)險(xiǎn)，而是將其轉(zhuǎn)移至未來(lái)一定時(shí)間?！?9〕參見(jiàn)陳松威：《存量債務(wù)置換與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。這意味著，商業(yè)銀行依然坐在“債務(wù)地雷”的火山口上，如果未來(lái)的經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，甚至地方債務(wù)出現(xiàn)惡化，商業(yè)銀行的債務(wù)鏈斷裂將是大概率事件，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)演化為金融風(fēng)險(xiǎn)，金融危機(jī)的爆發(fā)勢(shì)難避免。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)如果不幸發(fā)生大面積危機(jī)，一定會(huì)是從房地產(chǎn)泡沫突然被刺破開(kāi)始，由地方政府的各類投資平臺(tái)的“債務(wù)地雷”所引爆，表現(xiàn)為過(guò)剩產(chǎn)能引發(fā)的銀行不良資產(chǎn)激增、商業(yè)銀行的支付危機(jī)和債務(wù)鏈斷裂?！?0〕參見(jiàn)劉志彪：《我國(guó)地方政府公司化傾向與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：形成機(jī)制與化解策略》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）2013年第5期。考察世界金融史，其實(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，每一次金融危機(jī)都是由于不良債務(wù)的積累而爆發(fā)，而且通常是在自然人和企業(yè)中產(chǎn)生，然后政府的救助將這種債務(wù)問(wèn)題轉(zhuǎn)移到政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，引發(fā)一國(guó)或者地方政府的財(cái)政危機(jī)，不斷發(fā)酵而形成嚴(yán)重的銀行業(yè)危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)，最終醞釀為劇烈的政治危機(jī)甚至是顛覆性的社會(huì)危機(jī)?！?1〕參見(jiàn)劉劍文：《強(qiáng)國(guó)之道——財(cái)稅法治的破與立》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第217頁(yè)。因此，地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯可能誘發(fā)金融危機(jī)的論調(diào)絕非夸大其辭，有必要警醒和認(rèn)真對(duì)待。

地方債務(wù)置換對(duì)于中央銀行也有著非常重要的影響。事實(shí)上，從地方債務(wù)置換推出之日起，就有其是否屬于中國(guó)版量化寬松貨幣政策（QE）的討論。如有論者認(rèn)為，債務(wù)置換將會(huì)導(dǎo)致中央銀行直接或間接購(gòu)買(mǎi)置換之后的債務(wù)工具（即地方政府債券），從而增加基礎(chǔ)貨幣供給，類似一種債務(wù)旋轉(zhuǎn)門(mén)，也就是債務(wù)在政府與中央銀行之間的轉(zhuǎn)換，央行以增發(fā)貨幣的方式償還政府債務(wù)?！?2〕同前注［10］，李揚(yáng)書(shū)，第 349 頁(yè)。在央行將地方政府債券納入常備借貸便利、中期借貸便利、抵押補(bǔ)充貸款以及商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵押品或質(zhì)押品范圍之后，市場(chǎng)的擔(dān)心與學(xué)界的質(zhì)疑愈發(fā)強(qiáng)烈。從國(guó)際環(huán)境看，美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易保護(hù)主義思潮抬頭，紛紛通過(guò)貨幣競(jìng)爭(zhēng)性貶值轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的貨幣政策面臨調(diào)整的現(xiàn)實(shí)壓力。從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，“土地財(cái)政”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼，地方的財(cái)政收入銳減，債務(wù)居高不下，存在“財(cái)政赤字貨幣化”的現(xiàn)實(shí)訴求。事實(shí)上，我國(guó)近年來(lái)的貨幣超發(fā)已經(jīng)非常嚴(yán)重，以房地產(chǎn)為代表的生活物價(jià)指數(shù)飛速上漲，“實(shí)體經(jīng)濟(jì)空心化”與泡沫經(jīng)濟(jì)不斷加劇，通脹已經(jīng)成為剝奪人民財(cái)富的重大威脅。有學(xué)者對(duì)此認(rèn)為：“中央政府由于握有貨幣發(fā)行權(quán)，便可以通過(guò)發(fā)行貨幣即征收通貨膨脹稅償債，也正是有了這個(gè)殺手锏，面對(duì)高額債務(wù)和巨大的赤字，它才可以高枕無(wú)憂……在當(dāng)前的貨幣體制下，地方債務(wù)危機(jī)是無(wú)法從根本上加以治理的。”〔23〕吳禮寧：《貨幣憲法學(xué)：知識(shí)譜系與中國(guó)語(yǔ)境》，法律出版社2015年版，第324～325頁(yè)。因而，地方債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯隱含著一個(gè)令人不安的推理：一旦央行濫用貨幣發(fā)行權(quán)，將地方債務(wù)貨幣化，社會(huì)公眾將成為政府巨額債務(wù)的實(shí)際“買(mǎi)單人”，地方債務(wù)置換這一所謂的制度創(chuàng)新則蛻變?yōu)闄?quán)力與資本合謀掠奪經(jīng)濟(jì)資源的盛宴。

上述分析表明，地方債務(wù)置換在化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)卻醞釀著新的金融風(fēng)險(xiǎn)。與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相比，金融風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的傳染性與破壞性，特別是在金融體制變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，金融風(fēng)險(xiǎn)更是暗潮涌動(dòng)、險(xiǎn)象環(huán)生，牽一發(fā)而動(dòng)全身?！耙越鹑谑侄位庳?cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯看似完美高超，卻暗藏玄機(jī)，預(yù)示著一個(gè)更加不確定的未來(lái)，所以地方債務(wù)置換并非理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而只能是應(yīng)急性的階段選擇。有學(xué)者認(rèn)為，制度利益衡量的基準(zhǔn)應(yīng)定位于與社會(huì)公共利益相協(xié)調(diào)，并注意“在復(fù)數(shù)制度中選擇妥當(dāng)制度，避免誤入歧途”以及“結(jié)合法律情境探尋制度利益，避免利益誤判”?！?4〕參見(jiàn)梁上上：《利益衡量論》，法律出版社2016年版，第174～184頁(yè)。當(dāng)前，雖然我們尚不能得出地方債務(wù)置換已經(jīng)誤入歧途的結(jié)論，但可以看出地方債務(wù)置換存在妥當(dāng)性不足以及制度局限性的問(wèn)題，對(duì)財(cái)政與金融之間的制度利益權(quán)衡多有偏頗之處，亟待通過(guò)相關(guān)的法律制度變革加以糾偏與補(bǔ)足。

三、地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造路徑

由于地方債務(wù)置換主要涉及到財(cái)稅法與金融法的利益調(diào)整和制度規(guī)則變動(dòng)，推動(dòng)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造就有必要置于財(cái)稅法與金融法的共同上位法——經(jīng)濟(jì)法的語(yǔ)境下加以展開(kāi)。經(jīng)濟(jì)法的理論研究和司法實(shí)踐表明，具體的法律關(guān)系只有融于“主體—行為—責(zé)任”的范式框架之中，才能獲得實(shí)在的法律意義和制度空間?！?5〕參見(jiàn)張繼恒：《經(jīng)濟(jì)法的部門(mén)法理學(xué)建構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期。鑒于此，本文從主體、行為、責(zé)任三個(gè)維度來(lái)論證實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化及其相關(guān)制度變革的路徑。

（一）主體維度的變革進(jìn)路：賦權(quán)與賦能

在當(dāng)下這個(gè)“走向權(quán)利的時(shí)代”，權(quán)利（力）賦予以及提升權(quán)利（力）行使的能力顯得日益重要，法律賦權(quán)與法律賦能的理念深入人心。地方債務(wù)置換既是地方政府“權(quán)利貧困”下不得已的選擇，又與央行能力不足、抵御不了外在壓力息息相關(guān)。在主體維度上，賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)和強(qiáng)化央行保持獨(dú)立性的能力殊為關(guān)鍵。

1. 地方財(cái)政自主權(quán)的立法確認(rèn)。眾所周知，1994年的分稅制改革是央地財(cái)政關(guān)系的分水嶺。在此之前，地方政府受益于分權(quán)讓利的財(cái)政政策，不存在太大的財(cái)政壓力。但在此之后，地方政府的財(cái)政收入急劇下降，不得不借助于土地開(kāi)發(fā)與城市擴(kuò)張來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府的行為模式開(kāi)始發(fā)生根本改變?！?6〕參見(jiàn)孫秀林、周飛舟：《土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。分稅制雖然開(kāi)啟了財(cái)政分權(quán)的新時(shí)代，但由于央地間權(quán)責(zé)的不清晰，以及協(xié)調(diào)與爭(zhēng)議解決機(jī)制的缺乏，使得財(cái)政分權(quán)的制約功能喪失，最終導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大?！?7〕參見(jiàn)劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第125頁(yè)。特別是對(duì)于地方政府而言，承擔(dān)的事權(quán)過(guò)多但又不享有對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，面臨的財(cái)政壓力可想而知，“市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”的形象說(shuō)法說(shuō)明了基層財(cái)政的窘迫狀況。作為調(diào)整央地財(cái)權(quán)劃分依據(jù)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》既不是法律，也不是行政法規(guī)，僅僅是國(guó)務(wù)院的文件，顯得極其不嚴(yán)肅，導(dǎo)致央地財(cái)政關(guān)系的隨意性，嚴(yán)重背離財(cái)政法定的基本原則。既然中央已經(jīng)明確了對(duì)地方債務(wù)不救助原則，就必須賦予地方財(cái)政自主權(quán)，確保其財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以便地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況作出適合的財(cái)政安排?！暗胤截?cái)政自主權(quán)，必須在規(guī)范的立場(chǎng)上循序形成，否則將會(huì)產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力在中央與地方間配置的失序，難以達(dá)到中央整合與地方自主的財(cái)政分權(quán)預(yù)期?！薄?8〕徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方財(cái)政自主權(quán)必須鍥入法治化視角，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，地方的財(cái)政自主權(quán)必須得到保障。〔29〕參見(jiàn)熊偉：《財(cái)政法基本問(wèn)題》，北京大學(xué)出版社2012年版，第126頁(yè)。對(duì)于地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法治化改造而言，法律賦權(quán)是基礎(chǔ)性工程，具有“源頭治理”的意義。本文建議以地方債務(wù)置換的推出為契機(jī)，由全國(guó)人大制定《財(cái)政收支劃分法》，明確央地間財(cái)政權(quán)責(zé)的邊界，賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)及相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體地位。與此同時(shí)，考慮到我國(guó)存在根深蒂固的地方保護(hù)主義，必須嚴(yán)格規(guī)范地方政府在稅率設(shè)置、稅收優(yōu)惠等方面的權(quán)力，防止因地方財(cái)權(quán)的強(qiáng)化而導(dǎo)致市場(chǎng)分割、限制競(jìng)爭(zhēng)等消極后果的出現(xiàn)。〔30〕參見(jiàn)何錦前：《地方財(cái)政自主權(quán)的邊界分析》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期。地方財(cái)政自主權(quán)的法律確認(rèn)及其邊界的厘清，能夠矯正失序的財(cái)政分權(quán)框架，塑造地方政府獨(dú)立的法律人格，確保央地間財(cái)政關(guān)系在法治化的軌道中良性發(fā)展。

2. 央行獨(dú)立性的底線保持與能力強(qiáng)化。央行獨(dú)立性是個(gè)老生常談的話題，但置于“財(cái)政赤字貨幣化”的語(yǔ)境下，依然值得認(rèn)真審思。不少學(xué)者擔(dān)心，如果未來(lái)經(jīng)濟(jì)狀況惡化導(dǎo)致地方債務(wù)大面積違約，不排除中央政府通過(guò)央行實(shí)施債務(wù)貨幣化。這并非杞人憂天，而是有著充分的實(shí)踐依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，央行的基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)從2010年底的18.5萬(wàn)億元，增加到2016年底的30萬(wàn)億元，累計(jì)增加了62.2%，而同期廣義貨幣（M2）余額從72.59萬(wàn)億元增加到155萬(wàn)億元，累計(jì)增加了114%，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的貨幣超發(fā)現(xiàn)象。〔31〕參見(jiàn)陳道富：《當(dāng)前貨幣調(diào)控需關(guān)注的幾類變化》，載《證券時(shí)報(bào)》2017年4月19日A07版。貨幣超發(fā)意味著通過(guò)赤字融資來(lái)緩解財(cái)政壓力，借助通貨膨脹將政府的債務(wù)償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。判斷央行獨(dú)立性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：發(fā)行貨幣是否是根據(jù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要而不受財(cái)政透支的干擾。〔32〕參見(jiàn)楊松：《銀行法律制度改革與完善研究——調(diào)控與監(jiān)管的視角》，北京大學(xué)出版社2011年版，第95頁(yè)。顯而易見(jiàn)，我國(guó)的央行尚達(dá)不到該標(biāo)準(zhǔn)，具備將地方公債進(jìn)行貨幣化處理的操作空間。為防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)央行向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，本文建議修改《中國(guó)人民銀行法》，將年度貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等重大事項(xiàng)的決定權(quán)作為中國(guó)人民銀行的法定職權(quán)，同時(shí)取消財(cái)政性再貸款制度，以消除銀行對(duì)財(cái)政的暗補(bǔ)現(xiàn)象。鑒于將地方政府債券納入金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押業(yè)務(wù)范圍可能對(duì)貨幣政策造成的沖擊，有必要完善央行公開(kāi)市場(chǎng)操作的業(yè)務(wù)規(guī)范，明確地方政府債券抵（質(zhì)）押的條件與程序。上述改革無(wú)疑有助于提升央行的業(yè)務(wù)獨(dú)立性和組織獨(dú)立性，但尚未觸及經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和人事獨(dú)立性。在推進(jìn)央行獨(dú)立性的漸進(jìn)式改革過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)守底線思維，尊重財(cái)政與金融之間的法律邊界，杜絕財(cái)政赤字貨幣化。立法機(jī)關(guān)則應(yīng)適時(shí)賦予央行更多自由和權(quán)力，提升央行的政治地位，減少政府對(duì)央行的干預(yù)，不斷強(qiáng)化央行獨(dú)立判斷、獨(dú)立決策、獨(dú)立執(zhí)行、獨(dú)立擔(dān)責(zé)的能力。

（二）行為維度的變革進(jìn)路：市場(chǎng)化與制度化

地方債務(wù)置換既然立足于金融市場(chǎng)，自然應(yīng)遵循金融的市場(chǎng)邏輯與法治規(guī)約，確保其行為模式合理正當(dāng)且于法有據(jù)。這要求不斷祛除地方債務(wù)置換的行政化色彩，塑造地方債務(wù)置換的市場(chǎng)化品格，并推進(jìn)相關(guān)政府經(jīng)濟(jì)行為的制度化變革。

1. 地方債務(wù)置換的市場(chǎng)化塑造。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大命題，賦予了財(cái)政前所未有的新定位。有學(xué)者認(rèn)為，“地方債關(guān)乎國(guó)家治理，地方債危局蘊(yùn)含國(guó)家治理契機(jī)?！薄?3〕熊偉：《地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。置于國(guó)家治理的語(yǔ)境下，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)置換關(guān)系到政府與市場(chǎng)關(guān)系的深刻法律調(diào)整，其得失成敗完全可以作為檢視財(cái)政金融領(lǐng)域國(guó)家治理能力的一個(gè)試金石。我國(guó)當(dāng)前的全面深化改革仍以經(jīng)濟(jì)體制改革為引領(lǐng)，以處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系為關(guān)鍵，核心問(wèn)題則是政府轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)?！?4〕張守文：《政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。但地方債務(wù)置換在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系上存在明顯缺憾：“定向承銷”的發(fā)行方式剝奪了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)，“以金融手段化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯則混淆了財(cái)政與金融之間的法律界限，違背了市場(chǎng)的邏輯，造成激勵(lì)機(jī)制扭曲，誘發(fā)地方政府行為悖論。在注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)在地方債務(wù)置換的過(guò)程中嵌入市場(chǎng)化的要素，以強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則的時(shí)代回應(yīng)性特征。例如，在地方政府債券的發(fā)行環(huán)節(jié)，可以更多采用招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等市場(chǎng)化方式，改變定向承銷一統(tǒng)天下的局面。在交易環(huán)節(jié)，盡快培育地方政府債券流通市場(chǎng)，適當(dāng)提高債券利率，引入做市商和競(jìng)價(jià)交易機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律規(guī)定的前提下投資地方政府債券。只有解決了地方政府債券利率和流動(dòng)性問(wèn)題，才能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，回歸政府與市場(chǎng)關(guān)系的理性定位。

2. 政府經(jīng)濟(jì)行為的制度化調(diào)適。為了適應(yīng)地方債務(wù)置換從行政化走向市場(chǎng)化的變革，政府經(jīng)濟(jì)行為需要作出一系列的制度化調(diào)適。首先，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入需要由政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，強(qiáng)化政府與社會(huì)資本合作（PPP）的規(guī)范化與制度化，以此作為地方債務(wù)置換的主要替代性機(jī)制。改革開(kāi)放近40年來(lái)，我國(guó)積累了可觀的社會(huì)資本，但受制于諸多體制機(jī)制因素，其難以進(jìn)入公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，即使進(jìn)入了公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，也多因政府違約失信或者風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的不合理而難以為繼。由于基本立法的缺位，PPP非但沒(méi)有成為化解地方債務(wù)的良藥，反而加劇了地方債務(wù)的亂象。2017年8月《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》的公布標(biāo)志著PPP立法取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但該“征求意見(jiàn)稿”既沒(méi)有規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)防范及其責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，也缺乏對(duì)政府行為的約束，存在硬傷和短板。當(dāng)務(wù)之急是充分吸收社會(huì)意見(jiàn)，提高立法的科學(xué)性與社會(huì)適應(yīng)能力，尤其是要確保政府在財(cái)政支出責(zé)任方面的公信力，在政府與社會(huì)資本之間構(gòu)建最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。唯有如此，PPP才能成為化解地方債務(wù)的利器以及替代地方債務(wù)置換的正確制度選擇。其次，在地方政府債券的發(fā)行中引入市場(chǎng)化的信用評(píng)級(jí)制度，讓地方政府接受債券市場(chǎng)的檢驗(yàn)，通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制和投資者的行為選擇機(jī)制倒逼地方政府將負(fù)債陽(yáng)光化，借以提升地方政府的信用和法治水平。地方債務(wù)置換拉長(zhǎng)了債務(wù)償還期限，債券持有人的權(quán)益在將來(lái)能否實(shí)現(xiàn)維系于地方政府的信用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，地方政府的信用狀況不容樂(lè)觀，近年來(lái)在貴州、湖南等地屢屢發(fā)生的“撤函事件”足以說(shuō)明這一點(diǎn)。信用評(píng)級(jí)作為一種市場(chǎng)化的法律評(píng)價(jià)與約束機(jī)制，引入到地方政府債券的發(fā)行過(guò)程中，能夠通過(guò)有效的聲譽(yù)機(jī)制規(guī)范地方政府的舉債行為，投資者也會(huì)根據(jù)信用評(píng)級(jí)結(jié)果通過(guò)“用腳投票”迫使地方政府改善債務(wù)治理。誠(chéng)如有的學(xué)者所言，讓金融市場(chǎng)的無(wú)數(shù)投資者來(lái)扮演地方政府融資行為的約束者角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制特有的透明和高效特征，用時(shí)時(shí)變化的金融產(chǎn)品價(jià)格信號(hào)來(lái)“發(fā)現(xiàn)”地方政府的信用狀況，進(jìn)而對(duì)地方政府的未來(lái)行為選擇產(chǎn)生市場(chǎng)的壓力?！?5〕參見(jiàn)黃韜：《央地關(guān)系視角下我國(guó)地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第4期。此外，還可以考慮在局部地區(qū)進(jìn)行財(cái)政性破產(chǎn)制度的法律試點(diǎn)，允許政府實(shí)質(zhì)性違約的出現(xiàn)，推進(jìn)政府債務(wù)重組，積累經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)，形成可復(fù)制、可推廣的法律制度模式。

（三）責(zé)任維度的變革進(jìn)路：風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與問(wèn)責(zé)機(jī)制

地方債務(wù)置換在造成行為扭曲的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)責(zé)任逃逸的問(wèn)題，即相關(guān)主體借助于地方債務(wù)置換逃避財(cái)政責(zé)任。在責(zé)任維度上，需要基于風(fēng)險(xiǎn)分配正義的理念引入風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

1. 風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的引入。前文指出，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，以財(cái)富分配為邏輯的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化與重組，以風(fēng)險(xiǎn)分配為邏輯的社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始形成并逐漸強(qiáng)化。在此背景下，傳統(tǒng)意義上以平等、公平、正義為基本價(jià)值理念的制度安排已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，引入一種基于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任理念的風(fēng)險(xiǎn)分配社會(huì)政策，以明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、合理分配風(fēng)險(xiǎn)，從而應(yīng)對(duì)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是一種有效的制度選擇?！?6〕參見(jiàn)張廣利、俞慰剛：《應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：基于風(fēng)險(xiǎn)分配的社會(huì)政策思考》，《社會(huì)科學(xué)研究》2008年第2期。在地方債務(wù)置換中引入風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，意味著相關(guān)主體應(yīng)該為其決策和行為可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其主要關(guān)注的是中央政府與地方政府之間、同一地方政府內(nèi)部的前任與后任之間、債券發(fā)行人（地方政府）與債券持有人（金融機(jī)構(gòu)與公眾投資者）之間的風(fēng)險(xiǎn)分配與責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。就中央政府與地方政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，如果法律賦予了地方政府財(cái)政自主權(quán)，地方政府可以自行決定舉債問(wèn)題，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。但在目前地方政府尚未取得獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)的狀況下，中央政府對(duì)地方債務(wù)所謂的“不救助原則”更多地是一種政策宣誓，不具有法律層面的效力?？紤]到不合理的央地間財(cái)政收支劃分，中央政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加重財(cái)政支出的責(zé)任，并在地方政府確實(shí)喪失償債能力且債權(quán)人窮盡救濟(jì)手段時(shí)，承當(dāng)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。〔37〕同前注〔33〕，熊偉文。就同一地方政府內(nèi)部的前任與后任之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，為了防止財(cái)政機(jī)會(huì)主義以及財(cái)政行為短期化，在加強(qiáng)離任審計(jì)法律約束的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)將“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”納入問(wèn)責(zé)機(jī)制的范圍，使其對(duì)自己在任期間的重大財(cái)政決策承擔(dān)相應(yīng)后果。就債券發(fā)行人與債券持有人之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置而言，整體上應(yīng)貫徹“買(mǎi)者自負(fù)”的市場(chǎng)法則，但顧及到地方債務(wù)置換不是一種完全的市場(chǎng)行為，有必要引入“監(jiān)管有責(zé)”的理念，由中央政府督促地方政府履行債務(wù)償還責(zé)任。

2. 地方債務(wù)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制的建構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的引入與地方債務(wù)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建之間存在內(nèi)在的契合關(guān)系。2017年中央金融工作會(huì)議特別提出，“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任?！边@是地方債務(wù)領(lǐng)域第一次引入終身問(wèn)責(zé)制，意義重大。問(wèn)責(zé)制（Accountability）是一種超越“違法責(zé)任”的責(zé)任機(jī)制，代表著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下“責(zé)任”作為一種系統(tǒng)性的制度結(jié)構(gòu)所具有的整合與調(diào)節(jié)功能，其要義在于每一個(gè)扮演一定角色的社會(huì)成員都承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和權(quán)責(zé)，并加以常規(guī)化的督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究，不允許“脫法”?！?8〕參見(jiàn)史際春、馮輝：《“問(wèn)責(zé)制”研究——兼論問(wèn)責(zé)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。根據(jù)問(wèn)責(zé)制結(jié)構(gòu)中角色擔(dān)當(dāng)、說(shuō)明回應(yīng)和違法責(zé)任的“三段式”傳統(tǒng)，地方債務(wù)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制的建構(gòu)路徑是：首先，厘清地方政府在債務(wù)治理中的權(quán)力邊界與職責(zé)范圍，明確其勤勉和適當(dāng)?shù)芈男性撎囟ń巧N(yùn)含的義務(wù)及要求，確保不出現(xiàn)錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象；其次，針對(duì)地方債務(wù)的重大事項(xiàng)，由地方政府向立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府和社會(huì)公眾解釋說(shuō)明，進(jìn)行充分的信息披露，防止暗箱操作和利益輸送。再者，根據(jù)地方債務(wù)治理的實(shí)踐需要，創(chuàng)設(shè)新的法律責(zé)任類型，如“引咎辭職”，〔39〕有學(xué)者認(rèn)為，“引咎辭職”不僅屬于政治責(zé)任，而且也是法律責(zé)任，是與懈怠和不作為之間存在“非直接因果關(guān)系”的一種新型責(zé)任。參見(jiàn)鄧峰：《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律分析——基于董事注意義務(wù)的視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律責(zé)任的規(guī)制局限性。此外，地方債務(wù)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制的建構(gòu)還涉及到司法審查與公眾參與的復(fù)雜問(wèn)題，限于篇幅，筆者擬另行撰文探討，在此不再展開(kāi)。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重屬性，且知其存在卻難以查明，禁其作祟卻揮之不去，成為最難治愈的公共性問(wèn)題之一。地方債務(wù)置換作為財(cái)政金融領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革舉措，本來(lái)承擔(dān)著結(jié)構(gòu)性控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的使命，但應(yīng)急性的安排替代了合法性的考量，導(dǎo)致其實(shí)質(zhì)合理性與社會(huì)妥當(dāng)性存在明顯缺憾?！耙越鹑谑侄位庳?cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯盡管在短期內(nèi)見(jiàn)到了效果，但在緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)卻放大了金融風(fēng)險(xiǎn)。在全面深化改革的當(dāng)下，“各自為政”與“碎片化”的改革模式已經(jīng)難以為繼，強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性勢(shì)在必行，這對(duì)于橫跨財(cái)政與金融兩大領(lǐng)域的地方債務(wù)問(wèn)題而言尤為重要。

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”成為全社會(huì)的價(jià)值共識(shí)，這是改革進(jìn)入深水期后，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)改革的頂層理念指引，是改革法治化的重要標(biāo)志，與早期改革的法律框架模式截然不同。地方債務(wù)置換在我國(guó)推行已經(jīng)三年有余，但時(shí)至今日在諸多方面依然于法無(wú)據(jù)，甚至隱含著巨大的法律陷阱，難以形成穩(wěn)定的法律秩序。隨著地方存量債務(wù)即將于2018年置換完畢，地方債務(wù)置換的法律規(guī)制重心將從地方政府債券的“發(fā)行”環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向“交易”環(huán)節(jié)，地方債務(wù)置換對(duì)商業(yè)銀行和中央銀行的壓力日趨加大，對(duì)資本市場(chǎng)以及公眾投資者的影響開(kāi)始顯現(xiàn)，置換債券流通過(guò)程中的信息披露、信用評(píng)級(jí)、違約處置、償還機(jī)制等問(wèn)題亟待法律回應(yīng)。因此，我們必須未雨綢繆，推進(jìn)和落實(shí)地方債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)分配的法律變革，為打贏“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐。